ICCJ. Decizia nr. 3948/2014. Contencios. Contract administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3948/2014
Dosar nr. 583/36/2011
Şedinţa publică de la 23 octombrie 2014
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluţia instanţei de fond
2. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta D.G.A.S.P.C. Constanţa (în continuare denumită D.G.A.S.P.C.) a solicitat anularea Deciziei nr. E/9037 din 23 noiembrie 2010 şi a procesului-verbal de constatare din 30 iunie 2010, încheiat la data de 24 iunie 2010 de către pârâtul M.M.F.P.S. - A.M.P.O.S.D.R.U.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că în parteneriat cu Fundaţia E. a implementat în perioada 23 ianuarie 2007 - 22 iulie 2008 “proiectul Phare din 2004 “C.C.A.P.S.M.”, contract de finanţare semnat efectiv în data de 15 decembrie 2006.
În esenţă, a susţinut că în data de 19 iulie 2010 a primit de la autoritatea publică pârâtă procesul verbal de constatare din 30 iunie 2010, încheiat în data de 24 iunie 2010, prin care sunt evidenţiate o serie de nereguli, motiv pentru care s-a constituit un debit în sarcina beneficiarului proiectului, în speţă D.G.A.S.P.C. Constanţa, în cuantum de 38.722,13 lei, ca urmare a faptului că echipa de verificare a apreciat ca fiind neeligibile o serie de cheltuieli.
În opinia sa, cele reţinute în procesul verbal de constatare nu au suport legal, împotriva menţiunilor din cuprinsul acestuia a formulat contestaţie, însa a fost respinsă prin Decizia nr. E9037/23 noiembrie 2010.
Prin întâmpinare, pârâta a solicitat respingerea acţiunii, fiind neîntemeiată, şi menţinerea actelor administrative atacate, ca temeinice şi legale.
Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 578 din 19 decembrie 2012, a anulat, în parte, Decizia nr. E/9037 din 23 noiembrie 2010 şi procesul-verbal de constatare încheiat la 24 iunie 2010, înregistrat la 30 iunie 2010 numai în ceea ce priveşte constatarea ca neeligibile a cheltuielilor cu salariile şi cele asimilate acestora pentru managerul de proiect şi pentru managerul financiar până la data aprobării actului adiţional prin care aceste persoane au fost înlocuite (11.833 lei) şi a contravalorii celor cinci licenţe achiziţionate în plus faţă de bugetul proiectului, fără notificarea autorităţii (1.693,13 lei ).
Totodată, a menţinut actele atacate în privinţa celorlalte constatări şi a respins cererea expertului M.C. de majorare a onorariului de expertiză.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
La data de 30 noiembrie 2006 a fost perfectat Contractul de finanţare nerambursabilă Phare 04 februarie-02 ianuarie 2007, „Centru de consiliere pentru adulţii cu probleme de sănătate mintală", între pârât în calitate de autoritate contractantă şi reclamanta D.G.A.S.P.C. Constanţa, în calitate de beneficiar de finanţare nerambursabilă.
Potrivit clauzelor contractuale, perioada de implementare a proiectului a fost 23 ianuarie 2007 - 22 ianuarie 2008 iar costul total al proiectului a fost de 54.927,92 euro, suma solicitată de la autoritatea contractantă fiind de 49.432 euro (89,99%) din care: 37.074 euro fonduri comunitare Phare şi 12.358 euro din cofinanţare fonduri de la bugetul de stat.
Ca urmare a alertei de nereguli formulate şi transmise de O.I.R.P.O.S.D.R.U. Sud-Est înregistrată la A.M.PO.S.D.R.U. din 30 decembrie 2008, prin care au fost semnalate disfuncţionalităţi în implementarea proiectului, în perioada 7 aprilie - 21 iunie 2010 s-au desfăşurat acţiuni de verificare a proiectului Phare din 04 februarie 2007.
Verificările au fost consemnate în procesul-verbal de constatare din 30 iunie 2010 împotriva căruia reclamanta a formulat o contestaţie care a fost respinsă Decizia nr. E/9037 din 23 noiembrie 2010.
În speţă, reclamanta a contestat aprecierea ca neeligibilă a sumei de 38.722,13 lei reprezentând:
- cheltuieli cu salariile şi cele asimilate acestuia pentru managerul de proiect şi pentru managerul financiar până la data aprobării actului de înlocuire a acestora;
- cheltuieli cu salariile şi asimilate acestora pentru personalul detaşat de la partener la beneficiar fără notificarea Autorităţii contractante;
- reţineri salariale din luna ianuarie 2007;
- contravaloarea cheltuielilor de transport;
- contravaloarea celor cinci licenţe achiziţionate în plus faţă de ce era prevăzut în bugetul proiectului, fără notificarea autorităţii în acest sens.
Cu privire la cheltuielile efectuate cu salariile şi cele asimilate acestuia pentru managerul de proiect şi pentru managerul financiar până la data aprobării actului de înlocuire a acestora, prima instanţă a reţinut că, în cauză, nu se contestă faptul că reclamanta a participat la procedura de selecţie cu două proiecte şi a avut pentru ambele proiecte aceeaşi echipă de management.
Astfel, cele două proiecte depuse de către reclamantă au fost supuse unui proces amplu de selecţie în care s-a verificat inclusiv respectarea Ghidului din punctul de vedere al echipei de manager, iar în urma verificării ambele proiecte fiind declarate câştigătoare.
Aprobarea proiectelor cu aceeaşi echipă de manageri ar putea fi motiv de sancţionare a echipei de evaluare şi nicidecum a Beneficiarului, or, pârâtul nu îşi poate invoca propria culpă în sancţionarea Beneficiarului prin considerarea ca neeligibile a cheltuielilor cu salariile pentru echipa de management a unuia din cele două proiecte până la înlocuirea lor, atâta timp cât a declarat câştigătoare cele două proiecte după verificare.
Referitor la cheltuielile efectuate cu salariile şi asimilate acestora pentru personalul detaşat de la Partener la Beneficiar fără notificarea autorităţii contractante, prima instanţă a reţinut că, în cauză, Contractul de finanţare nerambursabilă Phare din 04 februarie 03.02 ianuarie 207, „Centru de consiliere pentru adulţii cu probleme de sănătate mintală" prevedea că perioada de implementare a proiectului 23 ianuarie 2007 - 22 ianuarie 2008.
Obiectul contractului constă în acordarea unei finanţări nerambursabile în vederea implementării unui proiect, astfel că actul încheiat între părţi poate fi analizat din perspectiva celor două obligaţii.
În primă fază este obligaţia de acordare a finanţării (relevant fiind momentul intrării în vigoare a contractului) şi în faza a II-a implementarea proiectului, (relevantă fiind data de începere a implementării prevăzută expres).
Contractul prevede expres necesitatea unei Notificări, astfel că începerea implementării încă din luna decembrie a anului 2006 nu are o justificare legală.
Prin urmare, orice modificare a împrejurărilor care au fost avute în vedere la momentul analizării proiectului şi care în cele din urmă au determinat declararea acestuia câştigător, trebuie notificate autorităţii contractante, aceasta fiind singura în măsură să aprecieze dacă schimbările intervenite afectează eligibilitatea.
În opinia instanţei, detaşarea angajaţilor partenerului (angajaţi pe durată determinată, tocmai în vederea implementării proiectului, fapt care a determinat şi considerarea Partenerului ca eligibil) la beneficiar, fără acordul autorităţii contractante, constituie o încălcare a obligaţiilor asumate, astfel că salariile acestora, chiar dacă nu afectează bugetul proiectului, nu sunt eligibile potrivit Ghidului - capitolul Eligibilitatea cheltuielilor, care impune respectarea contractului de finanţare.
În ceea ce priveşte reţinerile salariale din luna ianuarie 2007, prima instanţă a avut în vedere că la analiza cheltuielilor eligibile nu se pot avea în vedere cheltuieli făcute anterior datei legale de implementare.
Astfel, a apreciat că reţinerile salariale (chiar şi cu acordul angajaţilor) reprezintă reţineri din fondurile nerambursabile acordate în vederea implementării proiectului, iar introducerea lor în bugetul D.G.A.S.P.C. Constanţa este contrară scopului pentru care aceste sume au fost acordate.
În legătură cu contravaloarea cheltuielilor de transport - 1.421 lei, prima instanţă a reţinut că sunt cheltuieli eligibile cheltuielile de transport numai în măsura dovedirii acestora.
În speţă, potrivit celor reţinute de echipa de control, în sensul că nu au fost prezentate ordine de deplasare, rapoarte de activitate din care să rezulte necesitatea deplasărilor în interesul implementării proiectului, biletele de transport ataşate nu conţineau informaţii cu privire la ruta/ data pentru a putea fi corelate cu celelalte informaţii, nu s-a putut dovedi în condiţiile legii efectuarea unor cheltuieli de transport în vederea implementării proiectului.
În fine, referitor la contravaloarea celor cinci licenţe achiziţionate în plus faţă de ce era prevăzut în bugetul proiectului, fără notificarea autorităţii în acest sens, prima instanţă a reţinut că documentaţia de atribuire a contractului prevede posibilitatea de achiziţionare a unei singure licenţe (cu mai multe programe).
În cauză, potrivit facturii fiscale din 14 august 2007, reclamanta a achiziţionat 6 licenţe, iar pârâta a apreciat că sunt cheltuieli neeligibile cele cu achiziţionarea a 5 licenţe în plus, faţă de prevederile caietului de sarcini.
Documentaţia de atribuire prevedea posibilitatea de achiziţionare a mai multor programe, iar potrivit raportului de expertiză efectuat în cauză, fiecare program necesită achiziţionarea unei licenţe, fiind greşită exprimarea din caietul de sarcini - o licenţă cu mai multe programe.
Faptul că cel care a întocmit documentaţia de atribuire nu are cunoştinţe în domeniu şi nu cunoştea că dacă se permite achiziţionarea mai multor programe este obligatoriu să fie achiziţionată şi câte o licenţă pentru acestea şi dacă se utilizează mai multe calculatoare este necesar a fi achiziţionate licenţe pentru fiecare calculator (documentaţie nu impunea folosirea unui singur calculator), nu îi poate fi imputat reclamantei, acesteia fiindu-i permisă achiziţionarea mai multor programe, deci a mai multor licenţe.
De asemenea, din documentaţie nu a rezultat că era obligatorie achiziţionarea unui singur program care să fie utilizat pe un singur calculator, ci dimpotrivă, se prevede expres că se permite achiziţionarea mai multor programe, nefiind specificat nici numărul de calculatoare.
Concluzionând, judecătorul fondului a apreciat că achiziţionarea a şase licenţe pentru cele trei programe, care urmau a fi utilizate pe două calculatoare, este în concordanţă cu documentaţia de atribuire.
2. Calea de atac exercitată
Împotriva sentinţei nr. 578 din 19 decembrie 2012 a Curţii de Apel Constanţa au formulat recurs atât reclamanta D.G.A.S.P.C. Constanţa, cât şi autoritatea publică pârâtă M.M.F.P.S.P.V., considerând-o netemeinică şi nelegală şi invocând ca temei legal dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În motivarea căii de atac recurenta-reclamantă a adus, în esenţă, următoarele critici sentinţei recurate:
- Autoritatea contractantă nu îşi poate invoca propria culpă în apărarea sa, întrucât avea posibilitatea de a sesiza aspectul referitor la identitatea echipei de management, fiindu-i înaintate C.V.-urile acestei echipe, fără ca aceasta să formuleze vreo atenţionare în acest sens;
- În mod eronat nu au fost luate în considerare cheltuielile efectuate cu personalul în lunile decembrie 2006 şi ianuarie 2007, întrucât data de începere a proiectului este data de 1 decembrie 1006 şi nu data de 22 ianuarie 2007 - data emiterii notificării;
- Întrucât sumele plătite personalului în lunile decembrie 2006 şi ianuarie 2007 nu au fost luate în considerare, s-a identificat soluţia de „reţinere lunară a unui procent din salariu”, astfel că aceste sume nu afectează proiectul.
La data depunerii documentaţiei pentru proiect şi implicit la data semnării contractului de grant se putea observa că se cunoşteau care sunt persoanele care se vor ocupa de implementarea proiectului atât din partea beneficiarului cât şi din partea partenerului, astfel că în mod eronat s-a apreciat că au fost încălcate prevederile cererii de finanţare şi a Acordului de parteneriat încheiat, prin detaşarea celor 3 persoane de la Fundaţia E. Bucureşti la D.G.A.S.P.C. Constanţa.
În ceea ce priveşte cheltuielile cu transportul, se susţine că neconcordanţele între time-sheet-uri şi documentele justificative privind rutele au apărut pentru că în Ghidul solicitantului nu a fost prevăzută natura documentelor ce ar fi trebuit întocmite.
Recurentul M.M.F.P.S.P.V. - D.G.A.M.P.O.S.D.R.U., în motivarea căii de atac, a adus, în esenţă, următoarele critici sentinţei recurate:
- În mod eronat au fost considerate ca fiind eligibile cheltuielile cu salariile şi cele asimilate acestora pentru managerul de proiect şi pentru managerul financiar, în sumă de 11.833 lei, întrucât echipa de management a fost aceeaşi ca şi în proiectul Phare din 04 februarie 03.02 ianuarie 203, contrar prevederilor cuprinse în Ghidul solicitantului;
- Întrucât beneficiarul de grant a menţionat în documentaţia de atribuire o licenţă soft cu mai multe programe însă a achiziţionat 6 licenţe, costul celor 5 luate în plus faţă de bugetul proiectului şi fără notificarea autorităţii contractante în acest sens, trebuiau să fie considerate ca fiind cheltuieli neeligibile.
3. Soluţia instanţei de recurs
Înalta Curte, analizând recursul formulat de recurenta D.G.A.S.P.C. Constanţa, apreciază că acesta este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
În ceea ce priveşte cheltuielile neeligibile, stabilite de autoritatea publică pârâtă, cu salariile şi cele asimilate acestora pentru managerul de proiect şi pentru managerul financiar, până la data aprobării actului adiţional prin care aceste persoane au fost înlocuite, cheltuielile cu salariile şi cele asimilate acestora pentru personalul detaşat, fără notificarea autorităţii contractante, precum şi reţinerile salariale din luna ianuarie 2007, se constată că ambele recurente au formulat critici asupra soluţiei instanţei de fond, astfel că acestea vor fi analizate pentru fiecare categorie de cheltuieli cu privire la acest punct.
Referitor la cheltuielile neeligibile cu salariile şi cele asimilate acestora pentru managerul de proiect şi pentru managerul financiar până la data probării actului adiţional, soluţia instanţei de fond este greşită, criticile recurentului-intimat fiind fondate.
Necontestat este faptul că D.G.A.S.P.C. Constanţa a avut calitatea de beneficiar pentru două proiecte finanţate din fonduri nerambursabile Phare, pentru care, prin dispoziţiile reprezentantului legal a fost numită aceeaşi echipă de management.
În cuprinsul Ghidului solicitantului, depus şi la dosarul cauzei, după care s-a derulat procedura de selecţie a proiectelor Phare iniţiate de recurenta-reclamantă, la pct. 2.1.3. - „Eligibilitatea proiectelor”, respectiv subpunctului denumit „Numărul de propuneri şi finanţări nerambursabile pentru un solicitant” se prevede că: „un solicitant poate depune mai mult de o propunere de finanţare, cu condiţia ca pentru fiecare proiect să existe o echipă de conducere diferită”.
Respectarea acestor dispoziţii imperative revenea solicitantului, respectiv recurentei-reclamante.
Faptul că propunerea de finanţare depusă de reclamantă a fost aprobată fără a fi semnalată la acel moment încălcarea dispoziţiilor exprese din Ghidul Solicitantului, nu poate confirma eligibilitatea unor cheltuieli făcute cu nesocotirea acestor dispoziţii pe care solicitantul era obligat să le cunoască şi să le respecte.
Mai mult, ulterior s-a remediat această abatere de la legalitate, fiind încheiat Actul adiţional nr. 2 din 01 noiembrie 2007, ceea ce confirmă recunoaşterea încălcării dispoziţiilor menţionate.
Soluţia instanţei de fond care vizează cheltuielile cu salariile şi asimilate acestora pentru personalul detaşat de la partener la beneficiar, cât şi reţinerile salariale din luna ianuarie 2007, este corectă, criticile recurentei-reclamante fiind nefondate.
Potrivit art. 2 alin. (2) din contractul de finanţare nerambursabilă din 04 februarie 2007 „Implementarea Proiectului va începe în ziua următoare datei când beneficiarul primeşte N.Î.A.C.”
Necontestat este că notificarea a fost primită de recurenta-reclamantă la 22 ianuarie 2007, astfel că potrivit prevederilor contractuale, data de începere a proiectului este data de 23 ianuarie 2007.
Deci, de la această dată puteau fi angajate cheltuielile în cadrul proiectului, inclusiv cheltuielile cu salariile.
Susţinerile/apărările recurentei-reclamante referitoare la aceste aspecte nu pot fi luate în considerare întrucât nu au temei/ justificare legală în cuprinsul dispoziţiilor contractuale şi ale Ghidului Solicitantului referitoare la costuri direct eligibile, pe care beneficiarul trebuia să le cunoască şi să le respecte.
Prin urmare, efectuarea plăţilor privind salariile înainte de data începerii implementării proiectului sunt neeligibile.
Este evident că şi operaţiunea/ soluţia adoptată, de detaşare a angajaţilor partenerului la beneficiar, fără o notificare şi acordul autorităţii contractante, nu satisface cerinţele impuse de Ghidul Solicitantului în ceea ce priveşte eligibilitatea cheltuielilor şi nici dispoziţiile contractului de finanţare asumate de beneficiar.
Necontestat este că personalul/ salariaţii F.E. au preluat sarcinile echipei beneficiarului.
Astfel, partenerul şi-a pierdut rolul în proiect, fapt care a condus la încălcarea prevederilor cererilor de finanţare, anexe ale contractului de finanţare nerambursabilă, cât şi Acordul de parteneriat încheiat pentru fiecare proiect, dar şi dispoziţiile pct. 2.1.4. din Ghidul Solicitantului, fiind necontestat că activitatea de consiliere psihologică, socială şi juridică urma să fie efectuată în exclusivitate de partenerul Fundaţia E. Bucureşti.
De asemenea, sunt neeligibile cheltuielile cu reţinerile efectuate în luna ianuarie 2007 pentru managerul de proiect, responsabilul financiar, asistentul social, lucrătorul social, juristul, coordonatorul centrului de zi şi psihiatrul, pentru că efectuează proiectul.
Astfel cum s-a reţinut anterior, data de începere a implementării proiectului este data de 23 ianuarie 2007.
Pentru perioada lucrată în luna ianuarie 2007, respectiv 23 - 31 ianuarie, au fost cheltuiţi bani din contul proiectului cu titlu de alte reţineri, ceea ce conform prevederilor art. 14.6. coroborat cu art. 14.1. şi art. 14.2. din contractul de grant nu reprezintă cheltuieli eligibile. Aceste sume cheltuite de beneficiar din avansul primit de la autoritatea contractantă sunt reţineri operate de beneficiar din salariile personalului angajat pe proiect, dar pentru a acoperi un prejudiciu creat în bugetul propriu datorită unor cheltuieli care nu sunt efectuate în perioada de implementare a proiectului şi pe cale de consecinţă, nu sunt eligibile.
În ceea ce priveşte criticile referitoare la cheltuielile cu transportul, considerate neeligibile de autoritatea pârâtă şi confirmate astfel de instanţa de fond, instanţa de recurs apreciază că acestea sunt nefondate pentru următoarele considerente ce vor fi expuse în continuare.
Recurenta-reclamantă, implicată în derularea unui proiect cu finanţare nerambursabilă trebuia să cunoască şi să respecte toate dispoziţiile legale legate de proiectele derulate, fiind răspunzătoare de implementarea acestuia, inclusiv în ceea ce priveşte dovedirea cheltuielilor făcute din bugetul proiectului.
Motivele care au determinat autoritatea pârâtă să considere ca neeligibile cheltuielile de transport au constat în inexistenţa unor documente justificative, cum ar fi ordinele de deplasare, precum şi rapoarte de activitate din care să rezulte necesitatea deplasărilor în interesul implementării proiectului, iar biletele de transport ataşate în copie nu au conţinut informaţii referitoare la rută/ dată, pentru a putea fi corelate cu celelalte informaţii.
Aceste aspecte nu au fost combătute de recurenta-reclamantă, fiind chiar recunoscute de aceasta.
În concluzie, nefiind făcută dovada certă a acestor cheltuieli, este corectă soluţia instanţei de fond cu privire la contravaloarea cheltuielilor de transport, apreciate drept costuri neeligibile.
În altă ordine, sunt fondate criticile recurentului-pârât referitoare la soluţia instanţei de fond privind anularea actelor contestate pentru cheltuielile reprezentând contravaloarea celor 5 licenţe achiziţionate în plus faţă de bugetul proiectului, fără notificarea autorităţii contractante, în sumă de 1.693,13 lei.
Nu a fost contestată situaţia potrivit căreia beneficiarul de grant a menţionat şi solicitat prin documentaţia de atribuire 1 licenţă soft, însă, potrivit facturii fiscale din 14 august 2007, a achiziţionat un număr de 6 licenţe, fără a notifica anterior autoritatea contractantă şi fără a avea avizul acesteia în acest sens.
Nu prezintă relevanţă faptul că beneficiarul putea achiziţiona şi programe în cadrul proiectului, acestea nefăcând obiectul actelor contestate.
Cum beneficiatul este răspunzător de implementarea proiectului, inclusiv în ceea ce priveşte achiziţiile de echipament informatic şi a accesoriilor, acestuia fiindu-i acordat aviz conform documentaţiei doar pentru 1 licenţă soft, rezultă că achiziţionarea altor 5 licenţe în plus faţă de bugetul proiectului a generat o cheltuială neeligibilă.
Faţă de toate considerentele expuse, Înalta Curte în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., art. 20 din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată, va respinge recursul recurentei-reclamante D.G.A.S.P.C. Constanţa ca nefondat, va admite recursul recurentului-pârât, va modifica sentinţa atacată şi va respinge în integralitate acţiunea, ca neîntemeiată.
Se vor menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de D.G.A.S.P.C. Constanţa împotriva sentinţei nr. 578 din 19 decembrie 2012 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Admite recursul declarat de M.M.F.P.S.P.V. împotriva sentinţei nr. 578 din 19 decembrie 2012 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată şi respinge în integralitate acţiunea, ca neîntemeiată.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3926/2014. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 3963/2014. Contencios. Anulare decizie Uniunea... → |
|---|
