ICCJ. Decizia nr. 1884/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1884/2014
Dosar nr. 984/33/2012
Şedinţa de la 9 aprilie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Cererea de chemare în judecată. Cadrul procesual
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul M.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Integritate şi M.D., (i) anularea Raportului de evaluare nr. 30466/G/II din 15 iunie 2012, întocmit de către ANI- Direcţia Generală de Inspecţie de Integritate, Serviciul 3 (prin inspector de integritate M.D. ca şi (ii) anularea Raportului de evaluare nr. 30473/G/II din 15 iunie 2012 întocmit de către ANI - Direcţia Generală Inspecţia de Integritate, Serviciul 3 (prin inspector de integritate M.D.). A mai solicitat reclamantul să fie obligată pârâta Agenţia Naţională de Integritate să publice pe cheltuiala proprie, atât pe pagina de Internet (www.integritate.eu), cât şi într-un ziar de largă răspândire naţională şi locală, sentinţa ce se va pronunţa în cauza ce face obiectul acestui dosar, cu obligarea intimaţilor la plata sumei de 100.000 RON, cu titlu de despăgubiri pentru prejudiciul de imagine suferit în urma întocmirii şi aducerii la cunoştinţa publicului a Rapoartelor de evaluare contestate, în temeiul art. 8 şi 16 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 24 din Legea nr. 176/2010 şi a cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat, în esenţă, că rapoartele de evaluare contestate sunt eronate, întrucât pornesc de la premise nereale, în speţă, nefiind încălcate prevederile legale privind starea de incompatibilitate sau conflictul de interese.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa civilă nr. 590 din 21 septembrie 2012, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte acţiunea reclamantului M.I., şi, în consecinţă, a anulat Raportul de evaluare nr. 30466/G/II din 15 iunie 2012 şi Raportul de evaluare nr. 30473/G/II din 15 iunie 2012, a obligat pârâta Agenţia Naţională de Integritate să publice pe cheltuiala proprie, atât pe pagina sa de internet, cât şi într-un ziar de largă răspândire naţională şi locală prezenta hotărâre şi totodată a obligat ambii pârâţi la plata în favoarea reclamantului a sumei de 1000 RON cu titlu de reparaţii pentru prejudiciul de imagine suferit în urma întocmirii şi aducerii la cunoştinţa publicului a rapoartelor de evaluare contestate.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că la data de 13 martie 2012, Agenţia Naţională de Integritate s-a sesizat, din oficiu, cu privire la faptul că reclamantul, consilier judeţean în cadrul Consiliului Judeţean Sălaj, nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese şi al incompatibilităţilor şi prevederile legale privind completarea declaraţiilor de interese.
A mai reţinut că, urmare a finalizării evaluărilor, autoritatea pârâtă a constatat, prin raportul de evaluare nr. 30466/G/II din 15 iunie 2012, că reclamantul, în calitate de consilier judeţean (în cadrul Consiliului Judeţean Sălaj) s-a aflat în stare de incompatibilitate, în mandatul de consilier judeţean din perioada 2008 - 2012, începând cu data 08 octombrie 2011, când s-a semnat contractul de către firma la care acesta deţine calitatea de asociat şi administrator, SC A.E. SRL cu Muzeul Judeţean de Istorie şi Artă - Zalău, instituţie aflată în subordinea Consiliului Judeţean Sălaj şi până la data de 5 noiembrie 2011 (data încetării contractului).
Prin raportul de evaluare nr. 30473/G/II din 15 iunie 2012, Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că există şi indicii temeinice cu privire la săvârşirea infracţiunii de conflict de interese prevăzută de art. 2531 C. pen., deoarece reclamantul, în calitate de consilier judeţean al judeţului Sălaj, a votat hotărârea de aprobare a bugetului judeţului Sălaj pe anul 2011. În opinia autorităţii, participarea reclamantului la vot şi exprimarea votului de aprobare a bugetului judeţului Sălaj în anul 2011, astfel cum a fost stabilit prin hotărârea Consiliului Judeţean Sălaj nr. 9/2011, constituie un indiciu al conflictului de interese. Parchetul de pe lângă Curtea de apel Cluj a fost sesizat pentru efectuarea cercetărilor cu privire la existenţa indiciilor privind conflictul de interese prevăzut de art. 2531 C. pen.
Instanţa de fond a apreciat că acuzaţiile aduse reclamantului prind starea de incompatibilitate şi conflictul de interese nu sunt legitime întrucât autoritatea publică a calificat în mod greşit faptele din punct de vedere juridic.
Mai întâi, în mod eronat s-a reţinut că Muzeul Judeţean de Istorie şi Artă - Zalău a avut calitatea de beneficiar şi autor al plăţii când, în realitate, această entitate a fost executantul serviciilor contractate de SC A.E. S.R.L şi beneficiarul plăţilor realizate de această din urmă societate.
A mai arătat instanţa de fond, după examinarea dispoziţiilor legale relevante şi raportat la situaţia de fapt prezentată în cauză, că, în intervalul supus analizei, nu poate fi reţinută existenţa unui conflict de interese, în ceea ce-l priveşte pe reclamant.
Situaţia de fapt în care reclamantul se află nu intră în sfera situaţiilor de fapt concrete la care se referă norma juridică ce reglementează incompatibilităţile.
Astfel, norma în discuţie nu se referă la contractele încheiate de societăţi comerciale - în care consilierii locali şi judeţeni deţin titluri de interes sau funcţii executive - cu autorităţile administraţiei publice locale, instituţiile, regiile autonome de interes local (aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean), societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene, din poziţia de monopol deţinută de aceste din urmă entităţi, contracte a căror executare nu creează premisa pierderii, pentru ele, a unor valori sau avantaje de natura patrimonială, ci presupune realizarea unor beneficii, aşa cum este cazul, în speţă.
A mai reţinut instanţa fondului că circumstanţele obiective care au determinat alegerea partenerului contractual sunt cu totul străine noţiunii de scop ilicit, societatea pe care reclamantul o deţine, nerealizând beneficii. Dimpotrivă, în schimbul acestor servicii din patrimoniul său a ieşit o valoare economică care a sporit bugetul executantului, nedovedindu-se faptul că SC A.E. S.R.L ar fi fost tratată diferit în raport cu operatori care au solicitat prestarea unor servicii similare, neputând fi reţinut nici un interes personal de natură patrimonială, care putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi reveneau reclamantului.
În evaluarea prejudiciului adus reclamantului, instanţa de fond a apreciat că în urma întocmirii şi aducerii la cunoştinţa publicului a rapoartelor de evaluare contestate s-a cauzat personalităţii sociale a reclamantului un prejudiciu de imagine, că prin acuzaţiile nefondate referitoare la starea de incompatibilitate şi conflictul de interese administraţia a încălcat drepturi personale nepatrimoniale cum sunt: onoarea, demnitatea, reputaţia reclamantului.
Obligarea autorităţii să publice pe cheltuiala sa atât pe pagina de internet proprie (www.integritate.eu), cât şi într-un ziar de largă răspândire naţională şi locală hotărârea prin care acţiunea introductivă a fost admisă reprezintă o măsură, care alături de alte corective, este în măsură să conducă la restabilirea dreptului încălcat, fiind în măsură să atenueze efectele negative ale publicităţii celor două rapoarte înaintea anulării lor.
În final, Curtea de apel a evaluat despăgubirile morale la nivelul sumei de 1000 RON, ca reprezentând o satisfacţie echitabilă şi suficientă.
3. Motivele de recurs înfăţişate de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate (ANI)
Împotriva Sentinţei civile nr. 590 din 21 septembrie 2012 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Invocând ca temei de drept al demersului său procesual prevederile art. 304 pct. 8 şi pct. 9 ca şi ale art. 3041 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a solicitat admiterea recursului promovat şi modificarea sentinţei atacate în sensul respingerii, ca nefondată, a acţiunii reclamantului, astfel cum a fost formulată.
Printr-un prim motiv de recurs rămas însă nedezvoltat, în temeiul art. 304 pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut că instanţa de fond a interpretat greşit actul juridic dedus judecăţii, schimbând natura şi înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia.
Printr-un al doilea motiv de recurs, invocat şi dezvoltat în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în contextul referirilor la numeroase pasaje din considerentele hotărârii atacate, recurenta-pârâtă a susţinut netemeinicia şi nelegalitatea sentinţei pronunţate de prima instanţă, privitoare la ambele rapoarte de evaluare examinate.
Astfel, în ceea ce priveşte raportul de evaluare 30466 din 15 iunie 2012, recurenta-intimată a arătat că prima instanţă a ignorat atât apărările formulate cât şi probatoriul depus la dosar, ce atestă că reclamantul-intimat deţine funcţia de consilier judeţean începând cu data de 27 iunie 2008. În această calitate a participat la votarea proiectului de hotărâre privind bugetul judeţului Sălaj, aprobat pentru anul 2011, aflându-se în stare de incompatibilitate, conform art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, începând cu data de 8 octombrie 2011 când a fost semnat contractul de către firma SC A.E. SRL, la care deţine calitatea de asociat şi administrator, cu Muzeul Judeţean de Istorie şi Artă Zalău, instituţie aflată în subordinea Consiliului Judeţean Sălaj, până la data de 5 noiembrie 2011, data încetării contractului de prestări servicii, în valoare de 649 lei, sumă achitată către firma SC A.E. SRL (chitanţa seria SJWMA nr. 2887087 din 15 noiembrie 2011).
Cu referire la raportul de evaluare nr. 30473 din 15 iunie, în esenţă, recurenta a susţinut netemeinicia argumentaţiei primei instanţe potrivit cu care nu ar fi întrunite în cauză condiţiile conflictului de interese, faţă de prevederile art. 70 şi 72 din Legea nr. 161/2003, câtă vreme actele dosarului atestă că intimatul-reclamant a participat la votarea proiectului de hotărâre privind bugetul judeţului Sălaj, aprobat pentru anul 2011.
În fine, şi măsura acordării de către prima instanţă a daunelor morale, în cuantum de 1000 lei şi de obligare a recurentei la publicarea pe propria cheltuială a hotărârii atacate atât pe pagina sa de internet cât şi într-un ziar de largă răspândire naţională şi locală, a fost apreciată ca nelegală în condiţiile în care s-a susţinut neîndeplinirea tuturor condiţiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale, raportat la art. 988-999 C. civ., ipoteza anulării actului administrativ nefiind de natură a conduce la concluzia producerii implicite a unui prejudiciu nepatrimonial. Mai mult, în opinia recurentei, intimatul-reclamant nu a făcut în cauză dovada consecinţelor negative şi implicaţiilor produse în plan social, şi nici că ar fi suferit un prejudiciu moral ca urmare a unor fapte ilicite săvârşite cu vinovăţie de funcţionari ai autorităţii publice.
4. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs
Examinând hotărârea atacată raportat la criticile ce i-au fost aduse, faţă de actele depuse la dosar şi de probele administrate în cauză, dar şi sub toate aspectele, conform art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu subzistă motivele de nelegalitate invocate, de natură a antrena modificarea soluţiei date de prima instanţă, în considerarea celor în continuare arătate.
Expunerea rezumativă a considerentelor sentinţei atacate, de mai sus (a se vedea pct. 1 din prezenta decizie) înfăţişează deopotrivă situaţia de fapt şi problemele de drept deduse judecăţii ca şi argumentele judecătorului fondului în susţinerea soluţiei adoptate, astfel că nu se impune reluarea lor în contextul analizării criticilor recurentei-pârâte, subsumate în opinia Înaltei Curţi doar motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Nicio motivare şi argumentaţie distinctă nu a însoţit invocarea de către recurenta-pârâtă, în cuprinsul cererii de recurs şi a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ.
4.1. Cu referire la starea de incompatibilitate constatată prin Raportul de evaluare nr. 30466 din 15 iunie 2012
Analizând punctual criticile recurentei vizând modalitatea în care prima instanţă a apreciat asupra materialului probator aflat la dosar, prin raportare la prevederile cuprinse în Legea nr. 161/2003, Legea nr. 893/2004 şi Legea nr. 176/2010 vizând starea de incompatibilitate a consilierului judeţean, Înalta Curte constată că acestea nu sunt întemeiate şi ca atare inapte de a conduce la modificarea soluţiei instanţei de fond.
Cu prioritate se impune a se menţiona că şi prin motivele de recurs dezvoltate recurenta-pârâtă a susţinut aceeaşi situaţie de fapt, apreciată ca eronată de prima instanţă şi care a servit drept temei al reţinerii stării de incompatibilitate a reclamantului intimat.
În acord cu cele stabilite de prima instanţă şi raportat la conţinutul lipsit de orice echivoc al înscrisurilor aflate la dosar, Înalta Curte arată că autoritatea recurentă ANI s-a aflat în evidentă eroare atunci când a afirmat, atât la momentul întocmirii raportului de evaluare, cât şi prin formularea motivelor de recurs, că Muzeul Judeţean de Istorie şi Artă Zalău, instituţie subordonată Consiliul Judeţean Sălaj a achitat SC A.E. SRL suma de 649 lei, conform contractului nr. 11/2011 (chitanţă WMA nr. 2887087 din 15 noiembrie 2011).
În realitate, înscrisurile depuse la dosar, astfel cum bine a reţinut şi prima instanţă, demonstrează că între Muzeul Judeţean de Istorie şi Artă Zalău, în calitate de executant, şi SC A.E. SRL, în calitate de beneficiar, a fost încheiat contractul nr. 11 din 28 octombrie 2011, având ca obiect elaborarea "studiului de fundamentare pentru definirea, instituirea şi delimitarea zonelor protejate care cuprind patrimoniu arheologic".
Potrivit clauzelor acestui contract, la data de 15 noiembrie 2011 a fost emisă chitanţa seria SJ WMA nr. 2887087 prin care SC A.E. SRL, în cadrul căreia deţine calitatea de asociat şi administrator reclamantul, a achitat suma de 649 lei Muzeului Judeţean de Istorie şi Artă Zalău, reprezentând contravaloarea serviciilor prestate prin contractul nr. 11/2011.
Rezultă aşadar, cu evidenţă, că situaţia de fapt ce a servit ca unic temei al reţinerii prin raportul de evaluare nr. 30466/G/II din 15 iunie 2012 a stării de incompatibilitate în ceea ce-l priveşte pe intimatul-reclamant, în mandatul de consilier judeţean, în perioada 2008 - 2012, corespunzător duratei contractului nr. 11/2011 (28 octombrie 2011 - 15 noiembrie 2011), este eronată şi contrară actelor analizate.
O atare eroare cuprinsă într-un act administrativ astfel cum este şi raportul de evaluare supus verificării de legalitate de către instanţa de contencios administrativ, atrage şi echivalează practic cu lipsa motivării, astfel cum a statuat şi Înalta Curte în jurisprudenţa sa şi după cum s-a consacrat şi în jurisprudenţa comunitară.
Motivarea actului administrativ constituie o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice, impunându-se cu precădere în cazul actelor prin care se modifică sau se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective, cum este de altfel cazul şi în speţă.
Eroarea cu privire la contextul factual reprezintă un prim aspect de nelegalitate al raportului de evaluare examinat.
Al doilea aspect de nelegalitate, de asemenea reţinut cu justeţe de către prima instanţă, vizează modalitatea de aplicare şi interpretare a prevederilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, vizând incompatibilităţile consilierilor locali şi judeţeni care deţin funcţii şi în societăţi comerciale cu capital privat, inter alia, derivând din încheierea unor contracte comerciale de prestări de servicii, cu instituţiile aflate în subordinea sau sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv.
Din această perspectivă, Înalta Curte împărtăşeşte opinia judicios argumentată de către judecătorul fondului în sensul că interpretarea logico raţională dar şi istorico teleologică a normei sus-indicate conduce la concluzia că prin instituirea unei incompatibilităţi pentru contractele încheiate de societăţile comerciale în care consilierii locali şi judeţeni deţin titluri de interes sau funcţii executive s-a urmărit prevenirea, respectiv sancţionarea încheierii doar a acelor contracte în care, potenţial sau efectiv, sunt dezavantajate economic autorităţile administraţiei publice locale, instituţiile, regiile autonome de interes local sau aflate sub autoritatea consiliului local sau judeţean.
În plus, aplicarea corectă a unei atare norme nu poate fi realizată cu ignorarea contextului factual şi a elementelor ce particularizează fiecare situaţie, cum este şi cazul reclamantului-intimat.
Concluzionând cu privire la starea de incompatibilitate stabilită în sarcina reclamantului, reţinând netemeinicia susţinerilor şi apărărilor recurentei, reiterate în recurs, Înalta Curte arată că în mod corect a fost constatată nelegalitatea raportului de evaluare vizând pretinsa incompatibilitate în care s-a aflata reclamantul-intimat.
4.2. Cu referire la conflictul de interese reţinut prin raportul de evaluare nr. 30473/G/II din 15 iunie 2012
Argumentele sus-enunţate în legătură cu modalitatea de întocmire şi fundamentare de către autoritatea recurentă a stării de incompatibilitate reţinută în sarcina reclamantului-intimat, îşi păstrează valabilitatea şi în contextul examinării celui de-al doilea raport, încheiat la aceeaşi dată, prin care, pornind de la contractul nr. 11/2011 au fost identificate indicii în sensul existenţei unui conflict de interese conform prevederilor art. 2531 C. pen. şi a fost sesizat Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Cluj-Napoca pentru efectuarea cercetărilor pe acest aspect.
Şi cu privire la acest al doilea raport de evaluare, contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a realizat o corectă şi detaliată analiză a prevederilor legale incidente, ajungând la concluzia, justă, în sensul nelegalităţii actului supus controlului de legalitate.
Pretinsul interes personal de natură patrimonială al reclamantului-intimat, raportat pe de o parte la prevederile art. 70 şi 72 din Legea nr. 161/2003, iar pe de altă parte, la situaţia de fapt, efectivă, iar nu cea eronat menţionată în raportul de evaluare, nu poate fi reţinut.
Criticile reclamantului intimat sunt nefondate şi în considerarea faptului că instanţa de contencios administrativ, astfel cum s-a stabilit deja în jurisprudenţa Înaltei Curţi în materie, nu analizează şi nu cenzurează acea parte din raportul de evaluare ce vizează sesizarea organelor penale cu posibilul conflict de interese de natură penală.
Analiza instanţei de fond, corectă şi coerent argumentată se circumscrie părţii din raportul de evaluare prin care se concluzionează cu privire la existenţa conflictului de interese de natură administrativă.
Drept urmare, constatând că nu pot fi reţinute criticile recurentei nici cu privire la acest raport de evaluare, Înalta Curte le va respinge ca neîntemeiate.
4.3. În fine, nefondate sunt şi criticile recurentei-pârâte în ceea ce priveşte acordarea, în temeiul art. 18 şi 19 din Legea nr. 554/2004, republicată, a măsurilor reparatorii şi a daunelor morale.
Măsurile dispuse de prima instanţă în legătură cu publicarea hotărârii de faţă reprezintă, în sensul art. 19 din Legea nr. 554/2004 şi în acord cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, o reparaţie echitabilă în raport de drepturile ce i-au fost încălcate reclamantului-intimat, evocate în hotărârea primei instanţe.
Totodată acordarea daunelor morale, parţiale, s-a realizat judicios în contextul situaţiei de fapt reţinută în cauză şi în vederea înlăturării tuturor consecinţelor produse prin întocmirea celor două rapoarte de evaluare a căror anulare s-a dispus pe cale judecătorească.
Prin urmare, în considerarea celor mai sus arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge aşadar ca nefondat recursul promovat de autoritatea recurentă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei civile nr. 590 din 21 septembrie 2012 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 9 aprilie 2014.
Procesat de GGC - GV
| ← ICCJ. Decizia nr. 1837/2014. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1966/2014. Contencios → |
|---|
