ICCJ. Decizia nr. 3981/2014. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3981/2014
Dosar nr. 918/36/2012
Şedinţa publică de la 24 octombrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acțiunii
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC S. SRL a chemat în judecată pe pârâta A.R.R. solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună obligarea pârâtei la emiterea autorizaţiei de funcţionare şcoală de conducători auto pentru o grupă de 11 cursanţi, pentru perioada 28 mai 2012-27 mai 2017, în termen de 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, sub sancţiunea plății unor penalităţi de 100 lei/zi de întârziere, conform dispozițiilor art. 18 alin. (1), (5) și (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
2. Obiectul excepției de nelegalitate
Reclamanta SC S. SRL a invocat excepția de nelegalitate a art. 3 alin. (3) din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto, Anexa 2 la Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I. pentru aprobarea Metodologiei privind atestarea instructorilor de pregătire practică și a profesorilor de legislație rutieră, a Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto, a Metodologiei privind autorizarea instructorilor de pregătire practică, a Programei de școlarizare și a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică în vederea obținerii permisului de conducere.
3. Apărările formulate în cauză
Pârâții au formulat întâmpinări în cauză:
- Pârâta A.R.R. a invocat excepţia inadmisibilităţii acțiunii, deoarece reclamanta nu a formulat plângere prealabilă, astfel cum impun dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Pe fondul cauzei, partea a solicitat respingerea acţiunii ca fiind lipsită de obiect ori ca nefondată.
- Pârâtul M.T.I. a invocat excepţia lipsei de interes a reclamantei în formularea acțiunii, întrucât aceasta a obţinut autorizaţia de funcţionare, valabilă de la data de 13 iulie 2012 până la data de 12 iulie 2017, pentru spaţiul situat în Constanţa. Pe fondul cauzei, ministerul a solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, precum și a acțiunii reclamantei.
4. Hotărârea Curţii de Apel
Curtea de Apel Constanța, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 119 din 20 martie 2013, a respins:
- excepţia inadmisibilităţii acțiunii invocată de pârâta A.R.R.;
- excepţia lipsei de interes invocată de pârâtul M.T.I.;
- excepţia de nelegalitate și acțiunea formulate de reclamanta SC S. SRL;
- a obligat reclamanta la 392,4 lei cheltuieli de judecată către pârâta A.R.R.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
1. Reclamanta nu contestă un act administrativ pentru a fi incidente dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare: obiectul cererii îl reprezintă constatarea refuzului nejustificat de soluţionare a cererii de autorizare funcţionare şcoală de conducători auto pentru o grupă de 11 cursanţi, în perioada 28 mai 2012-27 mai 2017.
2. Excepţia lipsei de interes este neîntemeiată, întrucât reclamanta a solicitat emiterea unei autorizaţii de funcţionare în imobilul situat în Constanţa, iar autorizaţia emisă ulterior vizează un alt imobil.
3. Excepţia de nelegalitate a art. 3 alin. (3) din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto, Anexa 2 la Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I. este nefondată.
Reclamanta nu a precizat în mod concret care sunt dispozițiile legale încălcate prin norma a cărei nelegalitate o invocă, ci doar a arătat că nu există studiu sau analize din care să rezulte că nu îşi poate desfăşura activitatea în spaţiul pe care îl deține, aflat la parterul unui bloc care nu a avut destinaţia de spaţiu comercial.
În plus, art. 9 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 nu este incident în cauză, deoarece limitarea libertăţii comerţului se face în condiţiile reglementate în acest act normativ.
4. Pe fondul cauzei, instanţa a reţinut că reclamanta a solicitat emiterea autorizaţiei de funcţionare şcoală de conducători auto pentru imobilul situat în Constanţa.
Într-adevăr, anterior acestei cereri, reclamanta a avut autorizaţie până la data de 27 mai 2012, însă prevederile legale de la data emiterii sale permiteau desfăşurarea activităţii şi în imobilele situate la parterul blocurilor care nu au avut la data construirii destinaţia de spaţiu comercial.
Prin probele administrate în cauză, reclamanta nu a demonstrat că imobilul pentru care cere autorizația îndeplineşte cerinţa impusă de art. 3 alin. (3) din Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I. pentru a putea invoca refuzul nejustificat de eliberare a actului administrativ solicitat autorității publice.
5. Recursul declarat de reclamanta SC S. SRL.
În recursul său, reclamanta a solicitat modificarea în parte a sentinţei, în sensul admiterii excepției de nelegalitate și a acțiunii.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că sentinţa contestată este netemeinică și nelegală.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată:
- În mod eronat, prima instanță a reținut că reclamanta nu a invocat contrarietatea actului atacat față de actele normative cu forță juridică superioară în vigoare la data adoptării sale, ci a făcut referire doar la contrarietatea față de condițiile necesare a fi îndeplinite pentru admiterea actului solicitat.
Autoarea excepţiei de nelegalitate a avut în vedere încălcarea prevederilor art. 45 și art. 136 din Constituția României, ale art. 4812-14 din O.U.G. nr. 109/2005, precum și pe cele ale art. 9 din Legea nr. 21/1996.
Condiția impusă prin norma analizată nu are o motivație temeinică, creează discriminare atât din perspectiva spațiului destinat prin construcție locuirii și cel destinat prin construcție activităților comerciale, cât și din cea a blocului cu mai multe etaje, în antiteză cu blocul cu un singur etaj.
- Prin actele depuse la dosar, partea a făcut dovada îndeplinirii celorlalte condiții prevăzute de lege pentru emiterea autorizației de funcționare, respectiv existența materialului didactic și a instructorilor.
- Soluția pe capătul de cerere privind obligarea la plata cheltuielilor de judecată este eronată: pârâta A.R.R. nu a dovedit că a făcut deplasarea la București doar pentru dosarul de față, iar partea își putea face apărările în scris fără a fi necesară prezența consilierului juridic la proces.
6. Apărările formulate de intimata A.R.R.
Intimata nu a formulat întâmpinare, dar a depus concluzii scrise în care a prezentat istoricul situației de fapt și a răspuns punctual la motivele de recurs (a se vedea filele 26-29 dosar Înalta Curte de Casație și Justiție).
I. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă şi a apărărilor cuprinse în concluziile scrise, dar şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
1. Argumentele de fapt şi de drept relevante
Recurenta-reclamantă SC S. SRL a investit instanţa de contencios administrativ cu excepția de nelegalitate a art. 3 alin. (3) din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto, Anexa 2 la Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I., precum și cu acţiunea având ca obiect constatarea refuzului nejustificat al intimatei-pârâte A.R.R. de eliberare a autorizaţiei de funcţionare şcoală de conducători auto pentru o grupă de 11 cursanţi, pentru perioada 28 mai 2012-27 mai 2017.
Prima instanţă a respins excepția de nelegalitate, excepția inadmisibilității acțiunii, excepția lipsei de interes, precum și acțiunea formulate de recurenta-reclamantă, pentru argumentele prezentate rezumativ la pct. I.4 din decizia de față.
Înalta Curte împărtăşeşte doar parţial dezlegările primei instanţe, respectiv în ceea ce priveşte excepția de nelegalitate și excepția inadmisibilității acțiunii.
Soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la excepția lipsei de interes a recurentei-reclamante în formularea acțiunii nu poate fi primită de instanța de control judiciar.
Referitor la excepția de nelegalitate
Recurenta-reclamantă SC S. SRL a invocat excepția de nelegalitate a art. 3 alin. (3) din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto, Anexa 2 la Ordinul nr. 1019/2009 emis de M.T.I. pentru aprobarea Metodologiei privind atestarea instructorilor de pregătire practică și a profesorilor de legislație rutieră, a Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto, a Metodologiei privind autorizarea instructorilor de pregătire practică, a Programei de școlarizare și a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică în vederea obținerii permisului de conducere.
Curtea de apel a respins excepția de nelegalitate, apreciind că norma a cărei nelegalitate se invocă nu adaugă la legea în aplicarea căreia a fost emisă.
Într-adevăr, instanța de contencios administrativ investită cu excepția de nelegalitate examinează concordanța actului administrativ cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost adoptat.
Așadar, instanța aplică principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de Constituția României și de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Ordinul nr. 1019/2009 a fost emis în baza dispozițiilor art. 4812 alin. (2) din O.U.G. nr. 109/2005 privind transporturile rutiere, care prevăd faptul că ”pentru a putea funcționa, școlile de conducători auto vor fi autorizate de către autoritatea competentă pe baza normelor aprobate prin ordin al M.T.I.”
Se poate observa faptul că legiuitorul a lăsat la latitudinea emitentului actului administrativ cu caracter normativ condițiile de autorizare a școlilor de conducători auto.
Conform art. 3 alin. (3) din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto: ”Școala de conducători auto nu poate funcționa în spații destinate prin construcție locuirii, situate în blocuri cu mai multe etaje. Se exceptează spațiile situate la parterul sau mezaninul acestora care prin construcție au avut destinație comercială.”
Ca atare, dispoziția mai sus citată nu contravine actului normativ cu rang superior în baza căruia a fost emis, fiind în consens cu prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 care stipulează faptul că ”actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă.”
Autoarea excepției de nelegalitate a solicitat să se analizeze legalitatea normei în raport de tratamentul discriminatoriu pe care îl instituie: ”pentru diverse alte profesiuni, cum ar fi cabinete medicale, stomatologice, farmacii, amanet, etc. nu există asemenea restricții.”
Dispozițiile art. 6 alin. (1) din Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto, prevăd faptul că intimata A.R.R. eliberează autorizația numai dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile referitoare la ”onorabilitate, bază materială și competență profesională.”
De asemenea, alin. (3) lit. b) al aceluiași articol menționează că se consideră îndeplinită condiția bazei materiale dacă solicitantul autorizației probează faptul că „ deţine în folosinţă exclusivă şi permanentă, în proprietate sau cu contract de închiriere, spaţii adecvate procesului de învăţământ, care îndeplinesc condiţiile minime prevăzute în anexa nr. 2 la prezentele norme, precum şi spaţiul necesar garării vehiculelor, conform prevederilor art. 3. În cazul în care, spaţiul necesar desfăşurării cursurilor este deţinut în proprietate de către asociatul unic sau unul dintre asociaţii şcolii de conducători auto, acest spaţiu poate fi transmis spre folosinţă şcolii de conducători auto şi printr-un contract de comodat. Spaţiile deţinute în folosinţă exclusivă şi permanentă menţionate anterior, vor fi folosite numai în scop didactic.”
Motivația pentru care baza materială trebuie să îndeplinească anumite cerințe este legată strict de complexitatea activității în legătură cu efectuarea pregătirii necesare în scopul obținerii permisului de conducere.
Pe problema analizată sunt relevante și dispozițiile art. 3 alin. (1) din Norme care precizează în mod expres faptul că, la momentul solicitării autorizării pentru școala de șoferi, aceasta trebuie să funcționeze într-o locație unică.
Rațiunea instituirii unei astfel de condiții este aceea că solicitantul autorizației trebuie să dețină, în aceeași locație, o sală pentru desfășurarea cursurilor de legislație, precum și spațiu de garare pentru autovehiculele necesare efectuării pregătirii practice a cursanților.
Recurenta a invocat faptul că norma analizată încalcă prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.
Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia primei instanțe, în sensul că acest text legal nu poate fi analizat din perspectiva excepției de nelegalitate invocate în cauza de față, întrucât cele două acte normative au domeniul de reglementare diferit.
De altfel, obligarea solicitantului autorizației de funcționare a școlii de conducători auto la îndeplinirea unor condiții necesare pentru desfășurarea în parametri optimi a activității de instruire nu poate încălca accesul liber al persoanei la o activitate economică, derulată în condițiile legii, precum și la libera inițiativă.
Referitor la interesul judiciar,
În cea de-a doua cerere de autorizare adresată autorității publice cu competențe în materie, recurenta s-a conformat dispozițiilor legale și a indicat ca sediu pentru școala de conducători auto spațiul din Constanța. În urma acestei cereri, partea a obținut autorizația de funcționare valabilă de la data de 13 iulie 2012 până la data de 12 iulie 2017.
Ca atare, recurenta nu justifică interes în promovarea prezentei acțiuni în contencios administrativ, fiind beneficiara autorizației pe care a solicitat-o prin cererea formulată.
Referitor la cheltuielile de judecată
Partea care a câștigat procesul a probat cheltuielile de judecată în sumă de 392,4 lei acordate de prima instanță, prin ordinele de deplasare ale consilierului juridic al A.R.R. și prin bonurile de achiziționare combustibil pentru termenele de judecată din datele de 26 noiembrie 2012 și 14 ianuarie 2013, fiind aplicabile prevederile art. 274 C. proc. civ.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pe cale de consecinţă, pentru argumentele expuse la pct. II.1, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica în parte sentinţa atacată, în sensul că va respinge acțiunea reclamantei ca fiind lipsită de interes.
Totodată, Înalta Curte va menţine soluţia instanţei de fond cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia de nelegalitate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de reclamanta SC S. SRL împotriva sentinţei civile nr. 119/CA din 20 martie 2013 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică, în parte, sentinţa atacată.
Respinge acţiunea reclamantei ca fiind lipsită de interes.
Menţine sentinţa instanţei de fond privind excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia de nelegalitate.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 24 octombrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3963/2014. Contencios. Anulare decizie Uniunea... | ICCJ. Decizia nr. 3982/2014. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
