ICCJ. Decizia nr. 3993/2014. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3993/2014
Dosar nr. 2489/2/2013
Şedinţa publică de la 24 octombrie 2014
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluția instanței de fond
Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1762 din 30 mai 2013, a admis acțiunea formulată de reclamanta I.I.I.M. în contradictoriu cu pârâta A.P.D.R.P. din cadrul M.A.D.R. și a suspendat executarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 13 decembrie 2012 încheiat de pârâtă, până la soluţionarea definitivă a fondului cauzei.
2. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta, care a solicitat casarea acesteia și respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.
- Prima instanță a analizat fondul cauzei, fapt ce atrage eludarea prevederilor art. 14 din legea anterior arătată.
Pe acest aspect, doctrina și jurisprudența sunt unanime în a arăta că într-o asemenea procedură nu pot fi cercetate decât aspecte de fapt și de drept de natură a pune la îndoială legalitatea actului administrativ care nu vizează în mod direct și substanțial fondul cauzei.
Or, analizarea legalității constatărilor echipei de control sub aspectul respectării de către beneficiar a clauzelor contractuale asumate reprezintă în mod evident aspecte ce țin de dezlegarea fondului pricinii a căror analiză echivalează cu cercetarea a însăși fondul cauzei, pe care nu o poate face decât instanța investită cu verificarea legalității actului administrativ.
- Curtea de apel a apreciat în mod eronat că aparența de nelegalitate a actului administrativ atacat rezultă din faptul că echipa de control a aplicat în mod greșit prevederile art. 23 din O.U.G. nr. 66/2011, deși în cauză erau incidente dispozițiile art. 45 alin. (4) din același act normativ.
- Instanța nu a ținut seama de faptul că intimata nu a justificat iminența prejudiciului. Executarea unei obligații bugetare nu poate constitui prin ea însăși o pagubă.
3. Apărările formulate în cauză
Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la filele 25-52 dosar.
4. Procedura derulată în recurs
În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 13 februarie 2014, recursul a fost admis în principiu.
5. Soluția instanței de recurs
Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Cererea de suspendare a executării formulată de intimata-reclamantă are ca obiect procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 13 decembrie 2012 încheiat de A.P.D.R.P. privind proiectul ”Achiziția de utilaje pentru prestări servicii la I.M., beneficiar I.I.I.M.
Prima instanță a ajuns la concluzia caracterului fondat al cererii de suspendare, reținând, în esență, următoarele aspecte:
Prin actul a cărei suspendare se solicită, emitentul a dispus încetarea valabilității contractului de finanțare din data de 10 mai 2011, în temeiul art. 11 alin. (3) din Anexa nr. 1 - Prevederi generale la Contract, precum și recuperarea creanței bugetare în sumă de 311.623,84 lei, ce reprezintă întreaga sumă decontată de A.P.D.R.P. beneficiarului până în prezent.
La adoptarea acestor măsuri, autoritatea publică a avut în vedere concluziile activității de verificare, respectiv „constatarea existenţei unei tentative de fraudă prin creşterea artificială a preţului: staţia de betoane cumpărată la un preţ de 181.712,90 lei este tranzacţională prin alte două firme astfel că preţul cu care aceasta este facturată beneficiarei finanţării F.E.A.D.R. este de 614.234,65 lei. Este în fapt o creştere artificială a preţului de vânzare de 3,38 ori ceea ce reprezintă o neregulă.
Următoarele date relevate cu ocazia verificărilor A.N.A.F. fac dovada implicării directe a beneficiarului F.E.A.D.R. şi acţionarea acestuia în mod deliberat şi premeditat pentru fraudarea fondurilor europene: calitatea de salariat avută de beneficiara contractului de finanţare, d-na I.M. la SC D. SRL, calitatea de administrator al unei societăţi care este asociat în cadrul SC D. SRL, terenul de 500 mp pus la dispoziţia beneficiarei I.M. cu titlu gratuit de către SC D. SRL pentru desfăşurarea activităţilor de prestări servicii care constituie obiectul activităţii pentru care s-a acordat finanţare din fonduri europene, precum şi faptul că I.I.I.M. a fost constituită în aprilie 2011 cu o lună înainte ca SC D. SRL să încheie contractul de achiziţie a staţiilor de betoane de la SC P.S. SRL”.
Prima instanță a apreciat că motivul pentru care actul administrativ aflat în discuție ar prezenta aparența de nelegalitate este acela al aplicării greșite a prevederilor art. 23 din O.U.G. nr. 66/2011, deși în cauză erau incidente dispozițiile art. 45 alin. (4) din același act normativ.
Astfel, în condițiile în care existența creanței bugetare depinde de existența faptei penale și a fost sesizată D.L.A., pârâta era obligată, în temeiul textului legal anterior individualizat, să suspende procedura până la momentul pronunțării soluției în cauza penală.
În privința pagubei imimente, curtea de apel a arătat că executarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 13 decembrie 2012 este de natură să producă un prejudiciu material și previzibil reclamantei, raportat la cuantumul sumei aflate în discuție și la disponibilitățile bănești precare ale acesteia.
Înalta Curte nu poate împărtăși această soluție pentru argumentele ce vor fi expuse punctual în continuare, prin raportare la motivele de recurs.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
În plus, instituţia juridică analizată trebuie să ofere cetăţeanului o protecţie adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează şi Legea nr. 554/2004, modificată.
Pe de altă parte, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004, modificată.
În altă ordine de idei, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
Înalta Curte apreciază că argumentele prezentate de către prima instanță nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii deciziei administrative contestate.
Potrivit prevederilor art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011: „În cazul în care existenţa creanţei bugetare depinde de existenţa unei fapte penale, respectiv a unei fraude, şi a fost sesizat/sesizată D.L.A.F./A.N.I., autorităţile competente, prevăzute la art. 20, suspendă de drept emiterea titlului de creanţă până la obţinerea deciziei definitive a instanţei privind caracterul penal sau nepenal al faptei incriminate şi dispun aplicarea măsurilor asigurătorii prevăzute la art. 40 alin. (1), cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 8 alin (2).”
În cauza de față nu ne regăsim în situația reglementată de norma anterior enunțată, în condițiile în care existența creanței bugetare - stabilită prin emiterea procesului-verbal de constatare atacat - nu depinde de existența sau inexistența unei fapte penale, după cum a statuat instanța de primă jurisdicție.
Mai mult decât atât, în prezenta speță, nu există certitudinea existenței unei fapte penale.
În raport de această situație, devin incidente dispozițiile art. 23 din O.U.G. nr. 66/2011, conform cărora: „În cazul constatării unor nereguli care prezintă indicii privind posibile fraude, structurile de control prevăzute la art. 20 au obligaţia să sesizeze de îndată D.L.A.F. şi să continue activitatea de verificare şi întocmire a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, precum şi de recuperare a creanţelor bugetare, conform prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă, independent de desfăşurarea cercetării penale, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 8 alin. (2)."
Este de observat și faptul că, în situația în care autoritatea recurentă ar fi dat eficiență prevederilor art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, după cum pretinde intimata, aceasta ar fi avut o situație financiară mai dificilă, deoarece, odată cu suspendarea de drept, A.P.D.R.P. avea obligația instituirii unor măsuri asiguratorii.
Instanța de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea condiției pagubei iminente, față de cele reținute în privința condiției cazului bine justificat și de faptul că dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, obligă la întrunirea cumulativă a celor două condiții.
6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de pârâta A.P.D.R.P. (în prezent A.F.I.R.) împotriva sentinţei civile nr. 1762 din 30 mai 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.
Definitivă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 24 octombrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3989/2014. Contencios. Excepţie de... | ICCJ. Decizia nr. 3994/2014. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
