ICCJ. Decizia nr. 314/2013. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 314/2013
Dosar nr. 1395/54/2011
Şedinţa publică de la 24 ianuarie 2013
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 24 iunie 2011 reclamantul S.G. a chemat în judecată pârâţii M.J. şi A.N.P., solicitând instanţei ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Evaluării performanţelor activităţii profesionale a acestuia pentru perioada 15 iulie 2010 – 19 septembrie 2010 şi a tuturor actelor şi operaţiunilor administrative emise, precum şi anularea procesului- verbal nr. 50205 din 17 iunie 2011, emis de Comisia de soluţionare a contestaţiei la evaluare din M.J..
În subsidiar, a solicitat stabilirea în sarcina autorităţii pârâte M.J. a sancţiunii unei penalităţi de 0,5% pe zi de întârziere aplicate autorităţii pârâte M.J., conform prevederilor art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, pentru obligaţia de plată a sumelor reprezentând drepturile salariale şi drepturile conexe restante, urmare a efectelor Evaluării atacate, pentru întreaga perioadă în care şi-a produs efectele acesta, precum şi fixarea unui termen de executare de 5 zile, conform prevederilor art. 18 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, sub sancţiunea amenzii prevăzute de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, aplicată conducătorului autorităţii pârâte M.J..
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că prin evaluarea efectuată, s-au încălcat prevederile Legii nr. 293/2004, privind statutul funcţionarului public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, cu modificările şi completările ulterioare şi ale O.M.J. nr. 2792/C din 8 octombrie 2004.
A mai susţinut că obiectivele individuale in raport de care se analizează criteriile de performanţă potrivit dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 293/2004 coroborat cu art. 4 şi 5 din O.M.J. nr. 2792/C din 08 octombrie 2004 nu i-au fost aduse la cunoştinţă niciodată, nici în concret, nici măcar generic, nici la momentul comunicării evaluării.
A arătat reclamantul că punctajele acordate nu reflectă realitatea şi nici eforturile depuse pentru realizarea sarcinilor din fişa postului de director de unitate penitenciară, deşi această fişă a postului nu i-a fost niciodată adusă la cunoştinţă, întrucât in cadrul criteriului performanţe profesionale, a participat la toate activităţile şi acţiunile ce impuneau prezenţa sa în calitate de director, a condus sectoarele birourile şi compartimentele de muncă, iar în perioada analizată, veniturile obţinute în cele două luni au reprezentat aproximativ 50% din planul de pe întreg anul 2010 fixat de A.N.P. Ploieşti; în cadrul criteriului capacitatea profesională şi pregătire, a manifestat interes pentru pregătirea profesională absolvind două facultăţi de profil, un curs postuniversitar şi un masterat; în cadrul criteriului „Responsabilitate”, a fost loial 100% instituţiei penitenciare, nu a încălcat niciodată statutul profesional şi regulile deontologice; în cadrul criteriului Trăsături caracteriale, a dat dovadă de cinste, corectitudine, altruism, de spirit de ordine şi disciplină, având relaţii foarte bune în colectivele unde a lucrat şi, dând dovadă de principialitate şi obiectivitate,
În drept, reclamantul a invocat dispoziţiile Legii nr. 554/2004, Legii nr. 24/2000, nr. 293/2004, O.M.J. nr. 2792/C din 08 octombrie 2004, Codul de procedură civilă.
La data de 08 septembrie 2011 M.J. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată.
În motivarea întâmpinării se arată, faţă de solicitarea subsidiară a reclamantului că, în raport de obiectul principal al acţiunii, nu se justifică sancţiunea aplicării unei penalităţi la sume de bani nesolicitate.
De asemenea, s-a invocat pe fond că fişa de evaluare este întocmită potrivit anexei 2 la O.M.J. nr. 2792/C/2004, iar toate rubricile din formularul standard sunt completate. Totodată, s-a mai arătat că notele de control nr. 38752/DEA din 25 mai 2010, 33391/DEA din 23 aprilie 2010 şi nota de constatare nr. 44882 din 10 august 200 relevă deficienţe în activitatea reclamantului, deficienţe pentru care s-a propus sesizarea comisiei de disciplină.
S-a mai susţinut in întâmpinare că instanţa de judecată nu se poate substitui persoanei căreia îi revine, potrivit legii, competenţa de a realiza activitatea de evaluare, neavând competenţa de a modifica calificativul acordat.
La data de 04 octombrie 2011 A.N.P. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată. Invocând excepţia inadmisibilităţii cererii reclamantului de modificare a calificativului, s-a motivat că potrivit art. 14 din O.M.J. nr. 2792/C/2004 şeful direct este singurul în măsură să cunoască calitatea activităţii funcţionarului şi să îl aprecieze în mod concret.
Pe fond s-a solicitat respingerea acţiunii, arătându-se că in urma soluţionării contestaţiei formulată de reclamant, comisia a modificat in favoarea acestuia punctajul acordat, însă a stabilit că nu se impune modificarea calificativului.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 612 din 23 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a admis în parte acţiunea formulată de reclamant, s-a dispus anularea fişei de evaluare a performanţelor individuale întocmită reclamantului pentru perioada 15 iulie 2010 - 19 septembrie 2010 şi a procesului-verbal nr. 50205 din 17 iunie 2011 întocmit de Comisia de soluţionare a contestaţiilor şi s-au respins cererile privind stabilirea termenului de executare a hotărârii şi obligarea M.J. la plata penalităţilor pentru întârziere.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond analizând cu prioritate excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâta A.N.P. prin întâmpinare, a apreciat că aceasta nu este întemeiată întrucât reclamantul nu solicită instanţei modificarea calificativului acordat, ci anularea actelor administrative emise cu ocazia evaluării sale. A reţinut instanţa că acordarea calificativelor reprezintă prerogativa exclusivă a şefului ierarhic al funcţionarului din sistemul penitenciar, aşa încât, instanţa nu are competenţa de a acorda ea însăşi vreun calificativ, însă procedura de acordare a calificativului este supusă controlului judiciar, iar puterea discreţionară a autorităţii publice cu care se află în raporturi de serviciu persoana evaluată nu poate depăşi limitele legalităţii.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, a constatat judecătorul fondului că fişa de evaluare a reclamantului nu cuprinde o motivare a punctajului acordat pentru indicatorii şi subindicatorii stabiliţi conform Ordinului nr. 2792/C/2004, pentru niciunul din aceştia nefiind indicate împrejurări concrete care să justifice neacordarea punctajului maxim ori care să evidenţieze eventualele carenţe constatate în activitatea poliţistului supus evaluării profesionale. Chiar dacă o astfel de motivare nu este prevăzută expres, obligativitatea acesteia rezultă din modul de redactare a art. 10 lit. d), aceasta constituind o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice, impunându-se mai ales în cazul actelor prin care se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale. În acest sens s-au reţinut deciziile Curţii Europene de justiţie în cauzele C-41/1969 şi cauza C-509/1993, motivarea îndeplinind un dublu rol: acela de transparenţă în profitul beneficiarului actului, care poate să verifice dacă actul este sau nu întemeiat, precum şi acela de a conferi instanţei un instrument eficient în vederea realizării controlului judiciar.
A reţinut instanţa că obligaţia motivării nu a fost însă respectată în speţă, în ceea ce priveşte fişa de evaluare, iar omisiunile actului administrativ nu pot fi suplinite prin argumentele furnizate în procesul verbal al comisiei de soluţionare a contestaţiei pentru menţinerea calificativului acordat şi nici de motivaţiile furnizate de pârâtul M.J. în cuprinsul întâmpinării depuse la dosar, ceea ce atrage sancţiunea anulării actului administrativ
În ceea ce priveşte cererile reclamantului privind stabilirea unui termen de executare a hotărârii şi obligarea M.J. la plata penalităţilor pentru întârziere, curtea de apel a constatat că acestea nu sunt fondate, în cauză nefiind incidente dispoziţiile art. 18 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 554/2004 în condiţiile în care acţiunea vizează anularea actelor administrative emise în legătură cu evaluarea sa profesională, iar nu plata unor drepturi salariale.
3. Recursul declarat de pârâtul M.J.
Împotriva acestei sentinţe au formulat recurs M.J. şi A.N.P., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
3.1. Recursul declarat de pârâtul M.J.
Motivele de recurs sunt întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă.
În mod greşit s-a apreciat că fişa de evaluare nu este motivată prin prisma punctajului acordat.
O.M.J. nr. 2792/C/2004 nu cuprinde în mod expres obligaţia motivării fiecărui calificativ în parte.
Fişa de evaluare este un formular standard care se regăseşte în anexa II la ordin, iar punctajele acordate pe o scară de la 1 la 5 sunt atribuite în baza activităţii desfăşurate de cel în cauză şi care poate fi constatată şi apreciată în baza documentelor care reflectă activitatea sa şi a unităţii penitenciare pe care a coordonat-o.
Analiza fişei de evaluare relevă faptul că toate rubricile din formularul standard au fost completate.
Nu există nicio consemnare făcută în dreptul rubricii „rezultate deosebite”, situaţie care în mod obiectiv poate să nu existe şi care nu rezultă în speţă din niciun document, în acest sens sunt şi dispoziţiile art. 12 din ordin, care stabilesc calificativul în baza notei finale obţinute în urma evaluării. Punctajele acordate sunt susţinute prin documentaţia care a fost depusă la dosarul cauzei şi care reflectă rezultatele controalelor efectuate.
Din documentele în care se consemnează rezultatele controalelor efectuate în perioada evaluată la P.D.T.S., nu reies rezultatele deosebite sau rezultatele foarte bune în activitatea reclamantului.
Documentele scot în evidenţă o serie de diferenţe în ceea ce priveşte modalitatea de desfăşurare a activităţii şi coordonarea acesteia. Recurentul indică următoarele înscrisuri: notele de control nr. 38752/DEA din 25 mai 2010, nr. 33391/DEA din 23 aprilie 2010 şi nr. 46612/DEA din 8 iulie 2010, notele de constatare nr. 44882 din 10 august 2010 şi nr. 4792/4623DIP din 28 iulie 2010.
Documentele arătate nu justifică reţinerea faptului că managementul la nivelul penitenciarului este la un nivel foarte bun sau că au fost realizate performanţe.
3.2. Recursul declarat de pârâta A.N.P.
Motivele de recurs sunt întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 Cod procedura civilă.
Recurenta arată că aplicarea principiului general al motivării tuturor actelor administrative individuale este excesiv, cu atât mai mult cu cât actul în cauză nu produce modificări ale raporturilor juridice.
În cazul de faţă, lipsa motivării actului nu conduce la anularea acestuia deoarece, pe de o parte, O.M.J. nr. 2792/C/2004 nu prevede obligativitatea motivării acordării fiecărui calificativ, iar pe de altă parte, intervine anularea numai în cazurile în care lipsa motivării încalcă în concret drepturile şi libertăţile fundamentale.
Nu se poate reţine că nu a fost respectat principiul transparenţei, întrucât notele de constatare au fost avute în vedere la evaluarea funcţionarului public, acestea au fost comunicate, cunoscându-se motivul pentru care calificativul acordat a fost „bun”.
Mai mult, la rubrica „comentariile funcţionarului public” reclamantul a făcut menţiunea că nu are comentarii.
Procesul-verbal a fost în mod nelegal anulat, deoarece comisia de soluţionare a contestaţiei a analizat fiecare criteriu în parte, motivând inclusiv modificarea punctajului de la criteriul „performanţe profesionale” obiectivul „valoarea rezultatelor profesionale”.
4. Apărările formulate de intimatul-reclamant S.G.
Prin întâmpinare, intimatul a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.
Arată că fişa postului şi obiectele individuale prevăzute pentru perioada evaluată nu i-au fost aduse la cunoştinţă, nu au fost respectate prevederile art. 9 din O.M.J. nr. 2792/C din 8 octombrie 2004 privind etapele procedurii evaluării.
Nu poate fi primită critica recurenţilor potrivit căreia este suficientă motivarea calificativului doar prin punctaje, deoarece nu au fost indicate împrejurările concrete care să justifice neacordarea punctajului maxim ori care să evidenţieze eventuale carenţe contestate în activitatea funcţionarului supus evaluării profesionale.
II. Considerentele Înaltei Curţi – instanţa competentă să soluţioneze calea extraordinară de atac exercitată
1. Recursul este fondat, criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă sunt întrunite.
1.1. Prima instanţă a considerat că întrucât fişa de evaluare a reclamantului nu cuprinde o motivare a punctajului acordat pentru indicatorii şi subindicatorii stabiliţi conform O.M.J. nr. 2792/C/2004 şi că pentru niciunul dintre aceştia nu au fost indicate împrejurări concrete care să justifice neacordarea punctajului maxim ori care să evidenţieze eventualele carenţe contestate în activitatea celui evaluat, sancţiunea nu poate fi decât anularea actului.
1.2. Unul dintre principiile dreptului la o bună administraţie este într-adevăr, cel al motivării actului administrativ unilateral individual emis de o autoritate publică.
Însuşi judecătorul fondului a arătat că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz.
1.3. În speţă, fişa de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici a fost completată conform modelului standard cuprins în O.M.J. nr. 2792/C/2004 ce nu a fost anulat de instanţa de contencios administrativ, este în vigoare şi produce efecte juridice.
Prevederile O.M.J. nr. 2792/C/2004 nu obligă la motivarea fiecărui calificativ în parte, permiţând astfel să se facă referiri la documentele care au stat la baza acordării punctajului.
Competenţa acordării în concret a punctajului revine numai autorităţii publice, iar instanţa de judecată nu poate interveni în sensul precizării unui alt punctaj.
Instanţa verifică numai respectarea procedurii de evaluare a funcţionarului public cu statut special.
1.4. Deoarece O.M.J. nr. 2792/C/2004 nu cuprinde în mod expres obligaţia motivării fiecărui calificativ nu se poate reţine nulitatea/ anularea fişei de evaluare pe acest motiv.
În continuare se constată că fişa postului era cunoscută de către intimatul-reclamant, un argument în acest sens este întemeierea motivelor contestaţiei la comisie, chiar pe atribuţiile din fişa postului.
Potrivit art. 4 din O.M.J. nr. 2792/C/2004, procedura de evaluare a performanţelor individuale se aplică în raport cu realizarea obiectivelor individuale stabilite în baza atribuţiilor prevăzute în fişa postului, de unde rezultă că reclamantul cunoştea obiectivele individuale prevăzute pentru perioada evaluată.
1.5. Ţinându-se seama de specificul actului atacat, Înalta Curte apreciază că raportarea fiecărui punctaj acordat la anumite acte de control şi de constatare, astfel cum s-a şi procedat în speţă, este corectă şi în acord cu prevederile O.M.J. nr. 2792/C/2004.
Se va reţine şi că intimatul-reclamant a formulat contestaţia permisă de lege, iar în cuprinsul procesului-verbal de soluţionare a contestaţiei s-a motivat corespunzător fiecare punctaj acordat.
Soluţionarea contestaţiei s-a realizat cu respectarea dispoziţiilor art. 17 alin. (1) din ordinul sus-menţionat şi întrucât aceasta reprezintă o procedură administrativă prealabilă obligatorie, aprecierea îndeplinirii cerinţei motivării se face şi în raport de conţinutul procesului-verbal de soluţionare a contestaţiei.
Prima instanţă, ignorând cuprinsul acestui act, a realizat o analiză incompletă a cerinţei motivării actului emis şi atacat în instanţă.
2. Faţă de acestea, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (3) Cod procedura civilă coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/ 2004 modificată şi completată, recursurile vor fi admise, cu consecinţa casării sentinţei recurate şi a respingerii acţiunii reclamantului, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E:
Admite recursurile declarate de M.J. şi A.N.P. împotriva Sentinţei nr. 612 din 23 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa recurată.
Respinge acţiunea formulată de reclamantul S.G., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 ianuarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 305/2013. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 328/2013. Contencios. Despăgubire. Recurs → |
|---|
