ICCJ. Decizia nr. 5033/2013. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5033/2013
Dosar nr. 34/44/2012
Şedinţa publică de la 18 aprilie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, reclamanta A.J.V.P.S. Galaţi a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Mediului şi Pădurilor, anularea Ordinului comun nr. 159/1266/2011 emis de cele două ministere, privind aprobarea condiţiilor de practicare a pescuitului recreativ/sportiv în ariile protejate. A mai solicitat reclamanta să se dispună finalizarea documentaţiei de atribuire prin licitaţie publică şi demararea licitaţiei publice cât mai curând posibil.
În motivarea acţiunii, reclamanta a învederat instanţei că ordinul în discuţie este netemeinic şi nelegal.
A opinat reclamanta în acest sens că de lege lata, resursa acvatică este un bun public. Aşa fiind, exploatarea resursei acvatice vii trebuie concesionată, prin licitaţie publică, legea nelăsând o altă posibilitate în acest sens.
S-a susţinut că modalitatea de autorizare şi avizare a exploatării resursei acvatice vii, aşa cum este reglementată prin Ordinului comun nr. 159/1266/2011 emis de cele două ministere contravine flagrant legii (disp. art. 23 alin. (4), art. 4 alin. (3) din O.U.G. nr. 23/2008, art. 9 alin. (1) şi art. 10 alin. (1) din O.U.G. nr. 54/2006, Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia etc.).
A apreciat reclamanta că din economia dispoziţiilor invocate rezultă că singura posibilitate de accesare a resursei acvatice vii, indiferent de entitatea care administrează resursa acvatică vie în numele statului, este concesionarea prin licitaţie publică asociaţiilor de pescari legal constituite.
Totodată, în ceea ce priveşte atribuirea dreptului de pescuit pe teritoriul Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării", ordinul nu ţine seama de prevederile art. 9 alin. (3) din O.U.G. nr. 23/2008, aprobată prin Legea nr. 317/2009, rezultând de aici iminenţa atribuirii abuzive, discriminatorii etc. a dreptului de organizare a activităţii de pescuit recreativ/sportiv între diferite asociaţii de pescari sportivi.
S-a mai opinat că respectarea prevederilor legale privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice prevăzute în O.U.G. nr. 57/2007, aprobată prin Legea nr. 49/2011, nu necesită şi nu motivează publicarea unui ordin special privind exercitarea pescuitului recreativ/sportiv, aşa cum se specifică în art. 1 alin. (3) din ordinul criticat, iar emiterea unor alte permise de pescuit, cu alt model, aşa cum se prevede la art. 2 alin. (5) şi art. 5 alin. (1) din ordinul criticat, reprezintă un adaos nepermis la lege.
Sub acest aspect s-a mai susţinut că încasarea obligatorie a taxelor de eliberare a permiselor de pescuit recreativ/sportiv valabile în zone din perimetrul Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării", care se constituie ca venit la bugetul de stat, în condiţiile imperative ale H.G. nr. 1016/2008 privind cuantumul taxelor de licenţiere şi autorizare în pescuit şi acvacultură, reprezintă indubitabil o dublă taxare a pescarului sportiv pentru accesarea aceluiaşi bun public, administrat de stat prin intermediul a două entităţi juridice diferite (A.N.P.A., respectiv Administraţia Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării").
S-a mai susţinut că prevederile art. 3 din O.U.G. nr. 23/2008, modificată şi aprobată prin Legea nr. 317/2009, dispun în sensul că responsabilitatea privind definirea şi implementarea politicii referitoare la conservarea resursei acvatice vii din habitatele acvatice naturale revine Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, prin A.N.P.A., legea neprevăzând posibilitatea transferării acestei responsabilităţi către alte persoane, custozi/administratori de arii naturale, context în care sub acest aspect, prevederile art. 2 lit. b) din ordinul criticat referitoare la avizul custozilor/administratorilor ariilor naturale constituie un adaos nepermis la lege.
În plus, aşa cum rezultă din conţinutul art. 2 lit. b) din ordinul criticat, fiecare pescar sportiv trebuie să-şi obţină un aviz de la un custode/administrator, ordinul în speţă nespecificând însă dacă acest aviz este valabil o zi sau un an, criteriile, termenele şi modalitatea de eliberare, etc., creându-se astfel, în opinia reclamantei, posibilitatea generării de abuzuri la eliberarea acestor avize.
O altă critică formulată de reclamantă vizează faptul că ordinul criticat nu specifică cărei entităţi îi revine sarcina asigurării pazei resursei acvatice vii, pe care trebuie să o realizeze administratorul resursei acvatice vii în cazul în care nu există alţi beneficiari, în conformitate cu dispoziţiile art. 12 alin. (7) din O.U.G. nr. 23/2008, modificată şi aprobată prin Legea nr. 317/2009, şi ale Legii nr. 333/2003, această sarcină revenind până nu demult asociaţiilor tradiţionale de pescari sportivi care aveau încheiate contracte de gestionare (închiriere, folosinţă, etc.) a resursei cu autoritatea statului şi care puteau constata şi sancţiona eficient cazurile de contravenţie la lege.
S-a mai susţinut că prin aplicarea acestui ordin criticat se aduce un grav prejudiciu atât reclamantei, cât şi celorlalte asociaţii legal constituite, întrucât o serie de pescari se vor duce către cei care au în administrare zona protejată, creând astfel o pagubă altor asociaţii, creându-se astfel o concurenţă neloială patronată de însele ministerele, în favoarea administratorilor ariilor protejate şi a Biosferei Delta Dunării.
A fost invocată prevederea art. 14 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, potrivit căreia în ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat de către instanţă, acesta este suspendat de drept, în acest caz nefiind obligatorie plângerea prealabilă.
Or, executarea Ordinului nr. 15 din 20 ianuarie 2011 emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a fost suspendată prin hotărâre judecătorească, împreună cu procedura de emitere şi eliberare a permiselor de pescuit recreativ/sportiv, şi a autorizaţiilor de pescuit recreativ/sportiv, Anexa 1 la Decizia nr. 116 din 28 ianuarie 2011 emisă în aplicarea ordinului, până la soluţionarea cauzei pe fond.
În acest context reclamanta a precizat că Ordinul nr. 15/2011 se referă la condiţiile de practicare a pescuitului recreativ/sportiv, regulamentul de practicare a pescuitului recreativ/sportiv, precum şi modelele permiselor de pescuit recreativ/sportiv, în toate habitatele piscicole naturale, deci inclusiv în ariile naturale protejate, iar Ordinul comun nr. 159/1.266/2011 emis de cele două ministere se referă la aprobarea condiţiilor de practicare a pescuitului recreativ/sportiv, regulamentului de practicare a pescuitului recreativ/sportiv şi modelelor permiselor de pescuit recreativ/sportiv în ariile naturale protejate.
Pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, susţinând, în esenţă, că Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia este o lege-cadru care reglementează doar posibilitatea concesionării, fără a dispune în mod imperativ, recunoscând concesionarea ca pe o posibilitate de delegare a unor atribuţii.
A susţinut pârâtul că O.U.G. nr. 54/2006 nu este imperativă, lăsând la latitudinea administratorului bunului posibilitatea încheierii unui contract de concesiune.
Având în vedere necesitatea reglementării situaţiei resursei acvatice vii din perimetrul Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării", în comun cu ministrul mediului şi pădurilor, a fost elaborată O.U.G. nr. 127/2010.
În temeiul art. 23 alin. (1) din O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura, A.N.P.A. a elaborat Ordinul ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 15/2011, prin care au fost reglementate condiţiile privind practicarea pescuitului recreativ/sportiv, inclusiv emiterea şi eliberarea permiselor de pescuit recreativ/sportiv.
S-a apreciat că legislaţia specifică în vigoare a lăsat la latitudinea administratorului resursei acvatice vii politica de exploatare a acesteia şi regulile privind activitatea de pescuit sportiv, iar prin transmiterea administrării resursei acvatice vii din perimetrul Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării" prin O.U.G. nr. 127/2010 către Administraţia Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării" se atribuie şi dreptul de a stabili modelul permisului de pescuit recreativ/sportiv. Dreptul de a avea propriul model de permis de pescuit recreativ/sportiv este stipulat prin art. 4 şi 5 din Ordinul nr. 159/1266/2011.
În raport cu susţinerile reclamantei, pârâtul a arătat că paza resursei acvatice vii revine administratorului acesteia, care o exercită în diferite moduri, adaptate la situaţia specifică, astfel încât între A.N.P.A. şi "asociaţiile tradiţionale" nu a existat şi nu este cu putinţă să existe contracte de gestionare-închiriere, folosinţă a resursei acvatice vii.
Totodată, pescuitul recreativ/sportiv se poate practica în baza unui permis nominal, emis de A.N.P.A. şi eliberat de asociaţiile de pescari sportive, după caz.
A apreciat pârâtul că reclamanta A.J.V.P.S. Galaţi nu este prejudiciată în drepturi prin emiterea ordinului atacat, aceasta nefăcând dovada unui prejudiciu iminent.
Totodată, Ordinul nr. 159/1266/2011 a fost emis după ce suspendarea Ordinului ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 15/2011 încetase de drept, neavând un conţinut identic.
Pârâtul Ministerul Mediului şi Pădurilor a formulat de asemenea întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii, susţinând în esenţă că ordinul atacat a fost emis în executarea legii, neîncălcând în vreun mod prevederile legale sau drepturile reclamantei.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 221/2012 din 7 mai 2012 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, acţiunea formulată a fost respinsă ca nefondată.
A apreciat instanţa fondului că emiterea ordinului contestat se înscrie în cadrul obligaţiilor stabilite în sarcina Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale de către legislaţia în vigoare.
Totodată, s-a mai reţinut, chiar dacă resursa acvatică vie este, într-adevăr, bun public, nu există niciun temei legal imperativ pentru concesionarea acestuia către particulari, administratorul acestei resurse fiind abilitat să reglementeze doar condiţiile de acces la exploatarea resursei acvatice vii, fiind apreciate relevante în acest sens dispoziţiile art. 9 alin. (11) din O.U.G. nr. 23/2008.
S-a constatat că ordinul contestat nu este decât transpunerea dispoziţiilor O.U.G. nr. 23/2008, act normativ ce a dispus şi elaborarea modelelor de permis de pescuit sportiv, aşa încât nu subzistă criticile reclamantei cu privire la inoportunitatea unui ordin de felul celui contestat.
Au fost înlăturate criticile reclamantei vizând obţinerea în instanţă a suspendării executării unui ordin cu conţinut similar, apreciindu-se că acestea nu prezintă relevanţă câtă vreme reclamanta nu a probat formularea în termen a unei acţiuni de anulare a acelui ordin, precum şi cele vizând permisele de pescuit, reţinându-se că posibilitatea de a dispune cu privire la limitarea în spaţiu a permiselor nu excede abilitării legale a administratorului ori custodelui zonei protejate.
Prima instanţă a mai constatat că reclamanta nu a adus argumente în sprijinul prejudicierii sale prin aplicarea ordinului contestat.
3. Recursul declarat în cauză de reclamanta A.J.V.P.S. Galaţi
Motivele de recurs sunt întemeiate pe dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.
Cu privire la excepţia lipsei interesului invocată de prima instanţă, decurgând din faptul neprejudicierii prin ordinul contestat, se arată că prin emiterea ordinului atacat, pescarii sportivi din cadrul asociaţiei sunt obligaţi să plătească două permise de pescuit în locul unuia singur, conform H.G. nr. 1016/2008.
Asociaţia nu va mai putea folosi convenţiile de reciprocitate încheiate în temeiul O.U.G. nr. 23/2008, modificată şi aprobată prin Legea nr. 317/2009. Prin aceste convenţii, pescarii aveau acces la mai multe zone de pescuit, fără să plătească un alt permis.
În prezent, pescarii membri ai asociaţiei recurente, pentru a pescui în alte bazine pot să plătească un permis nou, la o altă asociaţie sau să se mute la asociaţia unde doresc să pescuiască, prejudiciul fiind evident.
Cu privire la exploatarea resursei acvatice vii, bun public, art. 136 alin. (4) din Constituţia României, Legea nr. 213/1998, art. 23 alin. (4) coroborat cu art. 4 alin. (3) din O.U.G. nr. 23/2008, modificată şi completată, art. 9 alin. (1) şi art. 10 alin. (1) din O.U.G. nr. 54/2006 stabilesc în mod limitativ modul de atribuire a resursei acvatice vii, numai prin concesiune.
Altă formă de exploatare a acestei resurse este inadmisibilă. Ordinul adaugă la lege.
Instanţa fondului nu a răspuns la toate criticile aduse prin cererea introductivă.
4. Apărările formulate de intimatul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale
Prin întâmpinare şi notele de şedinţă, intimatul arată că nu mai are calitate procesuală pasivă în cauză, deoarece A.N.P.A. nu se mai află în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, ci în subordinea Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice.
Pe fondul recursului intimatul solicită respingerea ca nefondat, la emiterea ordinului, au fost respectate prevederile art. 23 alin. (2) din O.U.G. nr. 23/2008.
II. Considerentele Înaltei Curţi - instanţa competentă să soluţioneze calea de atac extraordinară exercitată
1. Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale
Actul a cărui anulare s-a cerut a fost emis de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Mediului şi Pădurilor.
Nu are nicio relevanţă în prezenta cauză împrejurarea că A.N.P.A. nu se mai află în subordinea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
Calitatea procesuală pasivă în procesele de contencios administrativ aparţine autorităţii/organului care a emis actul atacat.
Emitentul actului atacat nu este A.N.P.A., ci însuşi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
Ipoteza subrogaţiei legale, prin preluarea activităţii de autoritate publică centrală a Ministerului Mediului şi Schimbărilor Climatice, cu consecinţa dovedirii calităţii procesuale în prezenta cauză a Agenţiei, este pertinentă numai atunci când prin acţiunea introductivă se solicită ca autoritatea competentă să îndeplinească o obligaţie pe viitor (să răspundă la o cerere, să emită un act, să achite contravaloarea unei daune etc.).
În speţă, s-a solicitat anularea unui act administrativ emis de o altă autoritate publică, care are dreptul şi obligaţia de a sta în proces în calitate de pârâtă.
2. În ceea ce priveşte motivele de recurs formulate
Ordinul comun nr. 159/1266 din 19 iulie 2011 a fost emis în aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 317/2009, modificată şi completată; H.G. nr. 367/2012 privind aprobarea Statutului Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării"; O.U.G. nr. 57/2012 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice.
Ordinul a pus în aplicare dispoziţiile art. 9 alin. (11) din O.U.G. nr. 23/2008, modificată şi completată, prin care se arată că "accesul la resursele acvatice vii din ariile naturale protejate este reglementat pe baza normelor aprobate prin ordin comun al ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale şi ministrului mediului şi pădurilor".
Este adevărat că modificările şi completările la O.U.G. nr. 23/2008 conţin schimbări ale reglementărilor deja existente, dar acestea nu pot fi imputate ordinului comun.
Emiterea normelor privind accesul la resursele acvatice vii din ariile naturale protejate a fost impusă de actele normative cu forţă juridică superioară ordinului atacat.
Modelul permisului de pescuit a fost lăsat la latitudinea A.N.P.A.
Convenţiile de reciprocitate pot fi încheiate în continuare, potrivit art. 23 alin. (2) din O.U.G. nr. 23/2008.
Potrivit anexei 3 la ordin, permisul de pescuit eliberat de Rezervaţia Biosferei "Delta Dunării" are valabilitate în toate zonele din teritoriul Rezervaţiei, cu excepţia zonelor strict protejate.
Instanţa de fond nu a invocat excepţia lipsei de interes. Referirea la "neprejudicierea" recurentei-reclamante s-a făcut în contextul invocării dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, care presupune dovedirea unui drept sau interes legitim din partea persoanei vătămate.
În speţă nu există această vătămare deoarece dispoziţiile cuprinse în ordinul atacat sunt conforme cu actul juridic ce are o valoare juridică superioară.
Resursele acvatice vii, definite ca bunuri publice, nu pot fi exploatate decât în interesul public şi nu în interesul particular al persoanelor fizice sau juridice. Interesul public primează interesului personal, astfel încât nu este posibilă invocarea vătămării prin plata unei sume de 30 RON de către fiecare persoană sau de opţiunea unor pescari de a se muta la o altă asociaţie.
Administratorul zonei este A.N.P.A., care potrivit O.U.G. nr. 23/2008, modificată şi completată prin Legea nr. 317/2009 şi O.U.G. nr. 127/2010, nu poate concesiona resursa acvatică vie, ci autorizează accesul asociaţiilor la aceasta.
Ordinul comun a stabilit numai modalitatea în concret de practicare a permisului recreativ/sportiv în zonă.
Faţă de aceasta şi constatând că instanţa de fond a răspuns criticilor esenţiale aduse prin cererea introductivă, urmează ca în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, să se respingă recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de A.J.V.P.S. Galaţi împotriva Sentinţei nr. 221 din 7 mai 2012 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 aprilie 2013.
Procesat de GGC - AZ
| ← ICCJ. Decizia nr. 5031/2013. Contencios. Amendă pentru... | ICCJ. Decizia nr. 5036/2013. Contencios. Anulare act... → |
|---|
