ICCJ. Decizia nr. 4841/2013. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N IA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE SI JUSTIŢIE
SECŢIA contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4841/2013
Dosar nr. 834/84/2012
Şedinţa publică de la 5 aprilie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Cadrul procesual
Reclamantul S.M. a invocat excepţia de nelegalitate a Ordinului nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, în contradictoriu cu pârâta C.J.P. Sălaj şi intimaţii M.M.F.P.S. şi M.F.P., într-un dosar aflat pe rolul Tribunalului Sălaj, arătând că anumite reglementări din acest ordin contravin prevederilor Legii nr. 284/2010, privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi Legii nr. 285/2010, privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.
În motivarea excepţiei de nelegalitate, reclamanta a arătat că lit. b) din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, emis de M.M.F.P.S. si M.F.P. prevede: „în cazul funcţionarilor publici nou-încadraţi sau promovaţi, nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010”. În opinia reclamantei acest text contravine dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 285/2010 potrivit cu care „în anul 2011 pentru personalul nou încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat".
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 7489 din 24 octombrie 2012 a Curţii de Apel Cluj, a fost respinsă excepţia de nelegalitate, formulată de reclamantul S.M., în contradictoriu cu pârâta C.J.P. Sălaj, M.M.F.P.S. şi M.F.P., privind pct. 3 lit. b) din Ordinul comun al M.M.F.P.S. şi al M.F.P. nr. 42/77/2011.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că examinarea excepţiei de nelegalitate, raportat la prevederile Legii nr. 284/2010 şi ale Legii nr. 285/2010 presupune o dublă analiză, respectiv, în primul rând, o analiză a noii reglementări privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice, respectiv salarizarea pe anul 2011 şi apoi o analiză a sintagmei cuprinse în art. 2 din Legea nr. 285/2010, şi anume "nivel de salarizare în plată pentru funcţii similare ".
A mai reţinut prima instanţă că, din interpretarea coroborată a prevederilor cuprinse în Legea nr. 284/2010, a rezultat că s-a urmărit o modificare a modului în care se face salarizarea personalului plătit din fondurile publice.
Până la apariţia acestei legi, în privinţa funcţionarilor publici, salarizarea se făcea ţinând cont de clasa din care făcea parte funcţia în care era încadrat, gradul prevăzut de art. 15 din Legea nr. 188/1999, treapta de salarizare şi vechimea în muncă.
Prin Legea nr. 284/2010 s-au abrogat prevederile cuprinse în art. 65 din Legea nr. 188/1999 ce reglementau posibilitatea promovării în trepte de salarizare, trepte ce până la această dată erau recunoscute în cadrul aceluiaşi grad profesional.
Aşadar, a reţinut prima instanţă că, odată cu intrarea în vigoare a noii reglementări, ceea ce urmează a se avea în vedere la stabilirea unui nou salariu pentru un funcţionar public sunt doar funcţia, respectiv clasa de salarizare, definită a fi nivelul minim al fiecărei funcţii, gradul profesional, ce urmăreşte să asigure posibilitatea diferenţierii salariilor de bază individuale, în raport cu nivelul pregătirii profesionale a fiecărei persoane şi experienţa acesteia în muncă, iar în cadrul fiecărui grad profesional, vechimea în munca ce conţine 5 gradaţii.
Aşa cum rezultă din art. 7 din Legea nr. 284/2010, aplicarea prevederilor acestei legi se realizează etapizat, prin modificarea succesivă, după caz, a salariilor de bază, soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare, prin legi speciale anuale de aplicare.
A constatat instanţa, că această prevedere era firească, întrucât începând cu anul 2011 deşi un nou salariu se stabilea doar după cele 3 criterii de mai sus, continuau să îşi exercite activitatea funcţionari care la 31 decembrie 2010 se aflau în trepte de salarizare diferite în cadrul aceluiaşi grad profesional, iar acest criteriu suplimentar de salarizare nu putea fi înlăturat pentru aceste persoane prin noua concepţie legislativă privind salarizarea personalului plătit din fondurile publice, dreptul câştigat prin examenele de promovare în treptele de salarizare trebuind a fi păstrat.
Instanţa a reţinut că Legea nr. 285/2010, prin art. 4 alin. (3), prevede că personalul plătit din fonduri publice se reîncadrează, începând cu 1 ianuarie 2011, pe clase de salarizare, pe noile funcţii, gradaţii şi grade prevăzute de legea-cadru, în raport cu funcţia, vechimea, gradul şi treapta avute de persoana reîncadrată la 31 decembrie 2010.
Aplicată în concret această prevedere crea situaţia că, începând cu data 1 ianuarie 2011 în cadrul aceleiaşi funcţii, grad şi gradaţie să existe 3 nivele de salarizare în funcţie de treapta de salarizare avută de persoanele încadrate până la 31 decembrie 2010.
Din interpretarea gramaticală a art. 2 din Legea nr. 285/2010, a reţinut instanţa, că voinţa legiuitorului este în sensul că salarizarea acestui personal nou încadrat/angajat/promovat să se facă la un singur nivel de salarizare şi nu la mai multe nivele de salarizare posibil a exista în plată în noul context legislativ. Ca atare, legiuitorul nu a dorit ca salarizarea să se poată stabili prin raportare la mai multe nivele ce existau, ci doar la un singur aspect, dedus din folosirea singularului în sintagma "nivel de salarizare ".
Pornind de la aceasta interpretare, a reţinut instanţa că prevederea cuprinsă la lit. b) din Ordinul nr. 42/77/2011 nu face decât să determine, folosind toate prevederile legale mai sus menţionate, care este nivelul de salarizare în plată pentru o funcţie similară, respectiv care este nivelul de salarizare cu care situaţia unor persoane nou promovate, angajate sau încadrate s-ar asemăna.
Instanţa de fond a reţinut că explicaţia folosirii acestei sintagme este faptul că aceasta este acoperitoare pentru toate situaţiile ce pot interveni, întrucât noile nivele de salarizare aplicabile din anul 2011 în cadrul aceleiaşi funcţii şi grad ca urmare a aplicării art. 4 alin. (3) din Legea nr. 285/2010 nu au o reglementare ce poate fi exprimată sintetic decât prin raportare la sistemul de salarizare anterior datei de 1 ianuarie 2011. Ca atare, s-a concluzionat că prevederea cu privire la care s-a invocat în speţă excepţia de nelegalitate nu face decât să determine exact ceea ce indica în termeni de principiu art. 2 din Legea nr. 285/2010, cum rezultă de altfel şi din întreaga concepţie cuprinsă în cele doua legi mai sus indicate.
3. Calea de atac exercitată
3.1. Împotriva acestei soluţii a formulat recurs reclamantul, susţinând critici care se subsumează motivului prevăzut la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., potrivit căruia o hotărâre poate fi recurată atunci când a fost pronunţată fără temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii.
Astfel, recurentul a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre netemeinică şi nelegală ca urmare a interpretării şi aplicării greşite a prevederilor legale incidente în cauză.
A susţinut că, în aprecierea sa,prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 se adaugă la lege, iar textul vizat de excepţia de nelegalitate - pct. 3 lit. b), care face trimitere la trepte de salarizare este nelegal, din moment ce Legea nr. 285/2010 nu face nicio referire la treptele de salarizare.
Or, argumentează reclamantul, potrivit art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000, republicată, ordinele se emit numai pe baza şi în executarea legilor şi nu pot să conţină soluţii care să contravină prevederile acestora.
Iar, potrivit art. 2 din Legea nr. 285/2010, „în anul 2011, pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul nou promovat în funcţii sau grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia/autoritatea publică în care acesta este încadrat”, legiuitorul nefăcând trimitere la treapta 3 de salarizare, aşa cum o face Ordinul nr. 77/2011 la pct. 3,lit. b).
Recurentul a mai arătat că prima instanţă, corect a reţinut că au fost eliminate treptele de salarizare, însă totodată, fără nici un suport legal a precizat că persoanele promovate au parte de un nivel de salarizare egal, care nu recunoaşte plusul de salarizare anterior menţionat, faţă de persoanele care nu au susţinut şi nu mai pot să susţină un astfel de examen, câtă vreme cei care au fost avansaţi în trepte de salarizare conform legislaţiei anterioare datei de 1 ianuarie 2011 nu au susţinut nici un examen (O.G. nr. 6/2007).
În fine, recurentul-reclamant a susţinut că prima instanţă, fără temei, a afirmat că nu există o discriminare între el şi ceilalţi colegi, deşi aceasta este evidentă, fiind lipsită de posibilitatea avansării în treapta I de salarizare.
În concluzie, reclamantul a solicitat admiterea recursului, cu consecinţa admiterii excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor pct. 3 lit. b) din Ordinul comun nr. 77/2011.
3.2. M.M.F.P.S. a depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, susţinând că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică.
4. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar
Recursul este întemeiat.
Înalta Curte, examinând hotărârea atacată raportat la criticile aduse şi faţă de prevederile legale incidente, reţine, conform art. 312 alin. (1) cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., că se impune admiterea recursului, cu consecinţa admiterii cererii recurentei şi constatării nelegalităţii pct. III lit. b)) din Ordinul comun nr. 77/2011, în limitele şi pentru considerentele în continuare arătate.
Actele şi lucrările dosarului atestă faptul că recurentul-reclamant a participat în luna mai 2011 la un examen de promovare în grad profesional, organizat în cadrul C.J.P. Sălaj, în conformitate cu prevederile art. 63, 64 şi 65 din Legea nr. 188/1999 şi cu cele ale Legea nr. 285/2010 privind salarizarea pentru anul 2011 a personalului plătit din fondurile publice.
Urmare examenului susţinut, recurentul a promovat din funcţia publică de execuţie de consilier juridic - grad profesional principal, în funcţia publică de execuţie de consilier juridic - grad profesional superior. În acest sens, a fost emisă, de către C.J.P. Sălaj, Decizia nr. 74 din 24 mai 2011 prin care recurentului i s-a stabilit un salariu de bază în cuantum de 1978 lei, conform art. 2 din Legea nr. 285/2010.
Ulterior, în luna decembrie 2011, din oficiu, decizia de promovare, în ceea ce priveşte salarizarea, a fost revizuită, prin diminuarea drepturilor salariale, respectiv a salariului de bază, de la treapta I la treapta III de salarizare, invocându-se incidenţa lit. b) din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011, pentru aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, emis de M.M.F.P.S. şi M.F.P. A fost, totodată, emisă şi Decizia nr. 9 din 12 ianuarie 2012, prin care a fost stabilită, în sarcina recurentei-reclamante, suma de 2.346 lei, reprezentând diferenţa calculată, cu titlu de drepturi salariale acordate necuvenit.
În cadrul Dosarului nr. 733/84/2012, având ca obiect anularea Deciziei de revizuire nr. 74/2011 şi suspendarea executării Deciziei de debit nr. 74/2012, a fost invocată excepţia de nelegalitate a prevederilor, mai sus arătate, din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011, emis în aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2012.
Înalta Curte, examinând excepţia de nelegalitate invocată, reţine, în acord cu prima instanţă, că ceea ce critică reclamanta este teza finală a pct. 3 lit. b) din Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011, potrivit cu care „în cazul funcţionarilor publici nou-încadraţi sau promovaţi, nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare este cel corespunzător treptei 3 de salarizare utilizate în anul 2010”, care a şi servit ca temei al revizuirii Deciziei de promovare nr. 74 din 24 mai 2011; această teză reprezintă temeiul juridic al revizuirii Deciziei de promovare nr. 74 din 24 mai 2011.
Contrar celor statuate de prima instanţă, Înalta Curte apreciază că textul criticat din cuprinsul Ordinului comun nr. 77/2011 este nelegal, dată fiind prevederea din textul de lege, ca act normativ cu forţă superioară la care se raportează şi în executarea căruia a fost emis.
Astfel, potrivit art. 2 din Legea nr. 285/2010 „în anul 2011 pentru personalul nou-încadrat pe funcţii, pentru personalul numit/încadrat în aceeaşi instituţie/autoritate publică pe funcţii de acelaşi fel, precum şi pentru personalul promovat în funcţii sau în grade/trepte, salarizarea se face la nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare din instituţia /autoritatea publică în care acesta este încadrat”.
Voinţa legiuitorului este clară şi nu trebuie să lase loc de interpretări de tipul celor înfăţişate de autorităţile emitente ale ordinului atacat, prin care se introduce un criteriu diferit, derivând din echivalarea noţiunii de funcţie similară cu treapta III de salarizare, utilizată în 2010, interpretări primite ca atare şi de prima instanţă, dintr-o dublă perspectivă.
Astfel, pe de o parte, a accepta că este legală modificarea operată prin textul cuprins în Ordinul nr. 77/2011 în ceea ce priveşte stabilirea nivelului de salarizare, pentru categoriile expres arătate, ca fiind cel „corespunzător treptei 3 de salarizare”, în loc de nivelul de salarizare în plată pentru funcţii similare din autoritatea publică”, astfel cum se prevede fără echivoc în art. 2 din Legea nr. 285/2010, ar echivala cu ignorarea principiilor şi prevederilor cuprinse în art. 58 alin. (3), art. 77 şi art. 78 din Legea nr. 24/2000, potrivit cu care legea, ca act normativ adoptat de Parlamentul României şi promulgată de Preşedintele României, este prioritară ordinului emis în vederea punerii ei în aplicare, neputând fi completată şi nici modificată prin acesta.
Raportând ordinul, mai precis textul din prevederea atacată, la actul normativ de bază, cu forţă juridică superioară, operaţiune necesară din perspectiva verificării îndeplinirii obligaţiei de compatibilitate între cele două acte, Înalta Curte reţine, aşadar, că norma atacată din Ordinul nr. 77/2011 este nelegală, întrucât adaugă în mod evident la prevederile actului normativ cu putere superioară, prin introducerea unui criteriu la care legea nu face referire.
Mai mult, din aceeaşi perspectivă, Înalta Curte arată că nelegalitatea normei atacate, derivând din introducerea acestui criteriu, constând în raportarea la treapta III de salarizare, este demonstrată şi de împrejurarea că instituţia avansării în trepte de salarizare, prevăzută de art. 65 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată cu modificări, a fost abrogată expres prin Legea cadru nr. 284 din 28 decembrie 2010, anterior datei emiterii Ordinului nr. 77/2011.
Astfel, prin art. 41 din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice, au fost eliminate, începând cu anul 2011, treptele de salarizare care, până la momentul abrogării, erau recunoscute în cadrul aceluiaşi grad profesional.
În plus, trebuie menţionată şi împrejurarea că, odată cu intrarea în vigoare a noii reglementări propuse de Legea cadru nr. 284/2010, ceea ce urmează a se avea în vedere la stabilirea salariului pentru un funcţionar public sunt doar funcţia, respectiv clasa de salarizare, gradul profesional şi, în cadrul fiecărui grad profesional, vechimea în muncă, ce conţine 5 gradaţii.
Conchizând pe acest aspect, Înalta Curte reţine că, nelegalitatea sintagmei criticate din Ordinul nr. 77/2011 derivă din împrejurarea că a preluat şi a dat eficienţă juridică unui text de lege abrogat expres printr-un act normativ. Chiar dacă, s-ar accepta argumentul intimaţilor, referitor la impedimentele reaşezării noului sistem de salarizare, derivând din diversitatea situaţiilor concrete întâlnite, totuşi, „uniformizarea”, pretins a fi fost urmărită prin textul Ordinului nr. 77/2011, nu are niciun suport legal în prevederile Legii nr. 285/2010.
În fine, Înalta Curte reţine, totodată, că nu pot fi primite apărările formulate de autorităţile intimate, cu referire la pretinsa voinţă reală a legiuitorului. În acest sens, s-a susţinut că, la momentul adoptării art. 2 din Legea nr. 285/2010, intenţia reală a legiuitorului a fost aceea de a se menţine raportarea la treptele de salarizare, argumentul adus fiind menţinerea acestei reguli printr-un act normativ ulterior, respectiv Legea nr. 283/2011, care reglementează situaţia funcţionarilor promovaţi în anul 2012 şi în cuprinsul căreia, la art. 13 alin. (2), se face referire, expresă de această dată, la utilizarea treptei III de salarizare.
Un atare argument nu poate fi reţinut însă, pe de o parte, pentru că legalitatea Ordinului nr. 77/2011 se examinează prin raportare la actul pentru a cărui executare a fost emis şi care este Legea nr. 285/2010 şi nicidecum Legea nr. 283/2011.
Pe de altă parte, conţinutul normei cuprinse într-un alt act normativ (e.g. Legea nr. 283/2011) chiar cu obiect de reglementare similară, respectiv art. 13 alin. (2), demonstrează cu claritate că legiuitorul, atunci când a dorit să exprime o regulă sau un principiu de determinare a nivelului de salarizare, a făcut-o în manieră expresă, neechivocă şi aceasta cu atât mai mult cu cât conţinutul art. 2 din Legea nr. 285/2010, în raport de care este examinată legalitatea normei atacate, se regăseşte cu o formulare identică şi în Legea nr. 283/2011, la care au făcut trimitere intimaţii.
Faţă de toate cele mai sus arătate se va admite recursul de faţă şi, în temeiul art. 312 alin. (1) cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se va modifica hotărârea primei instanţe, în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate formulată de recurenta - reclamantă, cu consecinţa constatării nelegalităţii sintagmei „în cazul funcţionarilor publici nou încadraţi sau promovaţi, nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare este cel corespunzător treptei III de salarizare utilizate în anul 2010”, cuprinsă în pct. 3 lit. b) din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011, privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a prevederilor Legii nr. 285/2010.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de S.M. împotriva sentinţei nr. 748 din 24 octombrie 2012 a Curţii de Apel Cluj, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că admite excepţia de nelegalitate astfel cum a fost precizată, invocată de reclamantul S.M.
Constată nelegalitatea pct. 3 lit. b) din Ordinul comun nr. 77 din 14 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, respectiv cu referire la sintagma „în cazul funcţionarilor publici nou încadraţi sau promovaţi nivelul de salarizare în plată pentru funcţiile similare este cel corespunzător treptei III de salarizare utilizate în anul 2010.”
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 05 aprilie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3954/2013. Contencios. Refuz soluţionare... | ICCJ. Decizia nr. 4846/2013. Contencios → |
|---|
