ICCJ. Decizia nr. 2496/2013. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2496/2013
Dosar nr. 1144/57/2011
Şedinţa publică de la 1 martie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta Direcţia Generală a Finanţelor Publice Alba a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Camera de Conturi a Judeţului Alba şi Curtea de Conturi a României, să fie anulată măsura dispusă la punctul 11 din Decizia nr. 15/2011 emisă de Camera de Conturi Alba.
În motivarea acţiunii, se arată că cele constatate şi înscrise la punctul 11 din Decizia nr. 15/2011 emisă de Camera de Conturi Alba în urma Raportului de audit, cu privire la modul în care au fost avizate borderourile lunare pentru decontarea biletelor de călătorie auto speciale gratuite acordate veteranilor de război, se bazează pe interpretarea eronată şi restrictivă a prevederilor legale referitoare la drepturile veteranilor de război, situaţie în care şi măsura nr. 11 de la pagina 8 ce a fost dispusă este greşită, ţinând seama şi de faptul că aceeaşi abordare şi interpretare a legii privind drepturile veteranilor şi a văduvelor de război este aplicată în mod unitar la toate structurile judeţene ale A.N.A.F.
Curtea de Conturi a României, prin întâmpinarea depusă la dosar şi concluziile orale expuse de reprezentantul său, a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Prin Sentinţa nr. 384/2011 din 12 decembrie 2011 Curtea de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de M.Z., în calitate de director executiv al Direcţiei Generale a Finanţelor Publice Alba, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României şi Camera de Conturi a Judeţului Alba şi, în consecinţă, a anulat măsura dispusă la punctul 11 din Decizia nr. 15/2011 emisă de Camera de Conturi Alba.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
În raportul de control, pârâta a constatat abateri de la legalitate cu privire la decontarea biletelor speciale de călătorie gratuită privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război şi pentru înlăturarea acestor abateri, în baza prevederilor Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, pârâta Camera de Conturi Alba a emis Decizia nr. 15/29 aprilie 2011, decizie în care, la punctul 11, Direcţia Generală a Finanţelor Publice Alba, în calitate de ordonator de credite, a fost obligată să ia următoarele măsuri:
- verificarea tuturor agenţilor economici care au depus borderouri şi situaţii centralizatoare pentru decontarea biletelor de transport a veteranilor şi văduvelor de război;
- stabilirea măsurilor asigurătorii până la terminarea controlului şi stabilirea situaţiei exacte aferente sumelor ce vor fi decontate, precum şi recuperarea sumelor achitate eronat;
- transmiterea unei adrese către Ministerul Transporturilor pentru sistarea plăţilor până la definitivarea controlului şi stabilirea sumelor corecte pentru decontare.
Împotriva acestei decizii, directorul executiv al Direcţiei Generale a Finanţelor Publice Alba, M.Z., a depus contestaţie înregistrată la Camera de Conturi Alba sub nr. 819 din 19 mai 2011, contestaţie respinsă prin Încheierea nr. II/88 din 22 septembrie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României - Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, reţinând că nu se pot însuşi precizările invocate în contestaţie, pe considerentul că o precizare nu poate modifica actele normative în vigoare şi mai mult de atât nu poate crea facilităţi doar pentru o parte a populaţiei căreia i se aplică prevederile legale respective.
Instanţa a reţinut că, în fapt, auditorii Curţii de Conturi au constatat că borderourile avizate lunar pentru decontarea biletelor de călătorie auto speciale gratuite ale veteranilor şi văduvelor de război au fost avizate fără să fie îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 1 din H.G. nr. 580/1995 privind cheltuielile care se decontează de către Ministerul Finanţelor direct Ministerului Transporturilor, ca urmare a aplicării prevederilor art. 23 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, potrivit cărora cheltuielile care se decontează de la bugetul de stat de către Ministerul Finanţelor direct către Ministerul Transporturilor cuprinde tarife de transport pe calea ferată, căile fluviale şi auto judeţene şi, de asemenea, interpretând art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 R, au considerat că prin acordarea unui număr de 12 călătorii gratuite dus-întors pe mijloace de transport auto de pe căile judeţene sau pe căile fluviale pentru veteranii de război şi văduvele de război care locuiesc în mediul rural şi nu au acces direct la calea ferată, aceştia ar beneficia de drepturi suplimentare faţă de cei din mediul urban cu acces la calea ferată.
S-a reţinut de către instanţă că, drept urmare, prin decizia nr. 15/2011, pârâta a dispus ca ordonatorul de credite Direcţia Generală a Finanţelor Publice Alba să verifice agenţii economici care au depus borderouri şi situaţii centralizatoare pentru decontarea acestor bilete de transport şi să ia măsuri asiguratorii până la terminarea controlului şi stabilirea situaţiei exacte aferente sumelor ce vor fi decontate şi recuperarea sumelor achitate eronat.
Având în vedere prevederile art. 16 lit. a) alin. 3 din Legea nr. 44/1994 republicată, ale art. 23 alin. 2 din aceeaşi lege, ale art. 1 din H.G. nr. 580/1995 privind cheltuielile care se decontează de către Ministerul Finanţelor direct Ministerului Transporturilor ca urmare a aplicării prevederilor art. 23 din Legea nr. 44/1994, prevederilor Ordinului nr. 266/312/2005 emis de Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Transporturilor, modificat prin Ordinul nr. 1988/2006 - Anexa 2, instanţa de fond a reţinut că la acordarea călătoriilor gratuite cu mijloace de transport auto, dus-întors, legiuitorul a avut în vedere ca beneficiarii acestora, persoane în vârstă, să se deplaseze până la destinaţia dorită şi nu numai până la cea mai apropiată staţie CFR pentru a călători apoi cu trenul utilizând un alt bilet special pentru călătorie gratuită, astfel că pârâtele au dat o interpretare restrictivă textelor de lege care reglementează drepturile veteranilor şi văduvelor de război la călătoriile gratuite, neluând în seamă situaţiile actuale concrete privind reducerea numărului de curse pe calea ferată şi orarul dezavantajos al acestora, distanţele relativ mari până la cea mai apropiată staţie CFR şi vârsta înaintată a veteranilor şi văduvelor de război, precum şi faptul că legea nu prevede o limitare a dreptului de folosire a biletelor de călătorie gratuite pe mijloace de transport auto numai în limitele judeţului, beneficiarul acestor bilete având dreptul să călătorească între orice localitate dintr-un judeţ sau din ţară.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului declarat se arată că sentinţa civilă nr. 384 din 12 decembrie 2011 a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, respectiv a prevederilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război şi cele ale Ordinului Ministrului Finanţelor nr. 266/312/2005.
Astfel, se arată că instanţa investită cu soluţionarea cauzei a ignorat prevederile actului normativ cadru care reglementează condiţiile de acordare a unor drepturi veteranilor de război (Legea nr. 44/1994), respectiv dispoziţiile art. 16 lit. a) din lege, care stabilesc faptul că toţi veteranii şi văduvele de război au dreptul la călătorii gratuite pe calea ferată, respectiv, 6-12 călătorii gratuite dus-întors sau 12-24 călătorii gratuite simple, coroborate cu prevederile art. 16 lit. a) alin. (3) şi art. 23 alin. (2) din actul normativ menţionat anterior, potrivit cărora veteranii de război şi văduvele de război care locuiesc în mediul rural şi nu au acces direct la calea ferată (numai aceştia) au dreptul şi la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de transport auto de pe căile judeţene sau pe căile fluviale, la alegere.
Recurenta arată că d in dispoziţiile legale menţionate anterior rezultă faptul că numai veteranii de război şi văduvele de război care locuiesc în mediul rural şi nu au acces direct la calea ferată au dreptul şi la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de transport auto de pe căile judeţene sau pe căile fluviale la alegere.
Apreciază recurenta că prin această facilitate legiuitorul a urmărit ca şi persoanele din mediul rural, care nu au acces direct la calea ferată să beneficieze de acelaşi număr de călătorii gratuite, fără costuri suplimentare, ca şi cei din mediul urban cu acces la calea ferată.
Mai arată recurenta că, astfel, se poate ajunge la concluzia că singurele dispoziţii legale care reglementează condiţiile de acordare a facilităţilor pentru veteranii de război, sunt cele stabilite la art. 16 din Legea nr. 44/1994, care prevăd faptul că beneficiarii călătoriilor gratuite cu mijloace de transport auto dus-întors, au dreptul să se deplaseze numai până la cea mai apropiată staţie CFR pentru a călători, apoi cu trenul utilizând un alt bilet special pentru călătorie gratuită.
Se mai arată că A.N.V.R. - Filiala Alba a emis bilete speciale de călătorie gratuită cu mijloacele auto numai veteranilor şi văduvelor de război care locuiesc în mediul rural şi nu au acces direct la calea ferată şi, prin urmare, biletele speciale de călătorie pe mijloacele de transport auto pot fi utilizate de beneficiarii acestora numai în cadrul judeţului, şi nu pe drumuri interjudeţene cum se afirmă, pentru a asigura accesul la transportul pe calea ferată.
Apreciază recurenta că în baza Ordinului nr. 312/2005 pentru aprobarea Instrucţiunilor privind tipărirea şi decontarea biletelor speciale de călătorie gratuită, emise în baza prevederilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, modificat prin Ordinul nr. 1.988 din 21 noiembrie 2006 pentru modificarea Instrucţiunilor privind tipărirea şi decontarea biletelor speciale de călătorie gratuită, emise în baza prevederilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor, construcţiilor şi turismului şi al ministrului finanţelor publice nr. 266/312/2005, reclamanta-intimată avea obligaţia de a verifica realitatea şi legalitatea tarifelor de transport şi să constate dacă acestea sunt aferente transportului pe căile auto judeţene.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune ce vizează anularea măsurii stabilite la pct. 11 din Decizia nr. 15/2011 emisă de Camera de Conturi Alba şi a Încheierii nr. II/88 din 22 septembrie 2011 emisă Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi.
În acord cu hotărârea primei instanţe, Înalta Curte reţine că, urmare a deficienţelor constatate de Curtea de Conturi la Direcţia Generală a Finanţelor Publice Alba, s-a efectuat un control de către reprezentanţii pârâtei în cursul anului 2011, cu privire la modul de formare, urmărire şi încasare a veniturilor bugetului general consolidat al statului pe anul 2010, constatându-se abateri de la legalitate cu privire la decontarea biletelor speciale de călătorie gratuită privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, control efectuat şi la alte autorităţi financiare judeţene printre care şi pârâta Camera de Conturi a Judeţului Alba.
Instanţa de fond a reţinut faptul că auditorii Curţii de Conturi au constatat că borderourile avizate lunar pentru decontarea biletelor de călătorie auto speciale gratuite ale veteranilor şi văduvelor de război au fost avizate fără să fie îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 1 din H.G. nr. 580/1995 privind cheltuielile care se decontează de către Ministerul Finanţelor direct Ministerului Transporturilor, ca urmare a aplicării prevederilor art. 23 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, potrivit cărora cheltuielile care se decontează de la bugetul de stat de către Ministerul Finanţelor direct către Ministerul Transporturilor cuprinde tarife de transport pe calea ferată, căile fluviale şi auto judeţene şi, de asemenea, interpretând art. 16 lit. a) alin. 3 din Legea nr. 44/1994 R, au considerat că prin acordarea unui număr de 12 călătorii gratuite dus-întors pe mijloace de transport auto de pe căile judeţene sau pe căile fluviale pentru veteranii de război şi văduvele de război care locuiesc în mediul rural şi nu au acces direct la calea ferată, aceştia ar beneficia de drepturi suplimentare faţă de cei din mediul urban cu acces la calea ferată.
Art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994, republicată, prevede că veteranii de război şi văduvele de război care locuiesc în mediul rural au dreptul în cursul unui an calendaristic la 12 călătorii interne dus-întors gratuite pe mijloacele de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată, sau la 12 călătorii interne gratuite dus-întors pe căile fluviale, la alegere.
Potrivit art. 23 alin. (2) din aceeaşi lege, călătoria pe calea ferată se efectuează pe bază de bilete speciale de călătorie puse la dispoziţie de S.N. C.F.R. la cererea asociaţilor veteranilor de război legal constituite. Achitarea costurilor de călătorie pe calea ferată, căile fluviale şi auto judeţene, pe baza biletelor speciale se face de către Ministerul Finanţelor direct Ministerului Transporturilor, iar costul biletelor pe mijloacele de călătorie în comun din municipii şi oraşe se suportă de către consiliile judeţene şi locale.
Art. 1 din H.G. nr. 580/1995 privind cheltuielile care se decontează de către Ministerul Finanţelor direct Ministerului Transporturilor ca urmare a aplicării prevederilor art. 23 din Legea nr. 44/1994, prevede că aceste cheltuieli se decontează de la bugetul de stat direct Ministerului Transporturilor la cap. 54-1 „Asistenţă specială” şi cuprind tarifele de transport pe calea ferată, căile fluviale şi auto judeţene, ca urmare a aplicării art. 16 din Legea nr. 44/1994, precum şi cheltuielile pentru tipărirea „biletelor speciale” de călătorie, cu încadrarea în fondurile aprobate cu această destinaţie prin legea anuală a bugetului de stat.
Pentru punerea în aplicare a acestei hotărâri, Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Transporturilor au emis Ordinul nr. 266/312/2005, modificat prin Ordinul nr. 1988/2006, care prevede în Anexa 2 că biletul special de călătorie dă dreptul la o singură călătorie gratuită pentru persoanele care beneficiază de prevederile Legii nr. 44/1994 republicată şi este valabil la cursele interurbane de autobuze pentru deplasarea între staţiile indicate pe bilet, situate pe un singur traseu, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată.
Astfel, principala neregulă imputată porneşte de la interpretarea eronată a prevederilor cuprinse în art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, care au următorul cuprins: „veteranii de război şi văduvele de război care locuiesc în mediul rural au dreptul, în cursul unui an calendaristic, la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată sau la 12 călătorii interne gratuite, dus-întors, pe căile fluviale, la alegere”.
Potrivit Curţii de Conturi, reglementarea citată se interpretează în sensul că beneficiarii călătoriilor gratuite în a căror localitate de domiciliu nu există o staţie CFR sunt obligaţi să se deplaseze numai pe căile auto judeţene până la prima staţie de cale ferată, nerecunoscând dreptul acestora de a efectua călătorii auto interjudeţene, în condiţiile în care prevederile art. 23 alin. (2) din acelaşi act normativ se referă numai la „achitarea costurilor de călătorie pe calea ferată, căile fluviale şi auto judeţene(…)”.
Acest punct de vedere exprimă o interpretare rigidă a prevederilor legale enunţate şi ignoră împrejurarea că Legea nr. 44/ 1994 este o lege specială cu caracter reparatoriu, ai cărei beneficiari sunt veteranii, invalizii şi văduvele de război, persoane cu vârste înaintate (peste 80 de ani). Nu există argumente rezonabile pentru ca sintagma „dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată” să se interpreteze în sensul dorit de recurentă, respectiv să fie obligaţi destinatarii normei să se deplaseze cu mijloacele auto până la prima staţie CFR din judeţul de domiciliu, după care să-şi continue călătoria pe calea ferată.
Actul normativ menţionat nu face diferenţieri între persoanele care locuiesc în zone lipsite de staţii CFR şi cele domiciliate în localităţi ce au legături la calea ferată, în art. 16 lit. a) teza a doua fiind prevăzut dreptul veteranilor de război şi al văduvelor de război din mediul rural, în cursul unui an calendaristic, la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată.
Instanţa de control judiciar nu poate primi argumentul recurentei-pârâte privind încălcarea de către intimata-reclamantă a dispoziţiilor legale referitoare la gratuitatea transportului pentru veteranii de război din mediul rural.
Legea nr. 44/1994, republicată, nu limitează utilizarea biletelor speciale de călătorie gratuită pentru un număr de kilometri şi nici la o distanţă anume între punctul de plecare şi destinaţia stabilită de beneficiarul biletelor. Conform Convenţiei nr. 49511/1994 veteranii de război şi văduvele de război pot utiliza biletele speciale de călătorie gratuită, în condiţiile art. 16 lit. a) din lege, pe un singur traseu, indiferent de distanţa între staţiile indicate pe bilet. Biletele speciale de călătorie gratuită pot fi utilizate de veteranii de război şi văduvele de război, pe mijloacele de transport auto pentru deplasarea, între orice localităţi dintr-un judeţ sau ţară.
Totodată, un control ulterior al borderourilor şi situaţiilor centralizatoare în cazul societăţilor de transport nu poate fi efectuat din perspectiva măsurii stabilite prin decizia Curţii de Conturi nr. 15/2011, ci doar în conformitate cu procedurile operaţionale de control financiar şi precizările metodologice făcute de către Direcţia Generală de Control Financiar din cadrul A.N.A.F., unitar la nivel de ţară.
Astfel, recurenta-pârâtă a dat o greşită interpretare textelor de lege ce reglementează drepturile veteranilor de război, neluând în considerare în analizarea acestor situaţii şi unele criterii de care trebuia să ţină seamă, cum sunt: distanţele relativ mari până la cea mai apropiată staţie CFR; reducerea numărului de curse pe calea ferată şi orarul dezavantajos al acestora, respectiv existenţa unei singure curse pe calea ferată ale cărei ore de plecare sau de sosire sunt nepotrivite rezolvării problemelor acestor persoane în vârstă; starea de invaliditate sau de handicap a veteranilor de război, la care se adaugă vârsta lor înaintată, numărul mic al celor încă în viaţă care mai beneficiază de drepturile conferite de această lege.
Înalta Curte reţine, în acord cu instanţa de fond, că în cazul călătoriilor gratuite cu mijloace de transport auto, dus-întors, legiuitorul a avut în vedere ca beneficiarii acestora, persoane în vârstă, să se deplaseze până la destinaţia dorită şi nu numai până la cea mai apropiată staţie CFR, pentru a călători apoi cu trenul utilizând un alt bilet special pentru călătorie gratuită, astfel că pârâtele au dat o interpretare restrictivă textelor de lege care reglementează drepturile veteranilor şi văduvelor de război la călătoriile gratuite, neluând în seamă situaţiile actuale concrete privind reducerea numărului de curse pe calea ferată şi orarul dezavantajos al acestora, distanţele relativ mari până la cea mai apropiată staţie CFR şi vârsta înaintată a veteranilor şi văduvelor de război, precum şi faptul că legea nu prevede o limitare a dreptului de folosire a biletelor de călătorie gratuite pe mijloace de transport auto numai în limitele judeţului, beneficiarul acestor bilete având dreptul să călătorească între orice localitate dintr-un judeţ sau din ţară.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva Sentinţei nr. 384/2011 din 12 decembrie 2011 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 martie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 249/2013. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 2498/2013. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
