ICCJ. Decizia nr. 511/2013. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 511/2013
Dosar nr. 8136/2/2011
Şedinţa publică de la 1 februarie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond
Prin cererea înregistrată la data de 19 septembrie 2011 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta C.N.P.R. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, suspendarea executării deciziei nr. 52 din 16 decembrie 2010 emisă de pârât.
În motivare, reclamanta a arătat că a formulat acţiune în anularea deciziei ce formează obiectul cererii de suspendare a executării, care a fost înregistrată pe rol Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. 1409/2/2011.
În esenţă, recurenta-reclamantă arată următoarele:
Prin decizia nr. 52 din 16 decembrie 2011, Consiliul Concurenţei a constatat încălcarea prevederilor art. 6 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 21/1996 şi a aplicat companiei o amendă în cuantum de 103.373.320 RON, reprezentând 7% din cifra de afaceri pe anul 2009.
Fapta reţinută în sarcina companiei nu întruneşte elementele constitutive ale contravenţiei.
Compania a formulat contestaţie împotriva actului administrativ, pe care l-a criticat pentru următoarele motive de netemeinicie şi nelegalitate: (i) Consiliul Concurenţei nu a definit corect piaţa relevantă; (ii) pârâtul nu a demonstrat deţinerea de către companie a unei poziţii dominante pe piaţa relevantă; (iii) conduita companiei nu îndeplineşte condiţiile unui abuz de poziţie dominantă, ci este în perfectă concordanţă cu prevederile legale, întrucât reducerile tarifare au fost acordate Infopress în considerarea costurilor economisite de companie, precum şi a economiilor de scară generate de volumul mari de trimiteri procesate de Infopress, contractul încheiat cu Infopress conferea o deplină libertate acestuia din urmă în a-şi alege furnizorii, neexistând un efect de fidelizare, iar reducerile tarifare acordate de companie în perioada 1 martie 2008-1 august 2009 au fost impuse de cadrul legislativ în vigoare la momentul în cauză, cadru legislativ emis de chiar autoritatea de reglementare în materie de servicii poştale; (iv) faptele imputate companiei nu au afectat concurenţa şi nici nu aveau o asemenea aptitudine; (v) compania nu a urmărit scopuri anticoncurenţiale atunci când a săvârşit faptele care îi sunt imputate.
Reclamanta susţine că sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv:
- existenţa pe rolul instanţei de judecată a unui litigiu având ca obiect anularea actului administrativa, respectiv Dosarul nr. 1409/2/2011 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia VIII-a contencios administrativ şi fiscal;
- achitarea unei cauţiuni în cuantum de 30% din amenda aplicată, potrivit art. 417 alin. (2) din Legea nr. 21/2006;
- existenţa unui caz bine justificat şi pentru prevenirea unei pagube iminente.
A susţinut reclamanta că aplicarea amenzii într-un cuantum considerabil de mare aduce grave prejudicii companiei, iar, întrucât termenul de 30 de zile pentru achitarea de bunăvoie a amenzii a expirat, compania este supusă riscului demarării procedurii de executare silită, cu consecinţa înfiinţării popririi asupra tuturor conturilor şi blocării activităţii societăţii, situaţie în care societatea se va afla în imposibilitate de a duce la îndeplinire obligaţiile legale ce îi revin în calitate de furnizor de serviciu universal în domeniul serviciilor poştale. Aplicarea unei amenzi supradimensionate conduce la blocarea activităţii, compania aflându-se în imposibilitatea respectării contractelor în derulare, cu afectarea resurselor societăţii in mod grav.
Ca urmare a transmiterii deciziei de către Consiliul Concurenţei la organele fiscale, compania figurează în evidenţele A.N.A.F. cu obligaţii de plată restante către bugetul de stat, ceea ce determină imposibilitatea participării la licitaţii publice.
Iminenţa unui incapacităţi de plată a companiei, în ipoteza punerii în executare a deciziei contestate, este cauzată şi de lipsa resurselor financiare, având în vedere contextul economic actual, aşa cum rezultă din situaţia cheltuielilor curente prin raportare la bugetul acestei Companii.
Punerea în executare a deciziei poate avea grave repercusiuni în plan social, compania fiind obligată să procedeze la disponibilizarea salariaţilor.
Prin întâmpinare, pârâtul a invocat excepţia litispendenţei, faţă de Dosarul nr. 2824/2/2011, având aceeaşi cauză, acelaşi obiect şi aceleaşi părţi.
Cu privire la cererea reclamantei, pârâtul a arătat că nu sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 2798 din 27 aprilie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:
- a respins excepţia autorităţii de lucru judecat, invocată de pârâtul Consiliul Concurenţei, reţinând că, în Dosarul nr. 2824/2/2011 al Curţii de Apel Bucureşti, prin sentinţa civilă nr. 5595 din 4 octombrie 2011, instanţa nu a soluţionat fondul cauzei, ci, admiţând excepţia inadmisibilităţii, a respins cererea reclamantei C.N.P.R., ca inadmisibilă, pentru nedepunerea cauţiunii;
- a respins acţiunea formulată de reclamanta C.N.P.R., ca nefondată, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
Prin decizia nr. 52 din 16 decembrie 2011, Consiliul Concurenţei a constatat încălcarea de către reclamantă a prevederilor art. 6 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 21/1996 şi a aplicat Companiei Naţionale „P.R." SA o amendă în cuantum de 103.373.320 RON, reprezentând 7,2% din cifra de afaceri pe anul 2009.
Potrivit art. 8 din decizia contestată, amenda „se va achita, în termen de maxim 30 de zile de la comunicarea prezentei decizii, prin ordin de plată prin trezorerie, o copie a ordinului de plată urmând a fi transmisă neîntârziat Consiliului Concurentei".
Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, măsura de excepţie a suspendării executării unui act administrativ poate fi dispusă numai în situaţia îndeplinirii cumulative a celor două condiţii expres prevăzute de lege: existenţa unui caz bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din lege şi iminenţa producerii unei pagube, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege.
Condiţia existenţei cazului bine justificat nu a fost dovedită, întrucât argumentele menţionate in cererea de suspendare nu sunt concludente, în condiţiile în care trebuie să fie demonstrată o îndoială substanţială cu privire la legalitatea actului administrativ. Astfel, pentru probarea cazului bine justificat, nu este suficientă doar invocarea nelegalităţii unui act administrativ, ci este necesar să se dovedească existenţa aparenţei de nelegalitate sau a unor aspecte cu caracter abuziv în privinţa actului a cărui suspendare se solicită.
În speţă, decizia contestată conţine definirea pieţei relevante şi motivele pentru care autoritatea de concurenţă a ajuns la respectivele concluzii. Totodată, decizia demonstrează deţinerea de către C.N.P.R. a poziţiei dominante pe pieţele relevante definite, şi, deci, denotă îndeplinirea condiţiei premisă pentru incidenţa art. 6 din Legea concurenţei. De asemenea, decizia contestată cuprinde considerentele pentru care comportamentele companiei au fost apreciate ca fiind abuzive şi indică efectele anticoncurenţiale ale comportamentelor respective.
În consecinţă, instanţa a reţinut că nu poate fi constatată o aparenţă de nelegalitate a deciziei ce formează obiectul cererii.
În ceea ce priveşte condiţia prevenirii producerii unei pagube iminente, instanţa a reţinut că noţiunea de „paguba iminenta" trebuie definită prin directa raportare la capacitatea financiară a întreprinderii, acesta fiind şi spiritul dispoziţiei legale menţionate. Orice sancţiune presupune şi producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, însă acesta trebuie să fie raportat la capacitatea financiară a întreprinderii în cauză. Legea concurenţei, prin stabilirea limitei amenzii (de până la 10% din cifra de afaceri totală a contravenientului pe anul financiar anterior sancţionării), a făcut deja o raportare la această capacitate.
De asemenea, scopul oricărei amenzi este de a preveni săvârşirea în viitor a unor fapte similare, iar o amendă necorelată cu capacitatea financiară a contravenientului nu-şi poate atinge scopul. În prezenta cauză, sancţiunea aplicată reprezintă 7,2% din cifra de afaceri totală pe anul financiar 2009, stabilită în conformitate cu dispoziţiile art. 51 alin. (1) lit. a) şi art. 52 din Legea concurenţei, precum şi în conformitate cu metodologia de individualizare a amenzii detaliată in Instrucţiunile Consiliului Concurentei.
Reclamanta nu a depus la dosar înscrisuri care să releve capacitatea sa financiară reală şi care să probeze faptul că plata amenzii i-ar produce o pagubă iminentă. La documentaţia aferentă dosarului au fost anexate acte care atestă obligaţiile de plată ale reclamantei, nefiind depuse documente din care să rezulte lichidităţile şi creanţele pe care le are de încasat în exercitarea activităţii sale comerciale, nefiind astfel dovedit faptul că aplicarea amenzii ar conduce la o blocare a activităţii reclamantei şi la imposibilitatea respectării obligaţiilor comerciale în derulare.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva sentinţei civile nr. 2798 din 27 aprilie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta C.N.P.R., solicitând admiterea recursului, modificarea sentinţei în sensul admiterii cererii de suspendare a executării deciziei Consiliului Concurenţei nr. 52/2010.
În cadrul recursului a fost prezentată situaţia de fapt în legătură cu faptele pentru care a fost sancţionată prin dcizia nr. 52/2010 cu o amendă de 103.373.320 RON (circa 25 milioane euro), reprezentând 7,2% din cifra de afaceri a recurentei pe anul 2009.
S-a arătat că hotărârea atacată este nelegală şi netemeinică iar instanţa de fond ar fi trebuit să încuviinţeze suspendarea executării amenzii stabilite întrucât s-ar impune pentru emiterea unui prejudiciu previzibil şi dificil de reparat.
În ceea ce priveşte paguba iminentă, pentru că aceasta este reprezentată de un prejudiciu material viitor, care se va produce cu certitudine recurenta a susţinut că trebuie să cuprindă atât damnum emergens, cât şi lucrum cessans.
Cu alte cuvinte, s-a arătat că va exista o pagubă nu numai dacă este înregistrată o pierdere notabilă în patrimoniul reclamantului ori o scădere a activităţii, o anulare de datorii, ci va exista o pagubă iminentă ori de câte ori acel beneficiu este cert că ar fi fost obţinut de reclamant în condiţii normale de piaţă şi nu va mai putea fi obţinut ca urmare a dispoziţiilor unui act administrativ ilegal.
În cauză, C.N.P.R. ar suferi un prejudiciu grav şi ireparabil dacă executarea amenzii stabilite prin decizie nu ar fi suspendată deoarece organele de executare fiscală au emis titlul executoriu din 4 martie 2011, a fost emisă somaţia prin care i s-a pus în vedere recurentei să achite amenda în termen de 15 zile de la primire.
Ulterior, D.G.F.P. Bucureşti a emis decizia de eşalonare la plată din 16 martie 2012 prin care au fost eşalonate obligaţiile fiscale restante, dar nu vizează şi plata amenzii aplicate de Consiliul Concurenţei, astfel că, dacă nu va dispune de lichidităţi, va intra în procedura insolvenţei.
La dosarul cauzei au fost depuse situaţii financiare din care rezultă că începând cu anul 2009 recurenta a început să înregistreze pierderi care la nivelul anului 2011 au ajuns la 182.000.000 RON şi pentru că s-a confruntat cu deficit de lichidităţi, recurenta a contractat un credit în valoare de 40.000.000 RON de la Banca C., având în derulare alte două contracte de credit de către 20.000.000 RON fiecare.
În condiţiile în care C.N.P.R. ar intra în incapacitate de plată, acest lucru ar avea repercusiuni importante nu numai asupra acestui agent economic, dar şi asupra consumatorilor de servicii poştale şi economici româneşti pentru că C.N.P.R. este furnizor de serviciu universal în domeniul serviciilor poştale şi are un rol strategic în economia românească şi în activitatea de protecţie socială.
Recurenta a susţinut că este îndeplinită condiţia existenţei cazului bine justificat în sensul că există îndoieli puternice cu privire la legalitatea deciziei.
Sub acest aspect au fost invocate următoarele argumente: - Consiliul a individualizat sancţiunea aplicată pentru fapte petrecute în anii 2005-2009 pe baza unor instrucţiuni şi regulamente intrate în vigoare în anul 2010.
Potrivit principiilor aplicabile în dreptul penal şi contravenţional, normele care vizează constatarea încălcării legii, aplicarea sancţiunii şi individualizarea pedepsei din anul 2010 ar conduce la aplicarea unui tratament mai favorabil contravenientului, astfel că aplicarea instrucţiunilor din anul 2010 pentru individualizarea sancţiunii aplicate unor fapte epuizate anterior acestora este cel puţin aparent nelegală.
- Există îndoieli puternice cu privire la respectarea de către Consiliu a dreptului C.N.P.R. la apărare în cadrul procedurii de investigaţie, drept garantat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Recurenta a fost sancţionată pentru săvârşirea faptei de abuz de poziţie dominantă fiindu-i aplicată o amendă contravenţională, iar în sens european, faptă penală poate fi şi o contravenţie, or, în cauză decizia de sancţionare a fost pronunţată fără ca persoanei investigaţie să-i fie comunicate toate documentele aflate la dosarul de investigaţie, astfel încât acestea să poată fi avute în vedere la momentul formulării observaţiilor asupra Raportului de investigaţie, iar Consiliul Concurenţei trebuia să analizeze apărările formulate de către C.N.P.R. prin observaţiile la Raportul de investigaţie şi, în măsura în care nu ar fi fost de acord cu acestea, să le respingă în mod argumentat.
- Constatarea comportamentului aşa-zis abuziv al C.N.P.R. este cel puţin în mod aparent rezultatul unei analize superficiale a datelor aflate la dispoziţia Consiliului, fapt care rezultă şi din contradicţiile existente între considerentele reţinute în decizie şi nu s-a avut în vedere că reducerile tarifare au fost acordate Infopress în considerarea costurilor economisite de C.N.P.R., precum şi a economiilor de scară generate de volumul mari de trimiteri procesate de Infropress, contractul încheiat între C.N.P.R. şi Infopress conferea o deplină libertate acestuia din urmă în a-şi alege furnizorii, neexistând un efect de fidelizare, aşa cum în mod eronat a reţinut Consiliul, reducerile tarifare acordate de C.N.P.R. în perioada 1 martie 2008-1 august 2009 au fost impuse de cadrul legislativ în vigoare la momentul în cauză, cadru legislativ emis de chiar autoritatea de reglementare în materie de servicii poştale.
- Decizia nu indică în ce bază s-a concluzionat că s-a produs urmarea imediată a faptei presupus contravenţională, respectiv efectuarea sau potenţialitatea afectării concurenţei.
- Din chiar conţinutul deciziei rezultă că C.N.P.R. a fost sancţionată fără a săvârşi fapta contravenţională cu vinovăţie.
- Oricum, în speţă, există indicii temeinice în sensul că sancţiunea aplicată este mult prea mare în raport de criteriile legale de individualizare.
Recurenta a depus o completare la motivele de recurs în care a dezvoltat aceleaşi motive invocate iniţial.
3. Soluţia instanţei de recurs
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:
În faţa instanţei de fond s-a solicitat, în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării deciziei nr. 52 din 16 decembrie 2010 emisă de Consiliul Concurenţei prin care s-a stabilit în sarcina recurentei o amendă în cuantum de 103.373.320 RON reprezentând 7,2% din cifra de afaceri a acesteia pe anul 2009, iar instanţa de fond a respins cererea de suspendare.
Suspendarea actului administrativ, ca operaţiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia reprezintă o situaţie de excepţie de la regula executării din oficiu şi ea se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anulare a actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate”.
În motivele de recurs s-a invocat nelegalitatea şi netemeinicia sentinţei deoarece nu s-a reţinut existenţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente, cele două condiţii ce trebuie îndeplinite pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ.
„Cazul bine justificat” este definit în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În privinţa cazului bine justificat, recurenta a invocat aceleaşi aspecte, pe care le-a prezentat şi în cadrul acţiunii în anulare, pentru a demonstra existenţa cazului bine justificat.
Însă, nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ invocarea individualizării sancţiunii aplicate în baza unor instrucţiuni şi regulamente intrate în vigoare în anul 2010, nici invocarea nerespectării dreptului la apărare în cadrul procedurii de investigaţie şi nici celelalte aspecte legate de fapta anticoncurenţială reţinută în sarcina recurentei.
Acestea sunt chestiuni ce se analizează în cadrul acţiunii în anulare, iar în cadrul cererii de suspendare nu se pot analiza amănunţit motivele care ar putea duce la anularea actului, ci numai cele care ar putea crea aparenţa de nelegalitate. Motivele de nelegalitate şi netemeinicie a actului administrativ contestat se examinează de instanţa investită cu soluţionarea cererii de anulare a acelui act.
„Paguba iminentă”, cealaltă condiţie ce trebuie îndeplinită pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material, viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării autorităţii publice sau a unui serviciu public.
La dosar au fost depuse înscrisuri care să dovedească un eventual prejudiciu, material şi previzibil ce s-ar crea reclamantei prin executarea amenzii stabilite în sarcina recurenţei, amendă ce are un cuantum ridicat.
În legătură cu această condiţie, mai întâi, trebuie precizat că în principiu, amenda aplicată de o autoritate publică nu poate reprezenta în sine o pagubă iminentă în sensul Legii contenciosului administrativ pentru că altfel s-ar ajunge la concluzia că cerinţa referitoare la iminenţa producerii unei pagube este presupusă în majoritatea cazurilor exercitării unui act administrativ, ceea ce ar contraveni caracterului de excepţie al instituţiei suspendării executării actelor administrative, astfel nu este reglementată de Legea nr. 554/2004.
În al doilea rând, chiar şi dacă ar fi îndeplinită condiţia pagubei iminente, în raport de probele depuse la dosar, nu s-ar putea dispune suspendarea executării actului administrativ, aşa cum s-a solicitat, pentru că nu s-a dovedit îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, deoarece cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ.
De aceea, apreciind că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de C.N.P.R. împotriva sentinţei civile nr. 2798 din 27 aprilie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 1 februarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 503/2013. Contencios. Anulare decizie Uniunea... | ICCJ. Decizia nr. 513/2013. Contencios. Suspendare executare act... → |
|---|
