ICCJ. Decizia nr. 4240/2014. Contencios. Refuz soluţionare cerere. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4240/2014
Dosar nr. 6806/2/2012
Şedinţa publică de la 11 noiembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 6806/2/2012, reclamanta SC L.T. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii M.S.P. şi Municipiul Slobozia prin primar, pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună:
(i) obligarea pârâtului M.S.P. să-i soluţioneze cererea ce face obiectul Dosarului înregistrat sub nr. 59684 din 12 octombrie 2010, în sensul emiterii autorizaţiei de funcţionare pentru farmacia comunitară Catena Farmacie, prin excepţie de la criteriul demografic, în judeţul Ialomiţa, localitatea Slobozia;
(ii) anularea adresei din 25 noiembrie 2010 emisă de către autoritatea administraţiei publice locale a Municipiului Slobozia, prin care s-a dispus revocarea avizului din 08 septembrie 2010, conform art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 1062 din 20 martie 2013 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a dispus; respingerea excepţiei prescripţiei, excepţiei decăderii, excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţiei litispendenţei, invocate de pârâtul M.S.P., ca neîntemeiate, respingerea excepţiei puterii de lucru judecat invocată de pârâtul Municipiul Slobozia, ca neîntemeiată, respingerea acţiunii reclamantei SC L.T. SRL, astfel cum a fost precizată, ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
Ceea ce s-a dedus judecăţii instanţei de contencios administrativ este actul administrativ asimilat constând în refuzul pârâtului M.S.P. de a emite reclamantei autorizaţia de funcţionare pentru farmacia comunitară Catena Farmacie, conform cererii de autorizare din 12 octombrie 2010, refuzul fiind motivat de împrejurarea că, urmare a revocării adeverinţei din 08 septembrie 2010, reclamantei îi lipseşte documentul solicitat de art. 10 alin. (2) lit. i) din Legea nr. 266/2008 şi că, în această situaţie nu face dovada încadrării în prevederile art. 12 alin. (2) din aceeaşi lege pentru a fi autorizată prin excepţie de la criteriul demografic.
Ţinând cont de împrejurarea că, prin Decizia civilă nr. 919 din data de 01 martie 2012, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că adresa din 25 noiembrie 2010 nu constituie un act administrativ de sine stătător, ci o operaţie administrativă prealabilă emiterii autorizaţiei, legalitatea acestei adrese este analizată în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în contextul examinării refuzului exprimat de pârât, adresa din 25 noiembrie 2010, de revocare a adeverinţei din 08 septembrie 2010, constituind motivul neacordării autorizaţiei solicitate de reclamantă.
În ceea ce priveşte pretinsa nelegalitate externă a actului revocator constând în lipsa motivării, argumentele reclamantei nu pot fi reţinute, întrucât din analiza adresei din 25 noiembrie 2010, depusă la fila 53 din dosar, rezultă că măsura revocării a fost motivată în fapt şi în drept, arătându-se, în esenţă, că, urmare a constatărilor şi măsurătorilor efectuate, s-a constatat că spaţiul închiriat de reclamantă nu face parte dintr-un centru comercial de mare suprafaţă situat într-un singur imobil şi având infrastructură comună, astfel că nu se încadrează la art. 4 lit. o) din O.G. nr. 99/2000, cu modificările şi completările ulterioare, ci la art. 4 lit. p) din aceeaşi ordonanţă, şi anume „comerţ în zone publice”.
În raport de prevederile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008 şi art. 4 lit. o) din O.G. nr. 99/2000, forma în vigoare în perioada de referinţă, şi de argumentele prezentate de părţi, se constată că problema controversată constă în a stabili dacă spaţiul închiriat de reclamantă se încadrează în exigenţele legale, astfel încât aceasta să poată obţine autorizaţie pentru înfiinţarea unei farmacii comunitare, prin exceptare de la criteriul demografic.
Raportul de expertiză extrajudiciară întocmit în Dosarul nr. 662/98/2011, depus de pârâtul Municipiul Slobozia, nu poate justifica măsura adoptată, fiind întocmit ulterior actului de revocare.
Relevante în ceea ce priveşte încadrarea spaţiului în prevederile O.G. nr. 99/2000 sunt planşele utilizate la analiza situaţiei de fapt, care fac parte din lucrarea cadastrală aparţinând Municipiului Slobozia, finalizată în cursul anului 2008, fiind aşadar anterioare emiterii adeverinţei din 08 septembrie 2010 şi adresei de revocare din 25 noiembrie 2010.
Din analiza planşei de la fila 308 instanţa reţine că spaţiul închiriat de reclamantă nu este un centru comercial de mare suprafaţă situat într-un singur imobil cu infrastructură comună. Prin urmare, în mod legal şi temeinic s-a procedat la revocarea adeverinţei din 08 septembrie 2010, fiind evident că imobilul deţinut de solicitanta autorizaţiei face parte din categoria prevăzută la art. 4 lit. p) din O.G. nr. 99/2000 - comerţ în zone publice, definit ca activitatea de comercializare a produselor şi serviciilor, desfăşurată permanent sau sezonier în pieţe, târguri, oboare, pasaje publice, porturi, aeroporturi, gări, autogări, drumuri publice şi străzi sau orice zonă de altă natură destinată folosinţei publice.
În concluzie, constatând că actul de revocare din 25 noiembrie 2010 reprezintă o operaţiune administrativă legală şi justificată, prima instanţă a apreciat că, în mod legal şi temeinic pârâtul M.S.P. a reţinut că reclamanta nu face dovada îndeplinirii cerinţei de la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008, refuzul acestuia de eliberare a autorizaţiei fiind justificat.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 1062 din 20 martie 2013 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs, în termen legal, reclamanta SC L.T. SRL, susţinând că este nelegală şi netemeinică, pentru următoarele motive:
3.1. Stabilirea greşită a situaţiei de fapt, în raport de dispoziţiile art. 4 din O.G. nr. 99/2000 şi de probatoriul administrat în cauză.
Instanţa de fond a reţinut ca fiind corect raţionamentul societăţii reclamante, potrivit căruia pentru soluţionarea favorabilă a cererii de autorizare, se cer a fi îndeplinite, în mod cumulativ, două condiţii, respectiv să fie depusă documentaţia prevăzută de art. 10 alin. (2) din Legea nr. 266/2008 şi să existe raportul de inspecţie favorabil, întocmit de personalul de specialitate din cadrul M.S.P., conform art. 10 alin. (4) din Legea nr. 266/2008.
În acest sens, examinând actele înaintate de către ministerul intimat, instanţa a reţinut că „reclamanta a depus la dosarul administrativ constituit la pârâtul M.S.P. documentaţia completă necesară pentru autorizare şi că raportul de inspecţie întocmit potrivit legii de personalul de specialitate din cadrul ministerului este favorabil”.
Cu toate acestea, judecătorul fondului a apreciat, nelegal şi netemeinic, că „actul de revocare din 25 noiembrie 2010 reprezintă o operaţiune administrativă legală şi justificată”, concluzionând că „refuzul pârâtului de eliberare a autorizaţiei este justificat”.
Hotărârea primei instanţe se impune a fi casată în parte, urmare a reanalizării înscrisurilor administrate în primă instanţă, avându-se în vedere şi înscrisurile noi, privind aspecte cadastrale şi urbanistice privitoare la centrul comercial în discuţie.
Astfel, instanţa de fond a pronunţat o soluţie netemeinică şi nelegală, câtă vreme cauţionează, printr-o motivare generică, atitudinea emitentului intimat de a reveni, în mod arbitrar, intempestiv, asupra aspectelor atestate prin adeverinţa din 08 septembrie 2010, fără a exista un studiu/raport prealabil, tehnic, analitic şi argumentativ, care să infirme, concret şi efectiv, constatările iniţiale.
Este inacceptabil ca, după ce în patrimoniul reclamantei s-a produs efectul adeverinţei din 08 septembrie 2010, aceasta angajându-se în raportul juridic de autorizare, în temeiul acesteia, încrezându-se în temeinicia controlului administrativ, să fie pusă în situaţia de a suferi pierderi economice, ca o consecinţă a revocării actului, fără nicio motivare şi fără nici un înscris argumentativ, care să explice măsura adoptată.
Instanţa de fond a înlăturat în mod netemeinic concluziile celor două rapoarte de expertiză extrajudiciară, depuse de reclamantă pentru certificarea încadrării spaţiului în prevederile O.G. nr. 99/2000, unul efectuat la 24 septembrie 2010, anterior investirii ministerului, şi cel de-al doilea, efectuat la 17 martie 2011, în timpul litigiului soluţionat pendinte din 2011.
Concluziile ambelor expertize confirmă situaţia încadrării spaţiilor într-un centru comercial de mare suprafaţă, împrejurare atestată iniţial şi de către autoritatea publică locală intimată, prin adeverinţa din 08 septembrie 2010.
Criteriul invocat de către instanţă, privind încadrarea imobilelor în centre comerciale, doar dacă sunt de tip „mall” nu este prevăzut de lege, astfel că, în aplicarea principiului de drept ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, inserarea argumentului subiectiv, de evaluare a „centrului comercial de mare suprafaţă”, lasă fără suport legal hotărârea judecătorească recurată.
Sentinţa este nelegală şi pentru că instanţa dă o definiţie greşită noţiunii de „imobil”, prin care nu se înţelege „o singură construcţie”, aşa cum apreciază instanţa de fond, ci „terenul, cu sau fără construcţie, de pe teritoriul unei unităţii administrativ-teritoriale, aparţinând uneia sau mai multor proprietari, care se identifică printr-un număr cadastral unic”, conform dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Legea nr. 7/1996, completată prin dispoziţiile O.U.G. nr. 64/2010.
Instanţa de fond şi-a fundamentat soluţia pe conţinutul probator al unei planşe despre care autoritatea publică locală intimată a pretins că face parte din lucrarea cadastrală aparţinând municipiului Slobozia, finalizată în cursul anului 2008.
Această lucrare este fără utilitate probatorie în cauză, fiind lipsită de concludenţă, întrucât nu are aptitudinea să dezlege aspectul litigios, câtă vreme comunicarea din 25 noiembrie 2010, analizată de către instanţă, priveşte desfiinţarea unui act prin care s-a atestat o împrejurare valabilă la data de 08 septembrie 2010.
3.2. Efectul vertical, direct, al Directivei nr. 2006/123/CE, privind serviciile pe piaţa internă, neimplementate în Legea farmaciei nr. 266/2008.
Directiva nr. 2006/123/CE, privind serviciile pe piaţa internă, recomandă statelor membre ca cerinţele care au în vedere limitări fixate în funcţie de populaţie sau de o distanţă minimă între furnizori, să fie excluse, pentru a nu aduce atingere concurenţei.
Conform normelor comunitare, serviciilor farmaceutice li se aplică regulile concurenţei, Tratatul C.E. prevăzând o abrogare progresivă a restricţiilor, acolo unde acestea există.
În speţă, decizia de respingere a cererii reclamantei de autorizare, omologată prin sentinţa recurată, are la bază Adresa din 25 noiembrie 2010 emisă de municipiul intimat, care urmăreşte să promoveze restricţia editată pe criterii demografice şi de limitare a distanţei geografice între farmacii, de norma din art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008.
Având în vedere dispoziţiile art. 20 alin. (2) din Constituţie, hotărârea instanţei de fond este nelegală, fiind pronunţată cu eludarea efectului direct, vertical, al Directivei nr. 2006/123/CE, neimplementată de statul român la data edictării Legii nr. 266/2008, care salvgardează dreptul reclamantei la înfiinţarea farmaciei comunitare.
În concluzie, pentru motivele prezentate, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 3041 C. proc. civ., recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate, rejudecarea litigiului în fond şi admiterea acţiunii, astfel cum a fost precizată la data de 28 noiembrie 2012.
4. Apărările formulate în cauză
Primăria Municipiului Slobozia a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea, ca temeinică şi legală, a sentinţei civile nr. 1062 din 20 martie 2013, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, susţinând că adresa din 25 noiembrie 2010 a fost emisă motivat şi în concordanţă cu situaţia fizică din teren, imobilul în cauză neîndeplinind cerinţa expres prevăzută de art. 12 alin. (3) din Legea nr. 266/2008.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză
Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, inclusiv art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Reclamanta SC L.T. SRL a supus controlului de legalitate, în condiţiile art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, refuzul pârâtului M.S.P. de emitere a autorizaţiei de funcţionare pentru farmacia comunitară Catena Farmacie, conform cererii de autorizare nr. 59684/12 octombrie 2010, refuz considerat de reclamantă ca fiind unul nejustificat.
În conformitate cu art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ a fost investită şi cu examinarea legalităţii operaţiunii administrative prealabile, reprezentată de adresa din 25 noiembrie 2010 emisă de Municipiul Slobozia prin Primar, prin care a fost revocată adeverinţa din 08 septembrie 2010.
În accepţiunea art. 2 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere reprezintă exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de nu rezolva cererea unei persoane.
Art. 2 alin. (1) lit. n) din acelaşi act normativ defineşte excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Raportat la aceste considerente teoretice, din analiza actelor şi lucrărilor dosarului, Înalta Curte reţine că hotărârea primei instanţe în sensul respingerii cererii reclamantei, astfel cum a fost precizată, se bazează pe interpretarea corectă atât a probelor administrate în cauză, cât şi a dispoziţiilor legale aplicabile.
Astfel, contrar susţinerilor recurentei, măsura revocării adeverinţei din 08 septembrie 2010 nu este una arbitrară, intempestivă şi nemotivată, ci este rezultatul constatărilor şi măsurătorilor efectuate din care a rezultat că spaţiul închiriat de reclamantă nu face parte dintr-un centru comercial de mare suprafaţă situat într-un singur imobil şi având infrastructură comună, astfel că nu se încadrează la art. 4 lit. o) din O.G. nr. 99/2000, cu modificările şi completările ulterioare.
Cerinţa ca spaţiul deţinutde reclamantă să facă parte dintr-un centru comercial de mare suprafaţă situat într-un singur imobil a fost reţinută de prima instanţă printr-o interpretare corectă a prevederilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008,forma în vigoare în perioada de referinţă.
Relativ la situaţia de fapt, în dezacord cu poziţia procesuală a recurentei, Înalta Curte reţine că înscrisul probator avut în vedere de prima instanţă, reprezentat de planşa din lucrarea cadastrală aparţinând Municipiului Slobozia, finalizată în anul 2008, evidenţiază faptul că spaţiul deţinut de reclamantă nu îndeplineşte cerinţele instituite de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008 şi art. 4 lit. o) din O.G. nr. 99/2000, cu modificările şi completările ulterioare.
Cele două rapoarte de expertiză extrajudiciară invocate de recurentă nu au nicio forţă probantă, de vreme ce nu au fost întocmite în condiţiile art. 201 şi următoarele C. proc. civ., cu respectarea principiului nemijlocirii, contradictorialităţii şi dreptului la apărare.
Cu toate acestea, prima instanţă a examinat concludenţa constatărilor şi concluziilor rapoartelor de expertiză extrajudiciară de care reclamanta s-a prevalat în susţinerea nelegalităţii actului de revocare din 25 noiembrie 2010, reţinând corect că acestea nu fac nicio referire la prevederile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008, care instituie cerinţa centrului comercial de mare suprafaţă situat într-un singur imobil.
Prin urmare, atât actul administrativ contestat, cât şi operaţiunea administrativă prealabilă emiterii acestuia respectă cerinţele legale, astfel că sunt neîntemeiate criticile formulate în acest sens de către recurentă.
Referitor la efectul vertical, direct, al Directivei nr. 2006/123/CE, susţinerile recurentei nu sunt de natură să afecteze legalitatea sentinţei recurate, atât timp cât s-au făcut referiri la prevederile Directivei, în ansamblu, fără precizarea prevederilor de drept ale Uniunii al căror conţinut normativ să fie analizat de instanţa naţională, pentru a stabili dacă prevederile respective sunt suficient de clare şi exacte pentru a fi aplicate direct în dreptul naţional.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanta SC L.T. SRL, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge reclamanta SC L.T. SRL împotriva sentinţei civile nr. 1062 din 20 martie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 11 noiembrie 2014
| ← ICCJ. Decizia nr. 4238/2014. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 4242/2014. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
