ICCJ. Decizia nr. 102/2013. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE SI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 102/2013
Dosar nr. 142/42/2012
Şedinţa publică de la 15 ianuarie 2013
Asupra recursului de faţă
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Ploieşti reclamanta K.&C.SRL a chemat în judecată pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună suspendarea dispoziţiilor HG nr. 50 din 25 ianuarie 2012 prin care se completează normele metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, aprobate prin HG nr. 44/2004 până la pronunţarea instanţei de fond.
2.Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 147 din 25 aprilie 2012 a Curţii de Apel Ploieşti a fost respinsă cererea de suspendare a actului administrativ formulată potrivit Legii contenciosului administrativ de către reclamanta K.&C. SRL în contradictoriu cu GUVERNUL ROMÂNIEI şi cu intervenientul în interesul pârâtului MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE.
Instanţa a admis cererea de intervenţie în interesul Guvernului României formulată de MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că pentru suspendarea executării unui act administrativ este necesar a fi întrunite, cumulativ, condiţiile privind existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube.
Cele două condiţii, a reţinut instanţa că denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând probarea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ fiscal aplicabil actului atacat, norme metodologice de aplicare a Codului fiscal prin HG nr. 50/2012, care să fie de natură a argumenta existenţa „cazului bine justificat” şi a „iminenţei producerii pagubei”.
În acest sens, cele două condiţii, prevăzute de art. 14 alin. (1) nu se consideră a fi îndeplinite prin invocarea unor argumente ce tind să demonstreze aparenţa de nelegalitate a actului administrativ fiscal în cauză şi chiar dacă ar fi aşa, cel puţin la prima vedere, prin analiza situaţiei de fapt, reclamanta nu a dovedit existenţa unei fisuri în prezumţia de nelegalitate a prevederilor Normelor metodologice.
În cauză, a reţinut instanţa că se contestă introducerea unei garanţii constituită de antrepozitari autorizaţi pentru producţia de produse energetice, cu excepţia GPL în limita sumei de 2.000.000 Euro, iar după alin. (29) se introduce alin. (291), unde se arată că nivelul garanţiei reduse pentru antrepozitarii autorizaţi, nu poate fi mai mic decât nivelul minim prevăzut de alin. (81), precum şi dovada constituirii capitalului social subscris şi vărsat minim pentru producţia de produse energetice, exceptând producţia de GPL la 4 milioane Ron.
H.G. nr. 50 a fost adoptată la data de 25 ianuarie 2012 pentru modificarea şi completarea Normelor Metodologice de aplicare a Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal, aprobate prin H.G. nr. 44/2004, publicată în M. Of. al României şi cel puţin în aparenţă actul atacat a fost adoptat de către executiv în baza unei note de fundamentare, care a primit avizul cu unele completări de la Consiliul legislativ, instanţa reţinând că s-au respectat dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum şi Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative, spre adoptare guvernului, aprobat prin HG nr. 561/2009 cu avizarea ministerelor interesate.
Instanţa de primă jurisdicţie a reţinut că, din înscrisurile depuse la dosar, reclamanta nu a demonstrat că în cauză ar fi vorba de o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, care constituie unul din fundamentele caracterului executiv al actelor administrative.
Pentru a dispune măsura suspendării, nu este suficientă simpla afirmaţie a persoanei vătămate, în sensul că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cuantumul însemnat al nivelului noii garaţii în domeniul producţiei energetice nu constituie prin el însuşi un argument suficient în acest sens, fiind vorba de organizarea şi executarea legii în materie fiscală în zone unde evaziunea are cote mari şi alarmante.
Deci, nu poate fi vorba de măsuri abuzive şi discriminatorii, fie vorba de condiţii suplimentare pentru funcţionarea societăţilor comerciale în domeniul energetic şi combaterea fenomenului evazionist în acest sector, iar faptul că pe piaţa relevantă există mari producători energetici, rafinăriile şi alte combinate petrochimice, nu înseamnă că există o discriminare deoarece piaţa este liberă, dar trebuie să respecte anumite reguli concurenţiale, iar statul trebuie să-şi îndeplinească anumite obligaţii în combaterea fenomenului evazionist şi de a lua măsuri pentru creşterea veniturilor bugetare.
Instanţa de fond a reţinut că reclamanta nu a dovedit cazul bine justificat, reţinând că cel puţin în aparenţă şi la prima vedere actul administrativ fiscal a fost emis cu respectarea dispoziţiilor legale.
Cazul bine justificat nu poate fi probat prin simple afirmaţii ale reclamantului sau prin argumente juridice adiacente, iar împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o eventuală îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ fiscal, nu pot fi cercetate decât în cadrul acţiunii pe fond, în sens contrar în această fază procesuală s-ar prejudeca fondul cauzei, iar cuantumul unei sume de bani, ca în cauză, nivelul garanţiei pentru plata accizelor, nu constituie prin el însuşi un argument temeinic pentru a se dispune măsura suspendării actului.
Organizarea legislaţiei naţionale în domeniul accizelor, inclusiv dispoziţiile cu privire la autorizarea antrepozitelor fiscale, a reţinut instanţa că este la latitudinea statelor Uniunii Europene, în cuprinsul art. 15 alin. (1) din Directiva 2008/118/CE a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind regimul general al accizelor, fiind prevăzut că fiecare stat membru stabileşte propriile norme privind producţia, transformarea şi deţinerea de produse accizabile, iar la art. 16 alin. (1) din aceeaşi directivă, autorizarea unui antrepozit fiscal este supusă condiţiilor pe care autorităţile au dreptul să le stabilească în scopul de a preveni orice fraudă sau abuz, mai ales în situaţii de criză şi recesiune economică.
În baza art. 16 alin. (2) din aceeaşi directivă, s-au transpus în legislaţia naţională aceste prevederi, în sensul că printre obligaţiile antrepozitarului autorizat se numără atât obligaţia de a furniza garanţia necesară pentru acoperirea riscului inerent producerii, transformării şi deţinerii de produse accizabile, în condiţiile stabilite de statul membru, cât şi obligaţia de a respecta aceste cerinţe pe teritoriul căruia este situat antrepozitul fiscal, statele membre având o oarecare autonomie în acest scop.
Se poate observa că HG nr. 5/2012, în forma iniţială a proiectului, a fost publicată pe pagina de internet a Ministerului Finanţelor Publice din 9 decembrie 2011, a fost discutată în şedinţa Comisiei de Dialog Social, în cadrul comisiilor de specialitate şi în Plenul Consiliului Economic şi Social, cu respectarea etapelor prevăzute, a termenelor şi condiţiilor din Legea nr. 52/2003, privind transparenţa decizională în administraţia publică.
De asemenea, proiectul iniţial a suferit anumite modificări şi îmbunătăţiri în baza observaţiilor şi propunerilor formulate de mediul de afaceri, iar aceste condiţii specifice se referă la domeniul energetic şi la antrepozitele fiscale existente în acest sens.
Ca atare, prevederile din Codul fiscal şi normele metodologice aferente, referitoare la cuantumul minim al capitalului subscris şi vărsat de către antrepozitarii fiscali, s-a stabilit luându-se în considerare specificul activităţilor cu produse accizabile, la fel şi situaţia garanţiilor minime, deoarece în acest domeniu există un risc ridicat în ceea ce priveşte evaziunea fiscală, atât în privinţa plăţii sau neplăţii la timp a accizelor ce pot deveni plătibile, precum şi riscul de neplată a altor datorii fiscale restante ale acestor societăţi comerciale.
Este evident că prin introducerea acestei măsuri s-a urmărit, aşa cum s-a mai arătat, întărirea disciplinei financiare a acestor operatori economici, activitatea de producţie produse energetice, accizabile, fiind generatoare şi de alte impozite şi taxe, iar potrivit pct. 108 alin. (23) din Normele Metodologice, garanţia constituită poate fi executată când se constată că antrepozitarul autorizat nu şi-a executat obligaţiile fiscale restante.
La baza stabilirii cuantumului garanţiei minime au fost avute în vedere şi nivelurile garanţiilor constituite anterior de către antrepozitarii fiscali de produse energetice, acestea fiind, de regulă, mai mari de 2.000.000 Euro, menţionând că dispoziţiile legale cu privire la nivelurile minime aferente capitalului social subscris şi vărsat şi a garanţiilor ce trebuie constituite de antrepozitarii fiscali au fost introduse în scopul prevenirii şi combaterii fenomenului de evaziune fiscală şi pentru aplicarea Directivei Consiliului European.
A constatat instanţa de primă jurisdicţie că nu poate fi vorba de discriminare economică sau de altă natură pentru reclamantă, jurisprudenţa CEDO denotă faptul că Statele beneficiază de o anumită marjă de apreciere în a decide, dacă şi în ce măsură diferenţele între diversele situaţii similare justifică un tratament juridic diferit.
Referitor la pretinsa restrângere a dreptului la muncă, cel puţin la prima vedere şi în aparenţă nu încalcă acest drept, deoarece libertatea alegerii profesiei, a meseriei şi a locului de muncă presupune respectarea anumitor condiţii legale pentru fiecare domeniu de activitate incident profesiei, meseriei sau locului de muncă. Aceasta, deoarece alegerea profesiei şi a meseriei presupune, înainte de toate, pregătirea şi calificarea corespunzătoare în vederea exercitării acestora, iar această libertate este condiţionată de obligaţia îndeplinirii unor criterii legale justificate de specificul domeniului de activitate unde funcţionează profesia, meseria sau locul de muncă.
Ca atare, a concluzionat instanţa că existenţa unui caz bine justificat nu a fost dovedit în mod cert de către reclamantă.
În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, obligatorie pentru dispunerea suspendării actului administrativ fiscal, instanţa a constatat că reclamanta nu a făcut dovada în fapt şi în drept a pagubei iminente, aceasta trebuie să-şi reorganizeze activitatea după rigorile ce reglementează domeniul unde îşi desfăşoară obiectul comercial şi antrepozitul fiscal, astfel că nu se poate constata „de facto” că există o pagubă iminentă, fiind vorba în ultimă instanţă de adaptarea la un mediu economic, financiar şi fiscal, în continuă schimbare după directivele comunităţii europene şi a noilor realităţi economice în fapt.
De asemenea, faptul că reclamanta în calitate de antrepozitar fiscal este nemulţumită de unele aspecte concrete şi organizatorice, financiare şi fiscale, ce decurg din aplicarea noilor dispoziţii legale, a constatat instanţa că nu au relevanţă în cauză.
3. Recursul declarat de K.&C.SRL Filipeştii de Pădure Prahova
Recurenta a criticat hotărârea instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală, arătând că instanţa de fond a apreciat greşit actul juridic dedus judecăţii, schimbând natura şi înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia.
A precizat că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru suspendarea actului, apreciind că în mod greşit s-a reţinut că garanţia constituită în cuantum de 2 milioane euro nu prefigurează cazul bine justificat.
S-a susţinut că trebuie să existe o corelaţie strânsă între cuantumul garanţiei şi accizele plătite în anul anterior, iar aşa cum rezultă din actele dosarului, societatea reclamantă a plătit accize de zeci de ori mai mici decât noua garanţie introdusă.
Recurenta a susţinut că este îndeplinită şi condiţia pagubei iminente, arătând că sunt depuse la dosar 4 contracte care sunt în pericol de a nu putea fi executate, fapt ce duce la un prejudiciu material, viitor şi previzibil.
II. Decizia instanţei de recurs
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu soluţionarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va respinge recursul ca nefondat pentru considerentele ce urmează:
Prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 şi art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât şi în faza sesizării instanţei cu cererea de anulare a respectivului act administrativ.
Este bine cunoscut faptul că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate şi că acest act administrativ constituie el însuşi titlu executoriu.
A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Tocmai de aceea suspendarea actelor administrative, ca operaţie juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ne apare ca o situaţie de excepţie, care poate fi de drept, când legea o prevede sau judecătorească, dar în limitele şi condiţiile prevăzute de lege.
În cauza de faţă dedusă judecăţii ne aflăm în situaţia prevăzută de art. 14 din Legea contenciosului administrativ în conformitate cu care în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Dispoziţiile mai sus citate prevăd obligaţia îndeplinirii cumulative a condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1), întrucât cele două condiţii se determină reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei.
Analizând actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte reţine faptul că reclamanta prezintă cazul bine justificat ca fiind acela al existenţei unor indicii temeinice cu privire la nelegalitatea actului administrativ atacat, fiind arătate împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură a induce o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar Înalta Curte reţine că toate aceste situaţii nu sunt de natură a argumenta cazul bine justificat.
Înalta Curte a constatat că instanţa de fond a dat o interpretare corectă dispoziţiilor legale, întrucât întotdeauna suspendarea actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale atât în sistemul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.
Din acest punct de vedere, actul normativ incident în cauză răspunde recomandărilor Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, pentru că prevede atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri provizorii de protecţie a drepturilor şi intereselor particularilor, atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.
Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată; acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării.
Or, prin sentinţa recurată, instanţa a făcut o analiză teoretică a premiselor suspendării executării actului administrativ, reţinând în concret neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege, respectiv a cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube.
Pentru aceste considerente, Înalta Curte reţine că în mod corect instanţa de fond a prezentat situaţia de fapt şi de drept existentă, astfel încât hotărârea atacată este legală şi temeinică, motiv pentru care, în conformitate cu dispoziţiile art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul formulat ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de K.&C.SRL Filipeştii de Pădure Prahova împotriva sentinţei nr. 147 din 25 aprilie 2012 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 ianuarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 95/2013. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 5/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate act... → |
|---|
