ICCJ. Decizia nr. 305/2013. Contencios
| Comentarii |
|
R O M A N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 305/2013
Dosar nr. 132/54/2012
Şedinţa publică de la 24 ianuarie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei.
Prin cererea formulata la data de 29 septembrie 2011, C.A.M. în calitate de reclamant in Dosarul nr. 3206/63/2010 al Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ si fiscal, în temeiul dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 si art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 .
În motivarea excepţiei de nelegalitate, reclamantul a susţinut că cele doua dispoziţii menţionate contravin dispoziţiilor legale ale Legii nr. 293/2004 si a celorlalte legi aplicabile privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, întrucât în dispoziţiile Legii nr. 293/2004 şi OG nr. 64/2006 privind statutul, respectiv salarizarea funcţionarilor public din A.N.P. se arată că „durata normală” a programului de lucru este de 8 ore/zi şi 40 ore/săptămână.
A mai arătat reclamantul că pentru orele prestate de funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea nr. 293/2004, cu modificările si completările ulterioare.
A considerat reclamantul că prin art. 11 OMJ nr. 399/2007, mai exact în 11 pct. 5 si art. 4 alin (3) si (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 se creează o situaţie nelegala întrucât orele lucrate suplimentar sunt transformate în zile de lucru lucrate suplimentar iar fracţiunile de zile rezultate se neglijează, neaplicandu-se sporurile de 100% pentru orele din zilele de repaus săptămânal sau libere legal.
În concluzie, a apreciat că prin actele menţionate se adaugă la lege, instanţa urmând a constitui, prin admiterea excepţiei, o garanţie legală a drepturilor şi intereselor legitime a persoanelor vătămate.
În drept a fost întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004.
Curtea de Apel Craiova, prin Încheierea din 12 ianuarie 2012, a admis cererea reclamantului C.A.M. si a dispus sesizarea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios, administrativ și fiscal cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 si art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007.
A fost suspendată cauza până la soluţionarea irevocabilă a excepţiei de nelegalitate a art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 si art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 .
Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios, administrativ și fiscal, sub nr. 132/54/2012.
În cauză pârâtul P.C. şi pârâta A.N.P. au invocat excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate având în vedere că prin modificările aduse Legii 262/2007 obiectul excepţiei de nelegalitate a fost restrâns numai la actele administrative individuale, fiind excluse actele cu caracter normativ, iar verificarea legalităţii unui act administrativ unilateral pe calea excepţiei de nelegalitate poate fi făcută numai în perioada de valabilitate a actului normativ. În plus s-a arătat de către pârâtul P.C. că nu se justifică un interes în invocarea excepţiei de nelegalitate.
Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 255 din 2 aprilie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia de nelegalitate şi s-a constatat nelegalitatea dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din OMJ nr. 399/2007 şi art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Directorul General al A.N.P..
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, curtea de apel a apreciat că aceasta este neîntemeiată.
Astfel, în ce priveşte caracterul actelor administrative a căror nelegalitate se solicită a se constata, Curtea a reţinut că pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi actele administrative cu caracter normativ, în virtutea principiului de drept potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte juridice, fiind neîndoielnic că, dacă legiuitorul a creat un mijloc de apărare pe calea excepţiei de nelegalitate pentru actele de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele normative, in acelaşi sens pronunţându-se constant Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
A mai reţinut instanţa ca lipsită de relevanţă împrejurarea că in prezent cele două acte nu mai sunt in vigoare, raportat la efectele pe care actele administrative le-au produs în perioada de activitate, cu atât mai mult cu cât soluţionarea acţiunii de fond depinde de legalitatea actelor respective, fiind evident că reclamantul recurent justifică un interes legitim, personal, născut actual şi direct în utilizarea acestui mijloc de apărare pus la dispoziţia sa de art. 4 din Legea nr. 554/2004.
În analiza pe fond a excepţiei de nelegalitate invocată, judecătorul fondului a constatat că dispoziţiile art. 11 pct. 5 din O.M.J nr. 399/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a OG nr. 64/2006 şi art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 emisă de Directorul General al A.N.P sunt nelegale, venind în contradicţie şi adăugând în mod nepermis la dispoziţiile OUG nr. 64/2006 şi Legii nr. 293/2004, acte normative cu forţă superioară şi în aplicarea cărora au fost emise.
În acest sens a reţinut că potrivit dispoziţiilor art 16 din OG nr. 64/2006, pentru orele prestate de funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 (actual 45 alin (3)) din Legea nr. 293/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care in alin. (3) statuează că orele prestate peste durata normală a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. Pentru situaţia în care compensarea cu timp liber corespunzător nu este posibilă în următoarele 30 de zile după efectuarea muncii suplimentare, acelaşi alineat impune plata orelor suplimentare cu un spor la salariul de bază de 75% pentru primele două ore de depăşire a duratei normale a zilei de lucru, respectiv 100% din salariul de bază pentru orele următoare.
S-a mai arătat în considerentele sentinţei atacate că Ordinul M.J. nr. 399/2007 şi Decizia Directorului General al A.N.P., stabilesc un algoritm de calcul neprevăzut nici în legislaţia muncii şi nici in dispoziţiile comunitare aplicabile în speţă (Directiva 2003/88/CE a Parlamentului European şi al Consiliului din 4 noiembrie 2003 privind anumite aspecte ale timpului de lucru) având în vedere noţiunea de ore suplimentare, a căror compensare cu timp liber ori plată o reglementează, iar nu noţiunea de zile lucrate suplimentar.
În fine, Curtea de Apel a apreciat că aplicându-se acest algoritm de calcul se ajunge practic la situaţia în care dispoziţiile art. 43 alin (3) din Legea 293/2004, concepute de legiuitor ca o măsură de protecţie pentru personalul ce prestează muncă peste durata normală a timpului de lucru, sunt deturnate de la scopul pentru care au fost edictate în cazul funcţionarilor publici care îşi desfăşoară activitatea în ture, funcţionari care, din raţiuni lipsite de orice suport legal, sunt privaţi de drepturile salariale cuvenite pentru o parte din orele suplimentare efectuate pentru simplul motiv că acestea reprezintă o fracţiune mai mică decât durata normală a programului zilnic de 8 ore.
În fiind, concluzionând, instanţa a constatat că pârâţii au emis în mod nelegal cele două acte administrative care, deşi cuprind norme de interpretare, adaugă la lege şi stabilesc un alt sistem de calcul al sporului cuvenit personalului din sistemul administraţiei penitenciare pentru orele suplimentare decât cel prevăzut de ordonanţa ce reglementează salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special şi Statutul funcţionarilor publici din A.N.P..
Recursul
Împotriva acestei sentinţe au formulat recurs P.C., M.F.P. prin D.G.F.P.D., M.J., A.N.P. şi Directorul General al A.N.P., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea cererii de recurs pârâtul P.C. a apreciat că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea formelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2), motiv de casare prevăzut de art. 304 pct. 5 Cod procedura civilă, deoarece cauza a fost soluţionată fără a fi citaţi emitenţii actelor a căror excepţie de nelegalitate a fost invocată, respectiv Ma.J. şi Directorul General al A.N.P..
Soluţia instanţei de fond a fost criticată şi pentru greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru că vizează un act administrativ normativ, a excepţiei tardivităţii raportat la art. 48 alin. (1) din Cap. VI al Legii nr. 330/2009 care a abrogat O.G. nr. 64/2006 şi a excepţiei lipsei de interes pentru că prin abrogarea textului interesul reclamantului nu mai este actual.
Pe fondul cauzei, recurentul a apreciat că se impune respingerea excepţiei de nelegalitate ca neîntemeiată, deoarece Ordinul nr. 399/2007 şi Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 care statuează, în esenţă, aceleaşi reglementări ca şi art. 45 din Statut, stabilesc în acelaşi timp, însă, distincţia dintre orele suplimentare efectuate în cazul lucrului în ture şi cele efectuate în cazul programului normal.
S-a apreciat că nici propoziţia „Fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar, se neglijează”, nu este în afara prevederilor legale în condiţiile în care ea se încadrează în limitele stabilite ca mod de calcul al orelor suplimentare prin art. 11 de O.M.J. nr. 339/2007, astfel că nu este în măsură să schimbe, să deturneze scopul şi sensul prevederilor legale.
În recursul declarat de A.N.P. s-a considerat că hotărârea este nelegală, fiind afectată de nulitatea prevăzută de art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă, invocându-se că prin ordinul atacat nu s-a adăugat la lege ci doar s-a detaliat şi dezvoltat modul concret de calcul al orelor lucrate suplimentar.
În recursul declarat de D.G.F.P. Dolj s-a susţinut lipsa calităţii procesuale pasive a M.F.P. motivat de faptul că acesta nu este autoritatea emitentă a actelor împotriva cărora se ridică excepţia de nelegalitate şi s-a solicitat admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a M.F.P.
Pe fondul cauzei, s-a arătat că actele atacate reprezintă norme metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 şi nu norme prin care se adaugă la lege, aşa cum susţine reclamantul şi că actele emise în baza şi în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a prevederilor acestora, oferind dispoziţii care să respecte scopul şi spiritul legii.
În recursul declarat de M.J. s-a criticat soluţia instanţei de fond ca fiind nelegală prin prisma motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă, solicitându-se admiterea recursului, casarea sentinţei şi respingerea cererii formulate, motivându-se că prin dispoziţiile contestate se stabileşte un mod de calcul pentru situaţia specială a lucrului in ture, neaducându-se atingere normei legale.
În recursul declarat de Directorul A.N.P. se invocă motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., apreciind că ordinul a cărui nelegalitate se cere a fi constatată reglementând in concret plata orelor suplimentare pentru funcţionarii publici cu statut special care lucrează in ture.
Considerentele și soluția instanței de recurs:
Analizând cererile de recurs, motivele invocate, formele legale incidente în cauză precum și în conformitate cu prevederile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată sunt nefondate pentru următoarele considerente:
În legătură cu excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a M.F.P., susţinerile recurentei D.G.F.P. Dolj sunt nefondate.
Excepţia de nelegalitate a fost invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal în care apăreau ca părţi reclamantul şi pârâtul P.C., în calitate de recurenţi şi intimaţii M.J., A.N.P. şi M.F.P..
Conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, modificată, „instanţa de contencios administrativ se pronunţă după procedura de urgenţă, în speţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului actului (…)”.
Nici criticile din recursul declarat de P.C. privind incidenţa dispoziţiilor art. 304 pct. 5 Cod procedura civilă nu sunt fondate, sentinţa instanţei de fond fiind pronunţată in contradictoriu cu Directorul A.N.P., legal citat in cauză (fila 16 dosar fond). De asemenea, Înalta Curte ia act că la judecarea cauzei in fond, a fost citat şi M.J., instituţie publică reprezentată de Ma.J..
Tot nefondate sunt şi criticile din motivele de recurs ale aceluiaşi recurent (P.C.) referitoare la greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii, tardivităţii şi lipsei de interes.
Astfel, în privinţa excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru că aceasta ar viza un act administrativ cu caracter normativ, soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, întrucât deşi din interpretarea literală a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, s-ar desprinde concluzia că legiuitorul ar exclude posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter normativ, in cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma „act administrativ unilateral”fără a se mai face această distincţie.
În acelaşi sens, principiul coerenţei legislative impune soluţia admisibilităţii excepţiei de nelegalitate atât pentru actele individuale, cât şi pentru cele normative, pentru ca acest mijloc de apărare să nu îşi piardă funcţia pentru care a fost creat, mai ales în contextul în care actul administrativ cu caracter normativ poate fi atacat, în principiu, oricând (art. 7 alin. (1)¹), pe calea unei acţiuni principale.
Înalta Curte are în vedere şi practica constantă la nivelul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal, în sensul că ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007, s-au soluţionat pe fond excepţiile de nelegalitate invocate cu privire la actele administrative cu caracter normativ.
Nici excepţia tardivităţii excepţiei de nelegalitate nu este fondată, faţă de dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care permit cercetarea excepţiei oricând in cadrul unui proces, ca mijloc de apărare şi chiar dacă actul a fost abrogat, excepţia de nelegalitate a respectivului act nu rămâne lipsită de obiect in măsura in care, până la momentul ieşirii din vigoare, acesta a produs efecte ce afectează interesul unei persoane, iar abrogarea nu are efecte asupra drepturilor recunoscute prin actul normativ anterior abrogării.
În ceea ce priveşte soluţia instanţei de fond de admitere a excepţiei a nelegalitate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, urmând a fi respinse, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Astfel, punctul 11.5 din normele metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 64/2006, aprobate prin O.M.J. nr. 399/C/2007 prevede că, în cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti:
a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună= ore lucrate suplimentar.
b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.
c) Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferenţa până la 8 ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.
De asemenea, art. 4 din decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 a directorului general al Administraţiei Penitenciarelor prevede la alin. (3) şi (4) modul de calcul al orelor suplimentare, astfel:
-alin. (3): În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează:
Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;
Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.
-alin. (4): Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferenţa până la 8 ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile se neglijează.
Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, pentru orele prestate de aceşti funcţionari publici peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 4.3 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici din A.N.P..
În conformitate cu forma în vigoare a acestor din urmă dispoziţii, durata normală a timpului de lucru este, de regulă, de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână.
Actul normativ mai prevede că, în cazul în care nu este posibilă compensarea cu timp liber a orelor lucrate suplimentar acestea se vor plăti cu 75% din salariul de bază, primele 2 ore şi respectiv cu 100% din salariul de bază orele următoare şi orele lucrate în zilele de repaus, săptămânal sau în care nu se lucrează, potrivit legii.
Legea nr. 293/2004 instituie şi o limită a orelor lucrate suplimentar, respectiv 120 ore anual şi în mod excepţional, 360 ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite şi cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate.
Aşadar, dispoziţiile cuprinse în Legea nr. 293/2004 reglementează modul de plată a muncii suplimentare necompensate cu timp liber, calculul raportându-se exclusiv ca unitate de timp la orele suplimentare, fără a distinge după cum este vorba de lucru în ture sau nu.
Contrar acestor prevederi legale, prin dispoziţiile contestate din cele două acte administrative emise în baza şi în aplicarea actelor normative cu forţă superioară, modalitatea de calcul a orelor lucrate suplimentar se raportează la altă unitate de timp, ziua lucrată suplimentar, transformându-se orele în zile suplimentare, cu neglijarea fracţiunilor de zile.
Aplicând acest mod de calcul se ajunge la situaţia în care funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare sunt privaţi de drepturile salariale pentru o parte din orele suplimentare efectuate, respectiv cele ce reprezintă o fracţiune mai mică de o zi lucrată suplimentar.
În raport de cele expuse, reţinând că excepţia invocată de reclamant este întemeiată, normele contestate adăugând la lege şi stabilind un alt regim de calcul al sporurilor cuvenite pentru orele lucrate suplimentar, Înalta Curte va respinge recursurile declarate, ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E:
Respinge recursurile declarate de P.C., M.F.P. prin D.G.F.P.D., M.J., A.N.P. şi Directorul General al A.N.P. împotriva Sentinţei nr. 255 din 2 aprilie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 ianuarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 303/2013. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 314/2013. Contencios. Anulare act... → |
|---|
