ICCJ. Decizia nr. 3910/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3910/2014
Dosar nr. 324/2/2013
Şedinţa publică de la 21 octombrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia Contencios Administrativ şi Fiscal la data de 15 ianuarie 2013 sub nr. 324/2/2013, reclamanta SC "E.C.G." SA, a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României anularea Hotărârii de Guvern nr. 870 din 23 august 2012 pentru stabilirea unei excepţii de la respectarea structurilor amestecurilor de gaze naturale stabilite/avizate de Autoritatea Naţionala de Reglementare în Domeniul Energiei (publicată în M. Of. nr. 633/4.09.2012).
În motivarea cererii, s-au arătat următoarele:
Actul administrativ atacat este emis cu încălcarea legii, deoarece încalcă şi determină distorsionarea semnificativă şi gravă a exercitării dreptului de acces egal la resurse şi a dreptului la tratament nediscriminatoriu cu privire la stabilirea şi alocarea cotelor de gaz natural din producţia internă către consumatori, inclusiv către reclamantă.
Actul administrativ suprimă dreptul egal, legal garantat al tuturor consumatorilor întreruptibili de gaze naturale de a avea acces la resurse cu o structură identică a amestecului de gaze naturale, pe baza unui procent identic al gazelor din producţia internă.
Programele de producţie asumate şi obligaţiile contractuale, angajate de consumatorii aflaţi în altă situaţie decât cea prevăzută de art. 1 alin. (1) din Hotărârea de Guvern nr. 870 din 23 august 2012, elaborate/adoptate/încheiate pe termen lung sunt grav afectate.
Hotărârea de Guvern nr. 870 din 23 august 2012 schimbă "regulile jocului de piaţă" în favoarea unui agent economic "preferat" de Guvern, în mod incorect.
S-a mai arătat că exceptarea singurului agent economic vizat de art. 1 alin. (1) din Hotărârea de Guvern nr. 870 din 23 august 2012 - Centrala Electrica Brazi, aparţinând O.P. - ca producător de gaze naturale folosite la producerea de energie electrica în centrala electrica proprie - în calitate de titular de acord petrolier, calitate dobândită prin legea de aprobare a Contractului de privatizare a SC "P." SA - de la respectarea structurii amestecurilor de gaze naturale, avizate de Agenţia Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (în continuare, ANRE), ar fi fost, cu siguranţă, analizată de Consiliul Concurentei, deoarece soluţia are efect nefavorabil direct asupra consumatorilor de gaze naturale non-casnici, pentru care preţurile per 1.000 mc gaze naturale cresc între 2 şi 5%, cu o medie pe 6 luni de 4%.
Legea nr. 123/2012 modifica Legea gazelor nr. 351/2004, astfel încât să impună şi titularilor de acorduri petroliere să consume gaze la "coş" similar cu oricare consumator (inclusiv cei casnici) din România.
Prin Hotărârea de Guvern nr. 870 din 23 august 2012 se anulează aceasta prevedere, în sensul că producătorii de gaze naturale, titulari de acorduri petroliere, la producerea de energie electrică în centralele proprii, nu vor mai plăti gafele naturale la preţul rezultat din "coş", ci la un preţ egal cu preţul gazelor naturale din producţia internă.
Este evident că prevederea din art. 1 din Hotărârea de Guvern nr. 870 din 23 august 2012 este discriminatorie, anticoncurenţială, creând avantaje pentru unii şi dezavantaje pentru alţi consumatori de gaze "non-casnici".
La data de 15 martie 2013, numitul Ministerul Economiei - Direcţia Generală Juridică şi Relaţii Instituţionale a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului, solicitând să se respingă acţiunea ca neîntemeiată.
Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată formulată de SC "E.C.G." SA având ca obiect anularea H.G nr. 870/2012 pentru stabilirea unei excepţii de la respectarea structurilor amestecurilor de gaze naturale stabilite/avizate de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei.
Numitul Ministerul Economiei a formulat o completare la cerere de intervenţie.
Prin încheierea de şedinţă de la data de 17 aprilie 2013 şi pentru considerentele reţinute în cuprinsul ei, Curtea a încuviinţat în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Economiei în interesul pârâtului Guvernul României.
La acelaşi termen, a fost încuviinţată proba cu înscrisuri pentru toate părţile şi a fost prorogată proba cu expertiză tehnică după administrarea probei cu înscrisuri.
La data de 3 iunie 2013, a fost formulată în cauză cerere de intervenţie accesorie în favoarea reclamantei de către Confederaţia Patronală din Industrie, Agricultură, Construcţii şi Servicii din România - C.
La termenul din 19 iunie 2013, pentru considerentele reţinute în cuprinsul încheierii de şedinţă de la acea dată, Curtea a respins ca inadmisibilă cererea de intervenţie accesorie formulată de Confederaţia Patronală din Industrie, Agricultură, Construcţii şi Servicii din România - C. În favoarea reclamantei.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa civilă nr. 2116 din 25 iunie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea principală formulată de reclamanta SC "E.C.G." SA, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenient în numele altei persoane Ministerul Economiei, ca nefondată.
A admis cererea de intervenţie voluntară accesorie în favoarea pârâtului formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Economiei.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut următoarele:
- Prin Hotărârea nr. 870/2012 pentru stabilirea unei excepţii de la respectarea structurilor amestecurilor de gaze naturale stabilite/avizate de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, s-au stabilit următoarele:
Art. 1. (1) Sunt exceptate de la respectarea structurilor amestecurilor de gaze naturale stabilite/avizate de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei cantităţile de gaze naturale din producţia internă utilizate de către producătorii de gaze naturale, titulari de acorduri petroliere, la producerea de energie electrică în propriile centrale electrice pe bază de gaze naturale.
(2) Producătorii de energie electrică ce utilizează gaze naturale potrivii prevederilor alin. (1) participă la piaţa reglementată de energie electrică la solicitarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei şi declară unităţile beneficiare client întreruptibil de gaze naturale.
Art. 2. Prezenta hotărâre se aplică până la data de 31 decembrie 2014, cu posibilitatea prelungirii excepţiei cu cel puţin 30 de zile înainte de data expirării.
Art. 3. Cantităţile utilizate potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) nu sunt exceptate de la plata redevenţei."
O primă critică formulată de reclamantă se referă la faptul că actul administrativ atacat încalcă şi determina distorsionarea semnificativă şi gravă a exercitării dreptului de acces egal la resurse cu o structură identică a amestecului de gaze naturale, pe baza unui procent identic al gazelor din producţia internă şi a dreptului la tratament nediscriminatoriu cu privire la stabilirea şi alocarea cotelor de gaz natural din producţia internă către consumatori, inclusiv către reclamantă.
Curtea de apel a constatat că excepţia instituită prin actul atacat îi vizează pe toţi producătorii de gaze care deţin şi operează centrale electrice pe gaze. Măsura nu este discriminatorie, întrucât producătorii de electricitate care nu sunt în acelaşi timp şi producători de gaze nu sunt într-o situaţie identică cu producătorii de gaze cu activităţi integrate, care produc şi energie electrică.
Aceştia din urma se confruntă, spre deosebire de primii, cu riscurile şi costurile specifice activităţii de explorare şi producţie a gazelor naturale.
Producătorii de energie electrică pe bază de gaze naturale care nu deţin şi calitatea de producător de gaze nu se confruntă cu niciunul dintre aceste riscuri sau costuri specifice, întrucât aceştia achiziţionează gazul de pe piaţă.
Stabilirea unui tratament diferit între aceştia nu se încadrează, din start, în noţiunea de discriminare, acest argument al reclamantei fiind în mod evident eronat.
În ceea ce priveşte critica referitoare la încălcarea dreptului de acces egal la resurse cu o structură identică a amestecului de gaze naturale, pe baza unui procent identic al gazelor din producţia internă, Curtea constată că se subsumează argumentului discriminării; astfel, acesta este nefondat, pentru raţiunile explicate mai sus.
Reclamanta a mai invocat faptul că, prin actul administrativ a cărui anulare se solicită, se atribuie tratament preferenţial nejustificat rezonabil unora dintre consumatorii de gaze naturale.
Curtea constată că din nota de fundamentare a proiectului, reiese că, în demersul de aliniere a României, în calitatea sa de Stat Membru al Uniunii Europene, la legislaţia şi politicile comunitare privind crearea unei pieţe comunei de energie, a fost adoptată Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123 /2012 care transpune reglementările comunitare ce formează Pachetul Trei de liberalizare a pieţei de energie electrică şi de gaze naturale.
Ca regulă, prin Legea Energiei se instituie obligaţia de respectare a amestecului de gaze naturale, conform structurilor avizate/stabilite de către Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, scopul acestei măsuri fiind acela de a asigura accesul clienţilor finali la sursele de gaze naturale din producţia internă, până la liberalizarea completă a pieţei interne a gazelor naturale (art. 181 alin. (1) şi art. 3).
Prevederile art. 124, alin. (1), lit. (e) din Legea Energiei stabilesc în sarcina producătorilor de gaze naturale obligaţia de a pune toată producţia de gaze naturale la dispoziţia segmentelor, reglementat şi concurenţial ale pieţei româneşti de gaze naturale.
Sfera de aplicare a excepţiei are în vedere cantităţile de gaze naturale din producţia locală folosite de producătorii de gaze naturale, titulari de acord petrolier, în activitatea de producţie de energie electrica, ca o activitate auxiliară activităţii lor principale (respectiv activitatea de producţie gaze). În acest fel, aplicarea excepţiei are drept consecinţă stimularea dezvoltării activităţilor în cadrul lanţului valoric integrat în domeniul producţiei de gaze naturale şi producţiei de energie electrică de către companiile integrate din domeniul energetic.
Astfel, contrar celor afirmate de reclamantă, prin H.G. nr. 870/2012 nu se acorda tratament preferenţial nejustificat unora dintre consumatorii de gaze naturale, ci raţiunea acesteia este de a alinia legislaţia românească la cea europeană, în care companiile integrate în explorarea şi producţia de gaze naturale şi în producţia de energie electrică sunt încurajate să continue dezvoltarea de activităţi în cadrul lanţului valoric integrat în domeniu ţiţeiului, gazelor naturale şi producţiei de energie electrică.
Totodată, excepţia priveşte strict cota din structura de amestecuri pe care - în lipsa excepţiei - producătorul ar trebui să o achiziţioneze din import. Ca urmare, producătorul (proprietar al gazelor şi nu client final) are şi trebuie să aibă cel puţin acelaşi drept de acces la gazele din producţia locală pe care legea îl recunoaşte unui client final. Astfel, cum în mod corect reţine pârâta, folosirea cantităţilor respective de gaze ce fac obiectul excepţiei (respectiv echivalentul cotei din import) nu reprezintă altceva decât exercitarea unui atribut al dreptului de proprietate al producătorului de gaze naturale asupra bunului reprezentat de gazele naturale extrase în condiţiile legii, în baza acordului petrolier, cu plata către statul român a redevenţei agreate.
Reclamanta mai invocă faptul că programele de producţie asumate şi obligaţiile contractuale, angajate de consumatorii aflaţi în altă situaţie decât cea prevăzută de art. 1 alin. (1) din Hotărârea de Guvern nr. 870 din 23 august 2012, elaborate/adoptate/încheiate pe termen lung sunt grav afectate. Hotărârea de Guvern nr. 870 din 23 august 2012 schimbă "regulile jocului de Piaţă" m favoarea unui agent economic "preferat" de Guvern, în mod incorect.
În ceea ce priveşte aceste argumente, instanţa de fond a constatat că se invocă o dezavantajare a reclamantei prin excepţia stabilită, dar fără a fi dovedită nelegalitatea "avantajului" acordat titularilor de acorduri petroliere de fapt în ceea ce invocă reclamanta este faptul că nu are acelaşi tratament juridic cu titularii de acorduri petroliere, deşi reclamanta nu are această calitate; or, aşa cum s-a reţinut mai sus, nu se poate vorbi de discriminare dacă situaţiile sunt diferite; asemănător, nu se poate pretinde aplicarea aceluiaşi tratament juridic pentru ipoteze diferite. Argumentele reclamantei ţin mai degrabă de oportunitatea măsurii exceptării, iar nu de verificarea legalităţii acesteia; or, în lipsa unei încălcări exprese a legii, oportunitatea emiterii unui act administrativ nu poate fi verificată de instanţa de judecată.
Reclamanta mai invocă faptul că efectul imediat al actului administrativ atacat este creşterea preţului final al gazelor naturale la toţi consumatorii industriali, alţii decât cei "agreaţi" de Hotărârea de Guvern nr. 870 din 23 august 2012.
În acest sens, a fost depus la dosar un studiu privind analiza efectelor aplicării H.G. nr. 870 din 23 august 2012 asupra pieţei gazelor naturale, pe care instanţa l-a apreciat ca fiind un raport de expertiză extrajudiciară, de concluziile căruia nu poate să ţină cont.
Pe de altă parte, cum în mod just susţine pârâtul, faptul că actul atacat are potenţialul acceptat de a implica o creştere a preţului nu poate conduce la concluzia că actul este contrar scopului său; chiar în măsura în care ar rezulta un astfel de efect, acesta se înscrie în linia obligaţiilor acceptate de România prin aderarea la UE, unificarea pieţei interne a gazelor conducând la o creştere a preţurilor. Excepţia reglementată conduce la diminuarea sferei de aplicare a coşului de gaze, mecanism considerat de Uniune ca fiind incompatibil cu liberalizarea pieţei gazelor.
În plus, impactul asupra pieţei gazelor naturale va fi singular şi temporar, din moment ce nivelul preţului la gaz domestic va fi liberalizat până la nivelul preţului gazelor de import (estimativ în anul 2014 - 2015, conform calendarului curent de liberalizare), efectul asupra preţului industrial de gaze fiind unul minor.
Cu privire la faptul că H.G. nr. 870/2012 a abrogat toate prevederile normative cu privire la stabilirea/aprobarea structurii amestecurilor de gaze naturale, Curtea de apel a constatat că, contrar afirmaţiilor reclamantei, H.G. nr. 870/2012 nu a abrogat niciun act normativ cu privire la stabilirea/aprobarea structurii amestecurilor de gaze naturale. Având în vedere regulile de tehnică legislativă şi piramida actelor normative, o hotărâre de guvern nu poate abroga acte normative superioare ca forţă juridică. Mai mult, obligaţia respectării coşului de gaze este instituită prin Legea Energiei, care în acelaşi timp prevede şi excepţiile de la regula şi, în plus, abilitează guvernul să stabilească şi alte excepţii, în baza art. 181 alin. (7) din aceeaşi lege.
Argumentul legat de creşterea ratei de amestec "gaz din import/gaz intern" pentru consumatorii industriali este similar cu argumentul legat de creşterea preţului final la consumatorii industriali; Curtea a răspuns deja acestui argument.
În ceea ce priveşte argumentul referitor la faptul că un nou producător de energie electrică pe baza de gaze naturale nu poate beneficia de tratamentul acordat "titularilor de acorduri petroliere", care "produc energie electrică în centrale proprii, pe baza de gaze naturale", deoarece numărul unor astfel de beneficiari care îndeplinesc condiţiile prevăzute în Hotărârea de Guvern nr. 870 din 23 august 2012 este extrem de redus, iar beneficiarul unei Hotărâri de Guvern; este uşor de identificat (S.C. "O.P." SA), Curtea constată că, aşa cum a reţinut şi mai sus, în lipsa unei încâlcii exprese a legii, oportunitatea emiterii unui act administrativ nu poate fi verificată de instanţa de judecată. Câtă vreme actul administrativ atacat prezintă toate garanţiile de legalitate, fiind emis de organul competent cu respectarea legii şi cu obţinerea tuturor avizelor cerute de lege, Curtea nu poate constata nelegalitatea acestuia pentru argumentul invocat de reclamantă.
În ceea ce priveşte motivul de critică legat de invocarea faptului că Hotărârea de Guvern nu a fost avizată de Consiliul Concurenţei şi de Ministerul Justiţiei, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 şi ale H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative, Curtea de apel a constatat că este nefondat.
Astfel, la dosar se află avizul favorabil al Consiliului Concurenţei, iar la fila 30 avizul favorabil al Ministerului Justiţiei.
În plus, la dosar se află şi avizul favorabil al Consiliului Legislativ.
În continuare, instanţa de fond a analizat argumentul reclamantei referitor la distorsionarea concurenţei.
Astfel, acordarea excepţiei de la obligaţia impusă producătorilor de gaze de a disponibiliza pe piaţa gazele naturale din producţia locală nu poate fi calificată drept o măsura care oferă un avantaj în forma unei acţiuni pozitive în favoarea unei întreprinderi.
Întrucât sistemul coşului de gaze şi obligaţia aferentă de disponibilizare pe piaţa a gazelor din producţia locală impun sarcini asupra producătorilor, iar excepţia limitează doar aceasta obligaţie, restabilind parţial dreptul pe care orice alt producător de gaze şi energie electrică integrat pe verticală îl are în Uniunea Europeană, respectiv dreptul de a utiliza gazele din producţia proprie potrivit liberei sale alegeri, nu se poate concluziona că există un avantaj pozitiv prin excluderea altor întreprinderi şi, prin urmare, niciun drept special sau exclusiv.
În măsura în care integrarea pe verticală permite unei societăţi să producă în mod mai eficient deoarece are costuri mai mici decât competitorii ei, acest lucru înseamnă de fapt concurenţa pe fond. Astfel, acordarea unei excepţii de la art. 124 lit. e) din Legea Energiei nu este de natură a conferi vreun avantaj concurenţial artificial producătorilor de gaze naturale, ci doar permite acestora să folosească o parte din cantitatea de gaze naturale pe care o produc pentru alimentarea propriilor centrale electrice.
Reclamanta mai invocă faptul că între data intrării în vigoare a Legii nr. 123/2012 şi data adoptării Hotărârii de Guvern nr. 870 din 23 august 2012 nu a trecut decât circa o lună de zile.
Curtea de apel a constatat că excepţiile în temeiul art. 181 alin. (7) din Legea energiei trebuiau să fie adoptate în termen de 45 de zile de la intrarea în vigoare a Legii Energiei (data intrării în vigoare a acestei legi fiind 19 iulie 2012). H.G. nr. 870/2012 pentru stabilirea unei excepţii de la respectarea structurilor amestecurilor de gaze naturale stabilite/avizate de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a fost publicată în M. Of. al României în 23 august 2012, cu respectarea termenului reglementat de art. 181 alin. (7) din Legea Energiei. Astfel, câtă vreme actul normativ cu forţă juridică superioară prevedea posibilitatea de a stabili alte excepţii în cadrul termenului de 45 de zile, emiterea prezentului act administrativ în cea 30 de zile nu este de natură să creeze suspiciuni de nelegalitate; respectarea termenului legal şi exercitarea unui drept prevăzut de lege nu pot fi considerate motive de nelegalitate.
Prin actul normativ anterior amintit a fost instituită obligaţia de respectare a amestecului de gaze naturale, conform structurilor avizate/stabilite de către Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, scopul acestei măsuri fiind acela de a asigura accesul clienţilor finali la sursele de gaze naturale din producţia internă, până la liberalizarea completă a pieţei interne a gazelor naturale.
În conformitate cu dispoziţiile art. 181 alin. (7) din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012: " (7) Excepţiile de la respectarea structurilor amestecurilor de gaze naturale stabilite/avizate de ANRE se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministerului de resort, în termen de 45 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi."
În fapt, articolul 181 alin. (7) din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, publicată în M. Of. nr. 485/16.07.2012, prevede faptul că se pot stabili prin Hotărâre a Guvernului excepţii de la obligaţia de respectare a structurilor amestecurilor de gaze, suplimentar fată de excepţiile prevăzute la art. 181 alin. (6). excepţii cunoscute de legiuitor la momentul adoptării legii. În acest fel, se permite instituirea altor excepţii pe care practica şi procesul de liberalizare le-ar impune şi a căror necesitate, legiuitorul nu ar fi putut să o prevadă la momentul adoptării legii.
Prin urmare, Curtea de apel a constatat că niciunul dintre argumentele de nelegalitate invocate de reclamantă nu sunt întemeiate, fiind fondate apărările formulate de pârâtă şi de intervenientul accesoriu în favoarea pârâtei.
3. Recursul declarat în cauză
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta SC "E.C.G." S.A întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 5,7 şi 9 C. proc. civ. şi art. 3041 C. proc. civ.
În motivarea cererii s-a invocat faptul că prin sentinţa contestată s-ar fi preluat aproape în întregime susţinerile pârâtului şi ale intervenientului accesoriu, aceasta necuprinzând şi raţionamentele propuse de instanţă. S-a apreciat că acest lucru determină nelegalitatea sentinţei.
Pe fondul cererii s-au reluat argumentele invocate în faţa instanţei de fond care nu ar fi fost analizate în mod corect de către aceasta, susţinându-se faptul că:
Din probele administrate actul atacat a depăşit limitele legalităţii fiind emis cu încălcarea legii şi prin suprimarea dreptului egal, legal garantat al consumatorilor întreruptibili de gaze naturale de a avea acces la resurse cu o structură identică a amestecului de gaze naturale de a avea acces pe baza unui procent identic la gazele din producţia internă.
Prin aceasta s-a distorsionat în mod nepermis mediul concurenţial, fiind afectată concurenţa pe piaţa producătoare de energie electrică.
S-a subliniat aceea că H.G. nr. 870/2012 este o hotărâre care este exclusiv în avantajul SC O.P. SA, avantaj care este recunoscut indirect în "nota de fundamentare" în care se menţionează:
"Instituirea excepţiei de la respectarea amestecului de gaze permite funcţionarea la parametri optimi a centralelor electrice de înalta eficienta, inclusiv a celor recent construite cu eforturi investiţionale ridicate."
Singura centrala "recent construită" este cea de la Brazi, aparţinătoare SC O.P. SA.
Instanţa proclama respectarea dreptului de proprietate al producătorilor locali de gaze asupra gazelor din producţie proprie, contrar legii, în condiţiile în care piaţa gazelor nu exclude total intervenţia statală.
Sentinţa este incorecta pentru ca se ignora împrejurarea ca resursele de gaze naturale, extrase la nivel naţional, sunt, în principal, exploatate de 2 societăţi comerciale:, P. şi R.G.
Dar, gazul natural din producţia internă reprezintă un bun naţional de care trebuie să beneficieze în mod egal şi echitabil, orice entitate naţională sau orice altă entitate care operează pe teritoriul naţional în interes naţional, într-o zonă similară, fie ea persoană fizică sau juridică.
Un alt argument a vizat aceea că atât sentinţa, cât şi actul administrativ atacat nu satisfac cerinţa legală a motivării.
Nu există un temei expres individualizat, care să justifice luarea măsurilor impuse prin actul administrativ atacat.
Actul atacat nu este motivat în concret, pentru a se stabili împrejurările concrete care au determinat adoptarea sa.
Simpla enumerare a unor dispoziţii normative care evocă dreptul pe care Guvernul îl are de a emite hotărâri de exceptare de la regula generală prevăzută de lege nu poate echivala cu o motivare în adevăratul sens al cuvântului.
Fiecare dintre aspectele ce trebuiau analizate de Nota de fundamentare a actului atacat, astfel cum acestea sunt enumerate în cerinţele avizului Consiliului Concurenţei nu sunt analizate şi incluse în motivarea actului administrativ.
Doctrina este unanimă în a aprecia ca, în măsura în care legea impune obligativitatea motivării, actul administrativ emis prin nerespectarea acestei obligaţii este lovit de nulitate.
Chiar atunci când legiuitorul nu a stabilit expres nicio sancţiune, nerespectarea formelor şi condiţiilor stabilite de lege atrage nulitatea actului; aceste forme şi condiţii sunt garanţiile particularilor contra abuzurilor posibile ale administraţiei publice.
Actul atacat nu cuprinde nicio menţiune privind suportul juridic concret al justificării măsurii.
3. Apărările formulate în cauză
Intimatul Guvernul României prin întâmpinare şi note scrise a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat arătând că sunt netemeinice criticile E.C. privind pretinsa nemotivare a hotărârii pronunţate. Contrar susţinerilor recurentei, sentinţa atacată respectă cerinţele legale privind motivarea.
Criticile recurentei subsumate acestui motiv de recurs sunt neîntemeiate. Observând hotărârea pronunţată de instanţa de fond, rezultă că cerinţele legale privind motivarea hotărârii au fost respectate, neexistând niciun argument pentru care să se considere întemeiat că soluţia pronunţată nu cuprinde motivele "proprii" ale instanţei care au condus la respingerea cererii reclamantei, respectiv argumentele care susţin această concluzie.
Instanţa de judecată şi-a motivat soluţia în cuprinsul a 8 pagini, răspunzând punctual la fiecare din criticile recurentei astfel supuse analizei sale. Hotărârea instanţei este motivată în drept şi cuprinde pe deplin raţionamentul instanţei care a stat la baza hotărârii pronunţate. Instanţa reţine atât argumentele care au condus la soluţia dispusă, dar şi motivele pentru care au fost înlăturate criticile reclamantei, respectiv cele pentru care poziţia pârâtului şi intervenientei în cauză a fost validată ca fiind întemeiată. De asemenea, motivarea este pe deplin în concordanţă cu măsurile dispuse de instanţa de judecată, este clară şi conduce în mod logic şi convingător la soluţia din dispozitiv.
Împrejurarea că instanţa de judecată nu a "îmbrăţişat" opinia recurentei cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale, respectiv cu privire la o serie de aspecte de fapt expuse de către aceasta şi nedovedite în niciun fel, nu înseamnă că soluţia pronunţată nu cuprinde un raţionament. De asemenea, împrejurarea că prima instanţă a reţinut ca fiind întemeiate argumentele pârâtei şi intervenientei, care oricum se regăsesc în cuprinsul actelor care au stat la baza hotărârii atacate, este lipsită de relevanţă, atâta timp cât instanţa a arătat care sunt motivele pentru care se reţin o serie de aspecte fiind întemeiate.
Sub un alt aspect, motivarea în sensul dispoziţiilor legale nu înseamnă a răspunde la fiecare din argumentele invocate de parte. În sensul celor arătate în doctrina în materie se reţine că: "Judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă tuturor argumentelor invocate de părţi în susţinerea acestor capete de cerere" sau "Aceasta nu înseamnă, astfel cum s-a remarcat, că instanţa trebuie să răspundă şi la toate argumentele folosite de părţi pentru susţinerea pretenţiilor lor".
Neîntemeiat afirmă astfel recurenta că cererea sa a fost "respinsă cu motivarea că "niciunul din argumentele de nelegalitate invocate de reclamanta nu sunt întemeiate, fiind fondate apărările formulate de pârâta şi de intervenientul accesoriu în favoarea pârâtei" ca şi cum aceasta ar fi unica motivare a instanţei de judecată. În realitate, aceste susţineri reprezintă concluzia instanţei de judecată după o analiză amplă de 8 (opt) pagini asupra fiecăreia din susţinerile E.C.
Prin urmare, contrar celor afirmate de recurentă, soluţia pronunţată în cauză este rezultatul unei motivări "proprii" a instanţei de judecată, criticile recurentei regăsindu-şi răspuns în cuprinsul hotărârii atacate. Este exclus astfel a se aprecia că instanţa de judecată a preluat "tale guale" susţinerile pârâtului şi ale intervenientului" în condiţiile în care din simpla lectură a hotărârii rezultă un raţionament logic şi convingător al instanţei de judecată. împrejurarea că instanţa a avut o altă viziune decât a reclamantei asupra aplicării şi interpretării dispoziţiilor legale şi a situaţiei de fapt prezentată de reclamantă nu poate constitui un argument întemeiat în sensul dispoziţiilor art. 304 pct. 7 C. proc. civ. Motivarea instanţei de judecată respectă pe deplin cerinţele legale.
În ceea ce priveşte netemeinicia criticilor pe fond s-a analizat contextul legislativ şi economic din perspectiva scopului urmărit prin adoptarea actului normativ. S-a mai apreciat şi asupra faptului că în mod corect prima instanţă a respins că argumentele de oportunitate ale recurentei precum şi cele rezultând din concluziile expertizei extrajudiciare realizate de reclamantă.
Cu privire la pretinsa "încălcare şi distorsiune semnificativă şi gravă a dreptului de acces egal la resurse şi dreptului la tratament nediscriminatoriu cu privire la stabilirea şi alocarea cotelor de gaz natural din producţia internă către consumatori, inclusiv către subscrisa" (motivul 2 din acţiune), pretinsa "schimbare a regulilor jocului" (motivul 3 din acţiune) şi pretinsa neconformitate a actului atacat "cu principii şi reguli de ordin constituţional privind tratamentul egal al agenţilor economici" (motivul 6 din acţiune), astfel cum acestea au fost reiterate prin motivele de recurs.
Atât prin acţiunea în anulare cât şi prin recursul formulat, E.C. încearcă să acrediteze ideea că ar exista un drept al său, reglementat de textele legale incidente în materie, de acces egal la resurse şi la un tratament nediscriminatoriu cu privire la stabilirea şi alocarea cotelor de gaz natural şi, fără a face trimitere la o dispoziţie anume pretins încălcată, concluzionează în linii generale că actul atacat creează o discriminare între "consumatorii întreruptibili" (motivul 2), respectiv între "toţi agenţii economici care acţionează în acest domeniu şi consumatorii" (motivele 3 şi 6).
De asemenea, recurenta acreditează ideea falsă că excepţia reglementată de H.G. nr. 870/2012 vizează întreaga cantitate de gaze naturale produsă de producătorii de gaze naturale, care sunt şi titulari de acorduri petroliere, în realitate excepţia privind doar cota de import şi nu întreaga cantitate de gaze naturale. Cu alte cuvinte, prin exceptarea de la coş, producătorul nu mai este obligat să achiziţioneze de la coşul de gaze cota de import aferentă consumului său propriu. Faţă de argumentele recurentei, în mod corect instanţa de fond reţine că:
Principiul potrivit căruia în situaţii identice se aplică raţionamente identice nu este aplicabil în situaţia descrisă de E.C. în sensul dispoziţiilor legale, o "discriminare" nu poate exista decât în situaţia în care persoane aflate în situaţii identice beneficiază de măsuri diferite din punct de vedere legislativ.
Or, recurenta în cauză nu se află într-o astfel de ipoteză, din cel puţin două perspective:
Pe de o parte, contrar celor susţinute, din însăşi textul actului normativ a cărui anulare se solicită rezultă că excepţia vizează toţi producătorii de gaze naturale care se află în situaţia reglementată - art. 1 alin. (1) H.G. nr. 870/2012: "Sunt exceptate de la respectarea structurilor amestecurilor de gaze naturale stabilite/avizate de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei cantităţile de gaze naturale din producţia internă utilizate de către producătorii de gaze naturale, titulari de acorduri petroliere, la producerea de energie electrică în propriile centrale electrice pe bază de gaze naturale".
Pe de altă parte, producătorii de electricitate, care nu sunt în acelaşi timp şi producători de gaze, nu sunt în aceeaşi situaţie cu producătorii de gaze cu activităţi integrate, care produc şi energie electrică.
Recurenta se află în prima categorie enunţată, situaţia sa nefiind identică cu aceea a producătorilor de gaze, ce reprezintă o categorie distinctă.
În sensul dispoziţiilor legale arătate, H.G. nr. 870/2012 nu produce efecte pentru una sau alta din categoriile de persoane indicate de recurentă ci pentru toţi producătorii de gaze naturale, titulari de acorduri petroliere, la producerea de energie electrică în propriile centrale electrice pe bază de gaze naturale.
S-a mai susţinut că în mod corect instanţa de judecată a reţinut ca fiind legală Hotărârea de Guvern atacată constatând că exceptarea permisă de lege este în acord cu principiul respectării dreptului de proprietate al producătorilor de gaze naturale asupra cantităţilor de gaze naturale produse şi că conţinutul real al avizului Consiliului Concurenţei.
Prin întâmpinarea intervenientei Departamentul pentru Energie s-a solicitat de asemenea respingerea recursului ca nefondat.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
1. Argumentele de fapt şi de drept relevante
Motivul vizând nelegalitatea sentinţei întrucât aceasta preia din argumentele pârâtei şi intervenientei, ceea ce ar conduce la inexistenţa unei motivări proprii nu se poate reţine.
Faptul că în motivarea - extinsă - se regăsesc şi argumente arătate de părţi este cauzat în principal de specializarea relativ îngustă a Hotărârii de Guvern atacată, de aici şi schimbul de argumente de specialitate prin susţinerile părţilor. Respingând cererea este logic că judecătorul a apreciat ca juste susţinerile pârâtei şi intervenientei aşa cum, în cazul admiterii ei, ar fi îmbrăţişat pe cele ale reclamantei.
De altfel, o analiză a unui act normativ de gen nu poate fi realizată prin texte generice, ci cu răspunsuri/motivări concrete la problemele concrete ce s-au ridicat în faţa instanţei.
Cât priveşte criticile de fond analiza vizează:
- neacceptarea concluziilor expertizei extrajudiciare realizată pentru recurentă de SC E.V. SRL. Aceasta este un act la dispoziţia instanţei, cuantificabil mai ales în contextul în care chiar recurenta a renunţat în mod expres la expertiza tehnică judiciară solicitată iniţial.
Astfel, expertiza extrajudiciară reprezintă doar un înscris depus de o parte, de a cărui analiză distinctă instanţa nu este ţinută.
- analiza pe fond a H.G. nr. 820/2012, prin prisma criticilor din recurs nu relevă o reală încălcare a unei anume legi. Motivele vizează cu precădere argumentele de oportunitate, relativ la efectele păguboase pentru recurent, însă acestea nu pot constitui motive de constatare a nelegalităţii actului;
- neconformitatea cu principii de ordin constituţional privind tratamentul egal al agenţilor economici, este de asemenea nedovedită, cu atât mai mult cu cât, în raport de obiectul acţiunii, însuşi actul normativ în baza căruia s-a emis Hotărârea de Guvern respectiv Legea nr. 123/2012, prevede în art. 181 alin. (7) faptul că se pot acorda excepţii de la respectarea structurii amestecului de gaze pentru cantităţile de gaze naturale menţionate în alin. (6) al art. 181.
De altfel, aceste excepţii sunt de limitată destinaţie, iar critica reclamantei-recurente nu vizează încălcarea acestor exceptări permise.
- nici argumentul că prin H.G. contestat preţul de intrare al gazului la consumatori non-casnici creşte substanţial nu poate fi reţinut, pe de o parte România fiind ţinuta de conformarea cu Directiva nr. 2009/73/CE a Parlamentului European şi Consiliului privind normele comune pentru piaţa internă din sectorul gazelor naturale, iar pe de altă parte, prin aceea că nu există nicio normă care să prohibează posibilitatea pentru legiuitor a creşte preţurile la aceste produse ori servicii.
Analizând motivul vizând temeiul justificării măsurilor luate, simpla apreciere subiectivă a recurentului conform căreia motivarea nu este suficientă nu poate conduce la nulitatea actului contestat.
Cu atât mai mult cu cât acesta este un act normativ, elaborat cum prevăd dispoziţiile art. 181 din lege din iniţiativa ministerului de resort cum în speţă intervenientul, aspect relevat din înscrisurile aflate la dosarul instanţei de fond.
În ceea ce priveşte avizul Consiliului Concurenţei, aspectele invocate sunt mai mult speculative, relevanţă având faptul că acesta a fost favorabil.
2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs
Faţă de cele mai sus analizate, Înalta Curte constată că motivele de recurs invocate nu se încadrează în prevederile art. 304 pct. 5,7 şi 9 C. proc. civ. şi nici nu pot fi circumscrise prevederilor art. 3041 C. proc. civ., motiv pentru care în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul urmează a fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de SC "E.C.G." SA împotriva Sentinţei civile nr. 2116 din 25 iunie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 octombrie 2014
| ← ICCJ. Decizia nr. 3888/2014. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4015/2014. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
