ICCJ. Decizia nr. 135/2013. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 135/2013
Dosar nr. 1688/99/2008
Şedinţa publică de la 16 ianuarie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Sentinţa nr. 2307 din 2 aprilie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor H.G. nr. 1354/2001, Anexa nr. 2, poziţia 3448 1.6.4. privind înscrierea în domeniul public a imobilului teren situat în Iaşi, str. Codrescu nr. 6, jud. Iaşi, a H.G. nr. 35/2012, Anexa 2, poziţia 205 0.1 şi a Hotărârii Consiliului Local Iaşi nr. 72/2011, pagina 15, poziţia 204 0.1, invocată de reclamanţii Z.D. şi Z.I. în dosarul cu acelaşi număr al secţiei civile a aceleiaşi instanţe.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Instanţa de judecată îşi însuşeşte pe deplin opinia instanţelor europene şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în sensul că dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, care permit repunerea în discuţie în mod repetat şi fără limită de timp a legalităţii oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile fundamentale ale Convenţiei Europene a Drepturilor Omului cu privire la dreptul la un proces echitabil, precum şi prevederile Cartei Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene referitoare la principiul securităţii raporturilor juridice şi contravin jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, exprimată în situaţii juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privinţa actelor administrative individuale admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului.
Dispoziţiile legale în discuţie fac posibilă cenzurarea legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual, cum este cel ce face obiectul analizei în prezentul dosar, emis în anul 2001, deci anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, iar această posibilitate presupune aplicarea cu caracter retroactiv a prevederilor acestei legi în cazul unui raport juridic care s-a născut, şi-a produs efectele şi s-a consumat sub imperiul unei reglementări anterioare, prin faptul că actul administrativ unilateral cu caracter individual care l-a generat s-a definitivat prin neexercitarea în termenul legal a acţiunii în anulare.
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 35/2012, invocată direct în faţa instanţei de contencios administrativ, se observă în primul rând că acest act administrativ nu stabileşte o situaţie juridică nouă, ci doar modifică H.G. nr. 1354/2001. Aşadar, această hotărâre de guvern nu stabileşte o altă situaţie cu privire la apartenenţa bunurilor în proprietatea publică a Municipiului Bucureşti, a titlului în baza căruia a fost trecut în domeniul public al Municipiului Iaşi ori data trecerii acestuia în domeniul public, ci vine doar să modifice suprafeţele menţionate în Anexa nr. 2 a H.G. nr. 1354/2001.
În aceste condiţii, nu se poate susţine că acest act administrativ ar reprezenta un act nou, diferit de H.G. nr. 1354/2001, care să atragă posibilitatea instanţei să analizeze anumite aspecte stabilite prin acest din urmă act, cu privire la care s-a stabilit deja că excepţia de nelegalitate este inadmisibilă. De altfel, şi în situaţia în care ar putea fi considerat un act administrativ distinct, ce produce efecte independente de cele ale unui alt act administrativ, instanţa de judecată ar putea analiza doar aspectele ce sunt menţionate în cuprinsul acestuia, respectiv întinderea suprafeţei inclusă în Anexa nr. 2, la poziţia 205 0.1. Or, reclamanţii nu au formulat critici de nelegalitate care să vizeze aceste aspecte. În acest context, trebuie observat că şi în cuprinsul motivelor ce însoţesc cererea modificatoare a excepţiei de nelegalitate sunt invocate aceleaşi motive, respectiv inexistenţa unui titlu legal de trecere a bunului în proprietatea publică a Municipiului Iaşi, solicitându-se depunerea documentaţiei ce a stat la baza emiterii H.G. nr. 1354/2001, inclusiv a actului de trecere în proprietate publică a terenului. Însă, aceste împrejurări nu fac obiectul de reglementare al H.G. nr. 35/2012, ci a H.G. nr. 1354/2001.
În ce priveşte Hotărârea nr. 72/2011 emisă de Consiliul Local al Municipiului Iaşi, se observă că reclamanţii au înţeles să invoce direct în faţa instanţei de contencios administrativ excepţia de nelegalitate. Or, din analiza dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, rezultă că instanţa chemată să aprecieze asupra legăturii de cauzalitate dintre actul administrativ a cărui excepţie de nelegalitate a fost invocată şi litigiul de fond, precum şi înrâurirea pe care actul administrativ îl are asupra soluţionării cauzei, este cea învestită cu soluţionarea fondului cauzei, în cauza de faţă instanţa civilă, iar nu instanţa de contencios administrativ.
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, au declarat recurs reclamanţii, invocând prevederile art. 3041 C. proc. civ. În motivarea recursului se arată, în esenţă, că în mod greşit a procedat prima instanţă nejudecând excepţia pe fondul acesteia şi neacordând părţilor cuvântul în acest sens; de asemenea, recurenţii formulează o serie de critici şi aduc mai multe argumente cu privire la fondul excepţiei de nelegalitate, invocând lipsa de temeinicie şi nelegalitatea actelor administrative contestate. Totodată, prin înscrisul depus la dosar la data de 14 noiembrie 2012 (f.36), recurenţii aduc „precizări” la motivele de recurs, care constituie, însă, o completare a acestora şi pe care instanţa de recurs, constatând că nu este făcută în termen, nu o va avea în vedere în analizarea recursului.
Examinând sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele şi criticile invocate de recurenţi, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
Actul administrativ contestat în cauză îl reprezintă H.G. nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Iaşi, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Iaşi, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 35/2012, aceasta din urmă neconstituind un act distinct, ci făcând corp comun cu actul de bază, pe care îl modifică, fără să îi afectează concepţia generală ori caracterul unitar.
În acest sens, sunt dispoziţiile cuprinse în art. 61 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora „Modificarea sau completarea unui act normativ este admisă numai dacă nu se afectează concepţia generală ori caracterul unitar al acelui act sau dacă nu priveşte întreaga ori cea mai mare parte a reglementării în cauză; în caz contrar actul se înlocuieşte cu o nouă reglementare, urmând să fie în întregime abrogat” (alin. (1)) şi „Prevederile modificate sau care completează actul normativ trebuie să se integreze armonios în actul supus modificării ori completării, asigurându-se unitatea de stil şi de terminologie, precum şi succesiunea normală a articolelor” (alin. (2)); de asemenea, conform art. 62 din acelaşi act normativ „Dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervenţiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază”.
Actul administrativ vizat de excepţia de nelegalitate, este, aşadar, un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Cu privire la această categorie de acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”, iar art. 2 alin. (2) teza finală din acest din urmă act normativ prevede că „Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Referitor la dispoziţiile legale susmenţionate, Curtea Constituţională (Deciziile nr. 425 şi 426 din 10 aprilie 2008, publicate în M. Of., Partea I nr. 354 din 8 mai 2008) a reţinut că acestea sunt constituţionale, prin raportare la următoarele prevederi din Legea fundamentală: art. 1 alin. (5), care instituie obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor; art. 15 alin. (2), care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile; art. 16 alin. (1), care consacră egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice; art. 20 alin. (2) referitoare la principiul priorităţii tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte; art. 21 privind accesul liber la justiţie; art. 23 referitor la libertatea individuală şi art. 44 privind dreptul de proprietate privată.
În procesul de aplicare la speţă a dispoziţiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluţionare este sesizat, în speţă fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepţiei de nelegalitate, judecătorului naţional îi revine rolul de aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei Europene a Drepturilor Omului) şi, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitare.
În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-le preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis mutandis, V. împotriva Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr. 214-C, p.84, §26)” (CEDO, Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza D.P. împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71.525/01), §103, în M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007).
În privinţa rolului ce revine judecătorului naţional, în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut că „este de competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 şi C-385/06).
De aceea, se reţine că, în exercitarea rolului ce revine judecătorului naţional, ca prim judecător convenţional şi comunitar, prin raportare la Convenţia europeană a drepturilor omului, la practica CEDO (blocul de convenţionalitate), precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, în mod corect a procedat prima instanţă înlăturând dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală, a excepţiei de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, şi reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale, convenţionale şi comunitare, a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
Se reţine, deci, că dispoziţiile susmenţionate din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi în practica CEDO, precum şi de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenţiei şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, B. contra României, §39).
Or, sub aspectul posibilităţii de cenzurare a legalităţii unui act juridic, CEDO a reţinut că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (CEDO, Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumarescu împotriva României, §62, în M. Of. nr. 414 din 31 august 2000) iar în opinia separată la această hotărâre a fost introdusă o nuanţare sub acest aspect, în sensul că „atunci când încălcarea acestui principiu (al securităţii raporturilor juridice – n.r.) se datorează posibilităţii de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată, (..) încălcarea trebuie considerată ca o înfrângere a „dreptului la justiţie”, garantat de art. 6 din Convenţie”.
Validitatea argumentelor CEDO în speţa de faţă este susţinută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ irevocabil de către autoritatea emitentă şi definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut, de asemenea, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate. [Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universität Hamburg (C-216/82 pct. 5 şi urm.), Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, pct. 10 şi urm.), Hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef şi alţii (C-241/95, pct. 14 şi urm.), Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/95, pct. 15 şi urm.), Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel şi alţii (C-408/95, pct. 26 şi urm.), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/99, pct. 28 şi urm.), Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks (C-390/98, pct. 109 şi urm.) şi Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni şi alţii (C-346/03 şi C-529/03, pct. 30 şi următoarele)].
Faţă de cele arătate, Înalta Curte reţine, în acord cu prima instanţă, că dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care permit repunerea în discuţie, în mod repetat şi fără limită în timp, a legalităţii oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile şi drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii CEDO şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, pronunţate în situaţii juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privinţa actelor administrative individuale admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului respectiv.
Este, aşadar, întemeiată înlăturarea aplicării, în speţă, a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. 2 alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la H.G. nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Iaşi, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Iaşi, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 35/2012, act administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a căror nelegalitate a fost invocată în cauză, pe cale de excepţie.
În ce priveşte Hotărârea nr. 72/2011 emisă de Consiliul Local al Municipiului Iaşi, se constată, de asemenea, că în mod corect a apreciat prima instanţă că excepţia de nelegalitate a fost invocată direct în faţa instanţei de contencios administrativ, cu încălcarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, conform cărora sesizarea instanţei de contencios administrativ competentă se face de către instanţa care judecă fondul cauzei, prin încheiere motivată.
Faţă de considerentele prezentate, devine de prisos a mai purcede la analizarea argumentelor invocate de recurenţi în legătură cu fondul excepţiei de nelegalitate.
Pentru motivele arătate, se constată că soluţia primei instanţe este legală şi temeinică, iar în baza art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E:
Respinge recursul declarat de reclamanţii Z.D. şi Z.I. împotriva Sentinţei nr. 2307 din 2 aprilie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 16 ianuarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 129/2013. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 136/2013. Contencios → |
|---|
