ICCJ. Decizia nr. 136/2013. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 136/2013
Dosar nr. 2345/54/2011
Şedinţa publică de la 16 ianuarie 2013
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Sentinţa nr. 243 din 29 martie 2012, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din OMJ nr. 399/2007 şi art. 4 alin. (3) şi 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007, invocată de reclamantul N.C., în contradictoriu cu pârâţii P.C., M.F.P., M.J. şi A.N.P., în Dosarul nr. 10845/63/2010 al aceleiaşi instanţe.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
În ce priveşte excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate.
Pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi actele administrative cu caracter normativ, în virtutea principiului de drept potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte juridice, fiind neîndoielnic că, dacă legiuitorul a creat un mijloc de apărare pe calea excepţiei de nelegalitate pentru actele de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele normative.
Nu poate fi reţinută inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate nici prin prisma faptului că cele două acte administrative contestate nu mai produc efecte după abrogarea O.G. nr. 64/2006, prin art. 48 alin. (1) din cap. VI al Legii nr. 330/2009. Admisibilitatea excepţiei de nelegalitate într-o asemenea situaţie decurge din faptul că actul administrativ a produs efecte juridice în perioada de activitate a O.G. nr. 64/2006, astfel că, în raport de obiectul pricinii ce vizează plata orele suplimentare efectuate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009, este irelevant că în prezent cele două acte administrative nu mai produc efecte. Efectele pe care actele administrative le-au produs în perioada de activitate nu sunt înlăturate prin evenimentul legislativ al abrogării cu atât mai mult cu cât soluţionarea acţiunii de fond depinde de legalitatea actului respectiv.
Inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate nu poate fi reţinută nici raportat la eventuala lipsă de interes a reclamantului, aşa cum susţine pârâta în punctul de vedere depus la dosar, fiind evident că reclamantul recurent justifică un interes legitim, personal, născut, actual şi direct în utilizarea acestui mijloc de apărare pus la dispoziţia sa de art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Cu privire la fondul excepţiei de nelegalitate, prima instanţă a constatat că dispoziţiile art. 11 pct. 5 din O.M.J nr. 399/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 şi art. 4 alin. (3) şi 4 din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Directorul General al A.N.P sunt nelegale, venind în contradicţie şi adăugând în mod nepermis la dispoziţiile O.G. nr. 64/2006 şi Legii nr. 293/2004, acte normative cu forţă superioară şi în aplicarea cărora au fost emise.
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, au declarat recurs pârâţii P.C. şi A.N.P., invocând prevederile art. 304 pct. 5 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
I. P.C. apreciază că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea formelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2), motiv de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 Cod procedura civilă, deoarece cauza a fost soluţionată fără a fi citaţi emitenţii actelor a căror excepţie de nelegalitate a fost invocată, respectiv ministrul justiţiei şi directorul general al Agenţiei Naţionale a Penitenciarelor şi, de aceea, se impune casarea cu trimitere spre rejudecare.
Soluţia instanţei de fond a fost criticată şi pentru greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru că vizează un act administrativ normativ, a excepţiei tardivităţii raportat la art. 48 alin. (1) din Cap. VI al Legii nr. 330/2009, care a abrogat O.G. nr. 64/2006, şi a excepţiei lipsei de interes pentru că prin abrogarea textului interesul reclamantului nu mai este actual.
Pe fondul cauzei, recurentul a apreciat că se impune respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată, deoarece actele administrative contestate statuează, în esenţă, aceleaşi reglementări ca şi art. 45 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici din cadrul A.N.P., stabilind în acelaşi timp, însă, distincţia dintre orele suplimentare efectuate în cazul lucrului în ture şi cele efectuate în cazul programului normal.
II. A.N.P. consideră că hotărârea este nelegală, fiind afectată de nulitatea prevăzută de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Susţine că emitentul normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 a arătat modul concret de calcul al orelor lucrate suplimentar şi nu înseamnă că a adăugat la lege, ci doar a detaliat, a dezvoltat conţinutul noţiunilor de ore/zile lucrate suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor legii.
Examinând sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele şi criticile invocate de recurenţi, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursurile nu sunt fondate, după cum se va arăta în continuare.
În ce priveşte criticile din recursul declarat de P.C. privind incidenţa dispoziţiilor art. 304 pct. 5 C. proc. civ., în raport cu împrejurarea că nu au fost citaţi ministrul justiţiei şi directorul general al A.N.P., cei care au emis actele administrative a căror nelegalitate este invocată pe calea excepţiei, se va reţine că nu sunt întemeiate.
Nu suntem în prezenţa incidenţei art. 304 pct. 5 C. proc. civ. iar hotărârea primei instanţe nu este nelegală sub acest aspect, întrucât printr-o eventuală necitare a unei alte părţi nu au fost vătămate drepturile şi interesele Penitenciarului Craiova, care a fost legal citat în cauză.
De altfel, în faţa instanţei de fond a fost citat M.J. şi A.N.P., instituţii publice ce sunt reprezentate de conducătorii lor, astfel că nu se impune casarea sentinţei atacate sub acest aspect.
Nefondate sunt şi criticile formulate de P.C. cu privire la greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii, tardivităţii şi lipsei de interes.
Într-adevăr, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”.
Acest text trebuie, însă, interpretat în corelare directă cu alin. (2) al aceluiaşi articol, potrivit căruia „ În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”, în care legiuitorul nu diferenţiază între actele administrative cu caracter individual şi actele administrative cu caracter normativ.
De asemenea, conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, actele administrative unilaterale cu caracter normativ pot fi supuse oricând controlului de legalitate, nu numai pe calea excepţiei de nelegalitate, dar chiar şi pe calea acţiunii directe.
Rezultă, aşadar, din coroborarea textelor de lege citate, că excepţia de nelegalitate a unui act administrativ normativ, indiferent de data emiterii acestuia în raport cu data apariţiei Legii nr. 554/2004, este admisibilă, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la prevederile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ contestat.
Nici excepţia tardivităţii excepţiei de nelegalitate nu este fondată.
Faptul că actele administrative a căror nelegalitate a fost invocată nu mai sunt în vigoare ca urmare a abrogării O.G. nr. 64/2006, în baza căruia au fost emise, nu duce la tardivitatea excepţiei de nelegalitate, excepţie care, potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „poate fi cercetată oricând în timpul unui proces”, astfel că, fiind un mijloc de apărare, legea nu îi fixează un termen în care să poată fi invocată, singura condiţie fiind existenţa unui proces.
Soluţia primei instanţe este legală şi temeinică şi în privinţa excepţiei lipsei de interes, această condiţie de exercitare a acţiunii civile fiind îndeplinită în cauză. Aşa cum şi prima instanţă a reţinut şi cum s-a pronunţat constant instanţa supremă, nu rămâne lipsită de interes excepţia de nelegalitate a unui act administrativ chiar dacă acesta a fost abrogat, în măsura în care, până la momentul ieşirii din vigoare, a produs efecte ce afectează interesul unei persoane iar abrogarea nu are efecte asupra drepturilor recunoscute prin actul normativ anterior abrogării.
Cu privire la fondul excepţiei de nelegalitate.
Excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 şi a dispoziţiilor art. 4 alin. (3) şi 4 din Decizia nr. 307/2007 emisă de Direcţia Generală a A.N.P. a fost invocată pentru că ar contraveni dispoziţiilor Legii nr. 293/2004 şi O.G. nr. 64/2006.
Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006 „pentru orele prestate de funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările şi completările ulterioare”.
Conform art. 43 din Legea nr. 293/2004, la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 şi care, în actuala reglementare, are nr. 45: „Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână” (alin. (1)); „Programul de lucru al personalului din compartimentele a căror activitate impune prezenţa în serviciu mai mult de 8 ore se stabileşte de către directorii unităţilor, în raport cu necesităţile operative, asigurându-se respectarea timpului de lucru legal” (alin. (2)); „În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale” (alin. (3)); „Orele prestate de funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare peste durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depăşire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc şi orele lucrate în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările în vigoare, nu se lucrează” (alin. (4)).
În baza acestor dispoziţii legale a fost emis OMJ nr. 399/C/2007 privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor, aprobată prin Legea nr. 462/2006, care la pct. 11.5 prevede că: „În cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti astfel:
a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;
b) Ore lucrate suplimentar/ 8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar;
c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferenţa până la opt ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.”
Totodată, a fost emisă şi Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind plata orelor suplimentare efectuate de către funcţionarii publici cu statut special şi personalul civil din sistemul administraţiei penitenciarelor. Potrivit prevederilor art. 4 din această decizie „În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar” (alin. (3)) şi „Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferenţa până la opt ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile se neglijează” (alin. (4)).
În cadrul procedurii prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ trebuie analizată în funcţie de actele normative cu forţă juridică superioară în baza cărora acesta a fost emis, în raport cu principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
Prima instanţă a admis excepţia de nelegalitate, apreciind că textele din actele administrative cu forţă juridică inferioară, adaugă la cele în baza cărora au fost emise.
Nu vor fi reţinute susţinerile recurentului M.J., potrivit cărora prin art. 11 din OMJ nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situaţia specială a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă s-ar aprecia că organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestate peste durata normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot trebuie să respecte dispoziţiile legale incidente.
De altfel, chiar în cuprinsul art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 (actual 45 alin. (3)) se prevede că „În cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale”.
Dacă ar fi existat dispoziţii legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau precizate acele dispoziţii pentru a putea verifica dacă normele metodologice de aplicare sunt conforme acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de dispoziţii legale specifice, nu se poate aprecia decât că prin OMJ nr. 399/2007 trebuiau aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 43 din Legea nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul în ture.
Dacă legiuitorul ar fi dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o facă, mai ales că O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciarelor.
În lipsa unei menţiuni exprese în O.G. nr. 64/2006 sau în art. 43 din Legea nr. 293/2006 privind plata pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în ture, nici în Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al A.N.P. nu se putea stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege.
Cum art. 43 din Legea nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracţiune de zile rezultate ca lucrate suplimentar s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a acestei legi nu puteau conţine o astfel de reglementare.
Deşi recurenţii susţin că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a fost invocată: „Fracţiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu este în afara prevederilor legale, totuşi din verificarea textelor legale care au stat la baza emiterii actelor administrative contestate, art. 16 din O.G. nr. 64/2006 şi art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, rezultă că nu există o asemenea prevedere şi că prin această reglementare se ajunge la situaţia ca o parte din munca prestată peste durata normală a timpului de lucru să nu poată fi plătită, deşi sunt respectate dispoziţiile art. 45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 iar scopul legii este acela de a plăti orele suplimentare.
Faţă de considerentele arătate, se constată că soluţia primei instanţe este legală şi temeinică, iar în baza art. 312 C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/ 2004, recursurile vor fi respinse ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E:
Respinge recursurile declarate de pârâţii P.C. şi A.N.P. împotriva Sentinţei nr. 243 din 29 martie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 16 ianuarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 135/2013. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 193/2013. Contencios → |
|---|
