ICCJ. Decizia nr. 69/2013. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 69/2013
Dosar nr. 849/54/2011
Şedinţa publică de la 11 ianuarie 2013
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanţii Consiliul Local Drăgăneşti Olt şi Centrul de Sănătate Drăgăneşti Olt în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat suspendarea executării H.G. nr. 345/2011 privind aprobarea, pentru anul 2011, a Raportului de selecţie a unităţilor sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate, precum şi a listei acestor unităţi sanitare, publicată în M. Of. 226 din 31 martie 2011, partea I, până la soluţionarea în fond a acţiunii de fond.
Reclamanţii au arătat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate ale cererii de suspendare, precizând că, prin actul administrativ a fost inclusă, la poziţia 48 din Anexa 2 reclamantul Centrul de Sănătate Drăgăneşti Olt, iar prin măsura dispusă se aduce un grav prejudiciu acestuia, iar pe de altă parte, este perturbată buna funcţionare a activităţii.
Prin sentinţa civilă nr. 448 din 30 aprilie 2012 Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, judecând cauza în fond, după casare, a respins acţiunea formulată de reclamanţi, privind suspendarea H.G. nr. 345/2011 pentru aprobarea pentru anul 2011 a Raportului de selecţie a unităţilor sanitare cu paturi care pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate, precum şi a listei acestor unităţi sanitare publicată în M. Of. al României nr. 226 din 31 martie 2011 partea I.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că prin H.G. nr. 345 din 31 martie 2011, publicata in M. Of. partea I nr. 226 din 31 martie 2011, a fost aprobat, pentru anul 2011, raportul comisiei de selecţie a unităţilor sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate, prevăzut în anexa nr. 1. A fost aprobată lista unităţilor sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate, propusă de comisia de selecţie menţionată la art. 1, prevăzută în anexa nr. 2. Aceste dispoziţii normative prezintă aplicabilitate în timp, începând cu data de 01 aprilie 2011.
În cuprinsul anexei nr. 1 a actului administrativ unilateral, cu caracter normativ, este inclus raportul comisiei de selecţie a unităţilor sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate. Comisia de selecţie a inclus în concluziile raportului analiza extensivă şi detaliată a regimului juridic al unităţilor spitaliceşti, regimul de finanţare, principiile asigurării asistenţei sanitare, precum şi criteriile de selecţia a unităţilor sanitare, propunerea unităţilor sanitare ce nu pot încheia contracte de furnizare servicii medicale, în relaţie contractuală cu casele de asigurări de sănătate.
Regimul juridic al reclamantului, Centrul de Sănătate Drăgăneşti Olt apare a fi guvernat de dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 95/2006, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 48/2010, constituind o unitate sanitară aflată în subordinea autorităţii administraţiei publice locale; în aplicarea acestei dispoziţii, a fost adoptată Hotărârea Consiliului Local Drăgăneşti Olt, cu numărul 23 din 30 martie 2011, dispunându-se menţinerea Centrului de Sănătate, ca unitate sanitară publică în subordinea Consiliului Local .
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, in condițiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanței de fond.”
În acest sens este si Recomandarea nr. R(89)8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei cu privire la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, în care se arată că instanţa poate dispune măsura suspendării executării actelor administrative, în raport cu ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente, atunci când executarea actului este de natură a cauza pagube grave, dificil de reparat şi când există un argument aparent valabil de nelegalitate a acestuia.
În aceste condiții, Curtea de Apel a constatat că, atât din recomandarea nr. R(89)8 din 13 septembrie 1989, evocată, cât şi din cuprinsul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, rezultă fără echivoc că exerciţiul dreptului unei persoane, fizice sau juridice, de a obţine suspendarea provizorie a executării unui act administrativ, este condiţionat de îndeplinirea de către aceasta a două condiţii cumulative, respectiv condiţia existenţei unui caz bine justificat şi condiţia nevoii de a se preveni producerea unei pagube iminente, dificil sau imposibil de a mai fi reparată în viitor.
În ceea ce priveşte cazul bine justificat, acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind împrejurarea legată de starea de fapt şi de drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
Criticile invocate de reclamanţi referitoare la faptul că interdicţia contractării cu CAS este o măsură abuzivă, întrucât încalcă contractul existent, în derulare, prelungit automat până la 30 iunie 2011, la faptul că încalcă art. 78 din Constituţie, Legea nr. 53/2003 privind transparenţa decizională şi HG nr. 212/20111 nu constituie, prin simpla enunţare, indicii temeinice, suficient de puternice, ca în lipsa unei cercetări a fondului cauzei, incompatibilă cu procedura suspendării provizorii, să se circumscrie noţiunii de,,caz bine justificat”, în sensul avut în vedere de legiuitor în textul art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Nelegalitatea unui act normativ se apreciază prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi pentru a căror executare au fost emise. Ori în ce priveşte H.G. nr. 212/2011, din punct de vedere strict formal, fără a antama fondul cauzei, reclamatul nu învederează legătura directă şi forţa juridică superioară a acestui act ce se pretinde a fi încălcat cu actul normativ contestat în cauză.
În continuarea aceluiaşi raţionament, critica reclamanţilor vizând nepublicarea în M. Of . a Ordinului nr. 241/2011 invocat în Raportul aprobat prin H.G. nr. 345/2011 nu constituie prin ea însăşi un,,caz justificat” în sensul legii, întrucât impune verificări privind stabilirea caracterului normativ ori individul, incidenţa excepţiilor prevăzute de lege privind obligaţia publicării, dar şi privind legătura Ordinului şi incidenţa sa asupra legalităţii Raportului.
Nici condiţia „pagubei iminente” nu este dovedită în mod concludent de către reclamantă, întrucât nu se precizează în ce constă prejudiciul iminent, în directa legătură de cauzalitate cu încetarea contractului. Se observă că se face referire la vătămare unui interes public,unitatea sanitară fiind însă o instituţie de drept public, şi emitentul actului însăşi este cel obligat să ocrotească acest interes. În acest domeniu marja de apreciere acordată statelor este suficient de cuprinzătoare în ce priveşte modalităţile şi procedurile alese. Nu se argumentează în concret un exces de putere al măsurii în defavoarea interesului public de nivel local.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, reclamanţii Consiliul Local Oraş Drăgăneşti Olt şi Centrul de Sănătate Drăgăneşti Olt au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că au fost furnizate suficiente elemente care la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, să conducă la reţinerea că în cauză există un caz bine justificat, continuat de prefigurarea unei pagube iminente, ca si fundamente ale suspendării executării H.G. nr. 345/2011.
Motivarea succintă a acestei hotărâri de către instanţa de fond, fără nici o altă explicaţie duce cu gândul la faptul că această cerere a fost superficial analizată.
Recurenţii mai invocă nerespectarea prevederilor legii nr. 52/2003, privind transparenţa decizională în administraţia publică şi nu a Legii nr. 53/2003 - Codul muncii care nici măcar nu a fost amintit.
Alte aspecte care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat erau legate şi de aparenta încălcare a dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, în ceea ce priveşte lipsa evaluării impactului din punct de vedere social financiar, asupra populaţiei, dar nici despre acest motiv instanţa de fond nu aminteşte în motivarea hotărârii.
Recurenţii mai arată că instanţa de contencios trebuia să constate că adoptarea actului administrativ unilateral, cu caracter normativ, s-a făcut cu încălcarea cerinţelor de accesibilitate şi de previzibilitate, ceea ce constituie elemente de natură să inducă o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ, şi de a argumenta existenţa „ cazului bine justificat”.
Cazul bine justificat derivă şi din faptul că procedura administrativă nu este finalizată, iar executarea înainte de definitivarea acestei proceduri şi mai înainte ca justiţia să se pronunţe asupra legalităţii actului administrativ constituie un motiv întemeiat la adoptarea soluţiei de suspendare a executării actului fiscal contestat.
Cu privire la cea de a doua condiţie prevăzută imperativ de Legea nr. 554/2004 referitoare la perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, recurenţii consideră că şi aceasta este îndeplinită susţinând faptul că serviciile medicale spitaliceşti sunt servicii publice, astfel încât prin H.G. 345/2011 s-a perturbat grav serviciul public constând în asigurarea serviciilor medicale pentru 30.000 de oameni care sunt deserviţi de acest spital, ceea ce reprezintă un caz bine justificat.
Examinând cauza şi sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cu cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond”.
Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu cercetează îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
Condiţia existenţei cazului „bine justificat”, lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.
Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.
Înalta Curte constată nefondate criticile exprimate de recurenţi în ceea ce priveşte indiciile de nelegalitate ce nu au fost corect examinate de instanţa de fond în conturarea cerinţelor cazului bine justificat.
Independent de conţinutul motivelor de recurs, Înalta Curte reţine că instanţa de fond corect a apreciat că situaţia prezentată de reclamanţi nu este de natură a concluziona ca îndeplinită condiţia cazului bine justificat.
Raportat la probele administrate instanţa de fond, motivat şi argumentat a indicat că nu există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.
Înalta Curte apreciază, în acord cu instanţa de fond, că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce reclamanţilor în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.
Cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond prin punerea în executare a măsurilor dispuse prin actul administrativ a cărui suspendare se cere, este evident că nu se creează o pagubă în patrimoniul reclamanţilor sau o gravă perturbare a activităţii.
În ceea ce priveşte criticile în sensul că actul administrativ contestat a fost emis cu nerespectarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, instanţa de control judiciar le consideră ca fiind neîntemeiate, deoarece, în conformitate cu prevederile art. IV din O.U.G. nr. 32 din 23 martie 2011 pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul sănătăţii, publicată în M. Of. al României nr. 210 din 26 martie 2011: „în termen de 7 zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, Guvernul va adopta, pentru anul 2011, hotărârea prevăzută la art. 245 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare.”
Din interpretarea logico-juridică a textului de lege mai sus menţionat rezultă că termenul legal în interiorul căruia trebuia să se procedeze la emiterea hotărârii de aprobare a Raportului comisiei de selecţie a unităţilor sanitare cu paturi care nu pot încheia contracte cu casele de asigurări de sănătate, precum şi a listei acestor unităţi sanitare, începea să curgă la data de 25 martie 2011 (data publicării O.U.G. nr. 32/2011 în M. Of. al României) şi se împlinea la data de 01 aprilie 2011 (7 zile de la data intrării în vigoare a O.U G. nr. 32/2011 conform art. IV din acelaşi act normativ).
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.
Înalta Curte constată nefondat şi motivul de recurs privind neîndeplinirii criteriilor de accesibilitate şi previzibilitate.
Într-adevăr, aceste cerinţe sunt impuse de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, drept condiţii de calitate a legii, care presupun ca legea să fie enunţată cu suficientă precizie pentru a-i permite cetăţeanului să-şi adapteze conduita şi să poată să prevadă, cu un grad de exactitate rezonabil, consecinţele ce pot decurge dintr-un act determinat pe care îl comite (cauza Sunday Times contra Regatul Unit).
Dar, în optica instanţei europene, valoarea noţiunilor de accesibilitate şi previzibilitate depinde în mare măsură de conţinutul textului în cauză, de domeniul pe care îl acoperă, de numărul şi calitatea destinatarilor săi.
Neclaritatea unei legi poate fi compensată printr-o practică judiciară constantă care să permită înlăturarea arbitrariului în exercitarea puterii discreţionare a autorităţilor statale.
O prevedere legală este considerată suficient de clară dacă permite petiţionarului să-şi adapteze conduita într-o măsură rezonabilă, fie şi cerând, la nevoie, sfatul superiorului său ori obţinând o precizare a legii cu ajutorul unei decizii judiciare (cauza Rekvenyi contra Ungariei) sau înconjurându-se de „consilieri luminaţi” (cauza Open Door şi Dublin Well Woman contra Irlandei).
Or, în cauza de faţă, dispoziţiile cuprinse în actul administrativ atacat se adresau unităţilor sanitare în domeniu, astfel că le cunoştea sau, în orice caz, trebuia să ştie cum să şi le procure, respectivele instituţii nefiind simplii particulari.
Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală pe care o va menţine.
Faţă de cele arătate, reţinând aşadar, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t), că nu sunt întrunite cumulativ cerinţele legale pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ atacat, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Consiliul Local Oraş Drăgăneşti Olt şi Centrul de Sănătate Drăgăneşti Olt împotriva sentinţei nr. 448 din 30 aprilie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 11 ianuarie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 670/2013. Contencios. Contract administrativ.... | ICCJ. Decizia nr. 695/2013. Contencios. Despăgubire. Recurs → |
|---|
