ICCJ. Decizia nr. 2705/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2705/2014
Dosar nr. 4624/2/2012
Şedinţa de la 10 iunie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 4624/2/2012, reclamantul Judeţul Prahova prin Preşedintele Consiliului Judeţean Prahova a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului (MDRT), pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună:
(i) anularea Deciziei nr. 57 din 25 aprilie 2012 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiei din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului;
(ii) anularea Notei de constatare nr. CA-20460 din 16 martie 2012 emisă de către Direcţia Control şi Verificare Utilizare Fonduri Comunitare, cu consecinţa anularii aplicării corecţiei financiare de 75%.
2. Hotărârea-primei instanţe
Prin Sentinţa civilă nr. 6600 din 19 noiembrie 2012, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a dispus: admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Curţii de Conturi a României prin Autoritatea de Audit, respingerea acţiunii în contradictoriu cu aceasta şi respingerea acţiunii, în rest, ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Dispoziţiile art. 161 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 conform cărora instanţa poate introduce în cauză şi alte subiecte de drept nu îşi găsesc aplicare în cauza de faţă, întrucât Curtea de Conturi nu este emitentul actelor ce fac obiectul litigiului. Susţinerea pârâtului în sensul că emiterea raportului de audit s-ar subsuma unei operaţiuni administrative premergătoare aflate la baza actului a cărui anulare se solicită nu justifică legitimarea procesuala pasivă a Autorităţii de Audit, în lipsa unui capăt de cerere formulat în contradictoriu cu aceasta.
Autoritatea pârâtă, prin direcţia de specialitate, a dispus efectuarea unei verificări documentare ce a avut drept scop investigarea aspectelor semnalate prin Raportul de audit de operaţiuni pentru POR al Autorităţii de Audit nr. 51648/AP din 22 decembrie 2011 (înregistrat la MDRT sub nr. 94973 din 22 decembrie 2011), raport ce a conţinut constatări cu implicaţii financiare referitoare la încălcarea legislaţiei specifice achiziţiilor publice, respectiv O.U.G. nr. 34/2006.
În ceea ce priveşte procedura de atribuire a contractului nr. 15205 din 23 octombrie 2009 pentru achiziţionarea de lucrări, în sumă de 21.763.928 lei cu TVA, prin raportul de audit s-a constatat faptul că autoritatea contractantă nu a respectat în totalitate decizia Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (CNSC) nr. 4072/2C2/4523,4543 din data de 19 august 2009.
Prin Raportul de audit nr. 51648/AP din 22 decembrie 2011 s-a stabilit aplicarea unei corecţii financiare de 100% din valoarea contractului de execuţie lucrări nr. 15205 din 23 octombrie 2009.
Echipa de control din cadrul instituţiei parate a stabilit iniţial că se impune aplicarea unei corecţii de doar 25% din valoarea contractului de execuţie lucrări nr. 15205 din 23 octombrie 2009, ce a fost aplicată prin Nota de constatare nr. 59929 din 08 august 2011.
Ulterior, întrucât decizia autorităţii de audit nu a fost respectată în integralitatea acesteia, s-a procedat la încheierea Notei de constatare nr. 20460 din 16 martie 2012, prin care a fost aplicată o corecţie financiară de 75% pentru contractul de execuţie lucrări nr. 15205 din 23 octombrie 2009, diferenţa de 25% fiind aplicată, prin Nota de constatare nr. 59929 din 08 august 2011.
Prima notă de constatare a fost contestată în instanţă, cererea de anulare a acesteia formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Prahova fiind respinsă prin Sentinţa civilă nr. 2182 din 27 martie 2012, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în Dosarul nr. 9431/2/2011.
Prin urmare, aspectele de fapt şi de drept care au stat la baza aplicării corecţiei financiare, aspecte conţinute în Raportul de audit, au mai fost cercetate de o instanţă de judecată care s-a pronunţat în sensul că în cauză nu există motive de natură să conducă la, anularea actului administrativ.
Cu privire la apărările reclamantei, în sensul că a respectat dispoziţiile O.U.G. nr. 34/2006, s-a constatat că în mod corect a fost reţinută existenţa unei nereguli, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, având în vedere încălcarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 34/2006, constatată de CNSC prin Decizia nr. 4072/2C2/4523/4543 din 19 august 2009, prin care s-a dispus modificarea documentaţiei de atribuire conform aspectelor menţionate în motivarea deciziei şi continuarea procedurii după modificarea documentaţiei.
Deşi dispoziţiile art. 280 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006 sunt foarte clare, autoritatea contractantă nu a dus la îndeplinire dispoziţiile cuprinse în decizia CNSC şi a continuat procedura de atribuire, desemnând ofertantul câştigător cu care a încheiat contractul, de achiziţie publică.
De altfel, aceste aspecte au fost tranşate cu putere de lucru judecat prin Sentinţa civilă nr. 2182 din 27 martie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Prin aceeaşi sentinţă s-a apreciat şi asupra apărărilor reclamantei legate de Raportul de activitate întocmit de DGFP Prahova - Compartimentul Verificare Achiziţii Publice în luna octombrie 2009, ca urmare a verificării aspectelor procedurale privind procedura de licitaţie deschisa organizată de Consiliul Judeţean Prahova. Instanţa a reţinut că acest raport nu face dovada nelegalităţii actelor administrative contestate de reclamant, având în vedere că cele mai multe dintre aspectele verificate sunt: aspecte procedurale care se referă la respectarea termenelor reglementate de O.U.G. nr. 34/2006, precum şi la legalitatea iniţierii procedurii conform art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006.
Critica referitoare la nemotivarea deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva notei de constatare este neîntemeiată, întrucât din conţinutul deciziei se reţine că este motivată atât în fapt, cât şi în drept, fiind analizate criticile menţionate în contestaţie.
Referitor la pretinsa nerespectare a dispoziţiilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, se constată că datele suplimentare care justifică reluarea activităţii de control sunt reprezentate de Raportul de audit de operaţiuni pentru POR nr. 516148/AP din 22 decembrie 2011, împrejurare care, sub aspect procedural legitimează pârâta să întocmească o nouă notă de constatare.
În concluzie, prima instanţă a apreciat că în mod corect s-a constatat existenţa unei nereguli în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 şi s-a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 27 din această ordonanţă, astfel că a dispus respingerea acţiunii reclamantei, ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva Sentinţei civile nr. 6600 din 19 noiembrie 2012, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs, în termen legal, reclamantul Judeţul Prahova prin Preşedintele Consiliului Judeţean Prahova, susţinând că a fost dată cu aplicarea greşită a legii - art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pentru următoarele motive:
3.1. În mod eronat instanţa de fond a motivat hotărârea atacată prin raportare la Sentinţa civilă nr. 2182 din 27 martie 2012, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti.
Astfel, Sentinţa civilă nr. 2182/2012 nu este irevocabilă, Înalta Curte urmând să se pronunţe asupra legalităţii şi temeiniciei acesteia.
Totodată, Înalta Curte s-a pronunţat în sensul că asupra legalităţii actului administrativ reprezentat de Nota de Constatare nr. CA-20460 din 16 martie 2012 planează o îndoială serioasă, prin Decizia civilă nr. 5401 din 14 decembrie 2012.
Mai mult, argumentele reţinute de instanţa de fond în Sentinţa civilă nr. 2182 din 27 martie 2012 nu pot constitui mutatis mutandis şi motivaţia menţinerii corecţiei de 75% din Sentinţa civilă nr. 6600 din 19 noiembrie 2012, întrucât prima corecţie financiară de 25% a fost aplicată urmare a unei analize atât a situaţiei de fapt, cât şi a textelor legale incidente, în timp ce corecţia de 75% a fost stabilită urmare a preluării recomandărilor auditorilor publici, fără o analiza măcar formală, nici a situaţiei de fapt şi nici a dispoziţiilor legale incidente.
3.2. Instanţa de fond a analizat formal criticile reclamantului privind legalitatea actelor administrative contestate, preferând să preia argumentele reţinute în decizia CNSC şi ulterior consemnate şi în considerentele Sentinţei civile nr. 2182 din 27 martie 2012.
Din înscrisurile existente la dosarul cauzei rezultă că reclamantul, în calitate de autoritate contractantă, a remediat din mers aspectele reţinute de CNSC, dovadă în acest sens fiind procesele verbale intermediare de evaluare a ofertelor, încheiate de Comisia de evaluare, potrivit cărora toate societăţile care au depus oferte, singure sau împreună cu alte societăţi, au fost eligibile.
Este de neînţeles cum instanţa de fond nu a sesizat celeritatea şi chiar superficialitatea cu care atât organele de control, cât şi Comisia de soluţionare a contestaţiei, s-au conformat recomandării auditorilor publici externi, de a dispune aplicarea corecţiei de 100%, făcând abstracţie de faptul că acest contract atribuit "fără respectarea dispoziţiilor legale incidente" a fost executat la 16 mai 2010, mai devreme cu un an decât data stabilită (02 iunie 2011).
3.3. Instanţa de fond a analizat formal şi susţinerea reclamantului potrivit căreia actele administrative contestate au fost încheiate fără respectarea dispoziţiilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011.
Din analiza înscrisurilor depuse la dosar rezultă foarte clar faptul că nu au existat alte date necunoscute la desfăşurarea primului control, finalizat prin încheierea Notei de constatare nr. CA-59929 din 08 august 2011.
Singura aşa-zisă dată suplimentară, apărută ulterior încheierii Notei de constatare nr. CA-59929 din 08 august 2011, este Raportul,de: audit de operaţiuni pentru POR nr. 516148/AP din 22 decembrie 2011. Acest Raport de audit nu reprezintă însă decât o reiterare a Raportului de audit nr. 50858 din 15 iulie 2011 încheiat de Autoritatea de Audit din Cadrul Curţii de Conturi.
Astfel, din perspectiva dispoziţiilor art. 31 din O.U.G. nr, 66/2011 coroborate cu cele ale art. 14 din H.G. nr. 875/2011, Nota de constatare nr. CA-20460 din 16 martie 2012 este lovită de nulitate absolută, atâta vreme cât a fost încheiată cu nerespectarea acestor dispoziţii legale.
În concluzie, pentru motivele prezentate, recurentul a solicitat admiterea recursului, modificarea Sentinţei civile nr. 6600 din 19 noiembrie 2012, în sensul admiterii acţiunii formulate de reclamantul Judeţul Prahova prin Preşedintele Consiliului Judeţean Prahova.
4. Apărările formulate în cauză
Intimatul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (fost Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului) a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului ca nefondat, invocând în special următoarele apărări:
4.1. Recursul declarat de reclamant este lipsit de interes, având în vedere prevederile O.G. nr. 14/2013 privind reglementarea unor măsuri fiscal-bugetare pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare aplicate pentru abaterile de la conformitatea cu legislaţia din domeniul achiziţiilor publice, act normativ intrat în vigoare la 02 august 2013, precum şi faptul că toate sumele reţinute de la reclamant în temeiul Notei de constatare nr. 20460 din 16 martie 2012 i-au fost restituite de autoritatea pârâtă prin nota nr. 72836 din 11 octombrie 2013 şi OP nr. 10897/2013.
4.2. Critica recurentului, conform căreia instanţa de fond a motivat hotărârea ;atacată prin raportare la Sentinţa civilă nr. 2182 din 27 martie 2012, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, nu mai este de actualitate, întrucât Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat pe recursul promovat împotriva acestei sentinţe, respingându-l ca lipsit de interes prin Decizia nr. 7466 din 28 noiembrie 2013.
4.3. Recurentul nu a dus la îndeplinire dispoziţiile cuprinse în decizia CNSC, care este executorie conform art. 280 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, desemnând ofertantul câştigător cu care a încheiat contractul de achiziţie publică. Aceste aspecte au fost tranşate cu putere de lucru judecat prin Sentinţa civilă nr. 2182 din 27 martie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti.
4.4. Referitor la nerespectarea dispoziţiilor art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, critica recurentului este neîntemeiată, întrucât datele suplimentare care au legitimat autoritatea pârâtă să întocmească o nouă notă de constatare sunt reprezentate de Raportul de operaţiuni pentru POR nr. 516148/AP din 22 decembrie 2011, încheiat de Autoritatea de Audit din cadrul Curţii de Conturi a României.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză
Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, inclusiv art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Judeţul Prahova prin Preşedintele Consiliului Judeţean Prahova este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Reclamantul Judeţul Prahova prin Preşedintele Consiliului Judeţean Prahova a supus controlului de legalitate Nota de constatare nr. CA-20460 din 16 martie 2012 emisă de MDRT - Direcţia Control şi Verificare Utilizare Fonduri Comunitare şi Decizia nr. 57 din 25 aprilie 2012 emisă de MDRT - Comisia de soluţionare a contestaţiei.
Soluţia pronunţată de prima instanţă, în sensul respingerii cererii de anulare a actelor administrative contestate, este rezultatul interpretării şi aplicării corecte a dispoziţiilor legale incidente.
Astfel, Nota de constatare nr. CA-20460 din 16 martie 2012 a fost emisă pe baza constatărilor şi recomandărilor consemnate în Raportul de audit de operaţiuni pentru POR nr. 51648/AP din 22 decembrie 2011, înregistrat la MDRT sub nr. 94973 din 22 decembrie 2011, raport întocmit de Autoritatea de Audit din cadrul Curţii de Conturi a României.
Implementarea recomandărilor formulate de Autoritatea de Audit este obligatorie pentru autorităţile cu atribuţii în gestionarea fondurilor europene, potrivit art. 5 lit. c), art. 21 şi art. 24 din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 511 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010.
Raportul de audit nr. 51648/AP din 22 decembrie 2011 are regimul juridic al unei operaţiuni administrative, iar asupra legalităţii acestuia prima instanţă nu a fost sesizată să se pronunţe odată cu solicitarea de anulare a Notei de constatare nr. CA-20460 din 16 martie 2012 şi a Deciziei nr. 57 din 25 aprilie 2012.
Constatările cu caracter obligatoriu ale Autorităţii de Audit au vizat procedura de atribuire a contractului nr. 15205 din 23 octombrie 2009 pentru achiziţia de lucrări, în care autoritatea contractantă nu a respectat în totalitate Decizia CNSC nr. 4072//2C2/4523/4543: din 19 august 2009, contractul de lucrări încheiat în aceste condiţii fiind lovit de nulitate absolută, potrivit art. 280 alin. (3) din O.U.G. nr. 34/2006.
În mod just prima instanţă a dat eficienţă prezumţiei puterii lucrului judecat, constatând că susţinerile reclamantului privitoare la inexistenţa unei nereguli în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 nu mai pot fi repuse în discuţie în acest cadrul procesual, atât timp cât instanţa se pronunţase asupra lor prin Sentinţa civilă nr. 2182 din 27 martie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. Această sentinţă a rămas irevocabilă, prin respingerea recursului ca lipsit de interes, prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 7466 din 28 noiembrie 2013.
În aceste circumstanţe, este neîntemeiată critica recurentului ce vizează motivarea hotărârii primei instanţe prin raportare la Sentinţa civilă nr. 2182 din 27 martie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti.
Relativ la afirmaţiile recurentului, în sensul că a respectat prevederile O.U.G. nr. 34/2006 şi că a remediat toate deficienţele reţinute în decizia CNSC, Înalta Curte observă că, şi pe calea prezentului recurs, sunt reiterate aspectele de fapt şi de drept asupra cărora instanţa a statuat irevocabil prin Sentinţa civilă nr. 2182 din 27 martie 2012.
Procedând în această modalitate, recurentul tinde să lipsească de efectele lucrului judecat hotărârea irevocabilă a instanţei, ceea ce nu este permis, în considerarea principiului securităţii raporturilor juridice.
Referitor la pretinsa nerespectare a dispoziţiilor art 31 din O.U.G. nr. 66/2011, în activitatea de reverificare şi constatare a neregulilor în procedura de achiziţie publică, Înalta Curte reţine netemeinicia susţinerilor recurentului, în speţă fiind vorba de date suplimentare, reprezentate de Raportul de audit nr. 516148/AP din 22 decembrie 2012 întocmit de Autoritatea de Audit din cadrul Curţii de Conturi a României.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004/cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Judeţul Prahova prin Preşedintele Consiliului Judeţean Prahova, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul Judeţul Prahova prin Preşedintele Consiliului Judeţean Prahova împotriva Sentinţei civile nr. 6600 din 19 noiembrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 10 iunie 2014.
Procesat de GGC - GV
| ← ICCJ. Decizia nr. 2634/2014. Contencios. Anulare decizie Uniunea... | ICCJ. Decizia nr. 2721/2014. Contencios → |
|---|
