ICCJ. Decizia nr. 611/2014. Contencios. Contract administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 611/2014
Dosar nr. 582/36/2011
Şedinţa de la 11 februarie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei.
Obiectul cererii
Prin cererea adresată instanţei la data de 22 mai 2012, reclamanta Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţa (D.G.A.P.C.), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, a formulat contestaţie împotriva deciziei din 23 noiembrie 2010 şi a procesului-verbal de constatare din 30 iunie 2010 încheiat la data de 24 iunie 2010 de pârât, comunicat la data de 19 iulie 2010, pe care îl consideră nelegal şi netemeinic, solicitând anularea acestuia.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că, în parteneriat cu Fundaţia Estuar, a implementat în perioada 23 ianuarie 2007 - 22 iulie 2008 proiectul PHARE 2004/016-772.04 februarie 3 februarie 01 203 "Dreptul de a fi obişnuit", contract de finanţare semnat efectiv în data de 15 decembrie 2006.
În esenţă, a susţinut că în data de 19 iulie 2010 a primit de la autoritatea publică pârâtă procesul-verbal de constatare din 30 iunie 2010, încheiat în data de 24 iunie 2010, prin care sunt evidenţiate o serie de nereguli, motiv pentru care s-a constituit un debit în sarcina beneficiarului proiectului, în speţă D.G.A.S.P.C. Constanţa, în cuantum de 81.036,58 lei, ca urmare a faptului că echipa de verificare a apreciat ca fiind neeligibile o serie de cheltuieli.
În opinia sa, cele reţinute în procesul-verbal de constatare nu au suport legal, împotriva menţiunilor din cuprinsul acestuia a formulat contestaţie, însă a fost respinsă prin decizia din 23 noiembrie 2010.
Prin întâmpinare, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii, fiind neîntemeiată, şi menţinerea actelor administrative atacate, ca temeinice şi legale.
Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 269 din 31 mai 2012, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte acţiunea formulată de către reclamanta - Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţa în contradictoriu cu pârâtul - Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale; a anulat în parte decizia din 23 noiembrie 2010 emisă de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale - AM POSDRU şi procesul-verbal de constatare din 30 iunie 2010 în ce priveşte cheltuielile neeligibile în sumă de 7.360,73 lei reprezentând costuri administrative şi 230 lei contra/valoarea licenţe şi a obligă pârâtul la plata sumei de 600 lei cheltuieli de judecată (onorariu expert).
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut următoarele:
Cu privire la sumele considerate neeligibile de pârât şi care au făcut obiectul pct. 1 - sume reprezentând salariile şi asimilate acestora aferente persoanelor detaşate de la partener la Beneficiarul proiectului, a constatat că legal în baza procesului-verbal de control s-a reţinut că acestea nu sunt eligibile.
Astfel, prin cererea de finanţare la contractul de finanţare nerambursabilă, reclamanta avea obligaţia de a realiza activităţile prevăzute în planul de activitate în parteneriat cu Fundaţia Estuar Bucureşti, semnându-se în acest sens şi Acordul de Parteneriat Anexa J la cererea de finanţare.
Potrivit planului de acţiune (secţiunea 1.9) din cererea de finanţare, proiectul trebuia realizat prin derularea unor activităţi care erau fie în sarcina exclusivă a reclamantei DGASPC Constanţa, fie a partenerului Fundaţia Estuar Bucureşti, sau realizate prin colaborarea dintre cele două (beneficiar şi partener).
La data de 1 august 2007, o parte importantă dintre membrii echipei de implementare au fost detaşaţi de la partener la reclamantă, prin aceasta activităţile care erau în sarcina exclusivă a partenerului, sau activităţile ce trebuiau a fi realizate în colaborare cu reclamanta, trecând în sarcina exclusivă a acesteia (DGASPC) şi cum detaşarea înseamnă prestare de servicii în interesul angajatorului la care este detaşat salariatul (cf. art. 41 C. muncii), înseamnă că partenerul şi-a încetat rolul descris în cererea de finanţare şi în Acordul de parteneriat, cheltuielile cu salariile persoanelor detaşate nemaifiind în concordanţă cu activităţile şi rolurile descrise în proiect.
De asemenea, deşi avea obligaţia de a aduce la cunoştinţa Autorităţii contractante orice modificare a cererii de finanţare sau în derularea proiectului, reclamanta nu a notificat autoritatea contractantă asupra acestui aspect.
Prin urmare, a constatat că toate susţinerile reclamantei din acţiune şi care se referă la o perioadă anterioară începerii derulării proiectului (noiembrie 2006 şi decembrie 2006 şi începutul lui ianuarie 2007 sunt nefondate, detaşarea la care se referă pct. 1 având loc în luna august 2007.
Referitor la cele constatate la pct. 2 din procesul-verbal contestat şi care se referă la reţinerile efectuate din salariul brut al managerului de proiect şi persoanelor din echipa de implementare, pentru luna ianuarie 2007, instanţa de fond a reţinut că aceste cheltuieli reprezintă salariile necuvenite pentru perioada 1 - 31 decembrie 2006 şi 1 - 22 ianuarie 2007, întrucât, nu se pot plăti, indiferent de solicitări şi explicaţii, din fonduri PHARE nerambursabile, sume care privesc perioade anterioare implementării proiectului început oficial la 23 ianuarie 2007, înţelegerile dintre beneficiarul de grant şi partener neputând constitui o justificare pentru ca aceste cheltuieli să fie considerate eligibile, acestea situându-se în afara contractului de grant şi prin urmare, în afara convenţiei părţilor pe care acestea au obligaţia a o respecta.
Referitor la cele constatate la pct. 3 din procesul-verbal contestat şi care se referă la neconcordanţe între time-sheet-urile şi documentele justificative privind rutele, prima instanţă a constatat că cele reţinute de organele de control sunt corecte, aceste documente (care fac parte din documentaţia contabilă a proiectului, trebuia a fi întocmite legal, cu respectarea tuturor dispoziţiilor legale, simpla întocmire retroactivă a acestora constituind o neregulă, persoanele care se ocupau de derularea proiectului având obligaţia de a respecta legea de la început şi nu a aştepta recomandările echipei care a realizat vizita de monitorizare din 28 iunie 2007 şi ulterior a justifica neregulile cu această motivare (recomandarea fiind în aplicarea Legii nr. 82/1991 a contabilităţii).
Cele menţionate în cuprinsul acţiunii privind existenţa foilor de parcurs cu rute şi confirmări ale managerului de proiect, numărul de înmatriculare al microbuzului, bonurile valorice cu ştampila furnizorului de combustibil la alimentare sau evidenţele contabile în acest sens nu pot fi luate în considerare, deoarece deşi existente, nu sunt suficiente pentru a demonstra şi determina caracterul eligibil al cheltuielilor.
În ce priveşte pct. 4 din procesul-verbal, referitor la neeligibilitatea costurilor administrative, judecătorul fondului a constatat că cele reţinute de organul de control nu sunt întemeiate, deoarece beneficiarul (reclamanta) a efectuat aceste costuri considerate neeligibile din bugetul proiectului, tocmai pentru aducerea la îndeplinire (contrar susţinerilor pârâtului) a unor activităţi desfăşurate conform proiectului (activităţi educative şi terapeutice, artă decorativă şi grădinărit - beneficiar, M.G. - număr total de beneficiari 14).
De asemenea şi cele reţinute la pct. 5 din procesul-verbal de organul de control sunt neîntemeiate, costurile privind achiziţionarea a trei licenţe soft în loc de una cât era menţionat în documentaţia de atribuire nu sunt întemeiate, deoarece beneficiarul de grant a menţionat în documentaţia de atribuire - 1 licenţă soft sau mai multe programe, în fapt, astfel cum s-a arătat şi în expertiza efectuată în cauză, menţiunea din caietul de sarcini "1 licenţă soft - mai multe programe" fiind inexactă (doar un calculator) corect fiind 3 licenţe software, care ar fi asigurat folosirea eficientă a calculatorului.
Acestea, cu atât mai mult cu cât în caietul de sarcini la poz. 14 sunt înscrise 3 licenţe pentru 3 produse diferite, organul de control greşit neluând în considerare detalierea de la poz. 14 şi neţinând seama că licenţa considerată eligibilă este neutilizabilă în lipsa licenţei pentru sistemul de operare.
Calea de atac exercitată
Împotriva Sentinţei nr. 269 din 31 mai 2012 a Curţii de Apel Constanţa au formulat recurs atât reclamanta Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţa, cât şi autoritatea publică pârâtă Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, considerând-o netemeinică şi nelegală.
În motivarea căii de atac recurenta-reclamantă a adus, în esenţă, următoarele critici sentinţei recurate:
A susţinut că autoritatea contractantă nu îşi poate invoca propria culpă în apărarea sa, întrucât avea posibilitatea de a sesiza aspectul referitor la identitatea echipei de management şi nici nu exista vreun ghid de instrucţiuni pentru parteneri. În mod eronat nu au fost luate în considerare cheltuielile efectuate cu personalul în lunile decembrie 2006 şi ianuarie 2007, întrucât data de începere a proiectului este data de 1 decembrie 1006 şi nu data de 22 ianuarie 2007 - data emiterii notificării;
Întrucât sumele plătite personalului în lunile decembrie 2006 şi ianuarie 2007 nu au fost luate în considerare, s-a identificat soluţia de "reţinere lunară a unui procent din salariu", astfel că aceste sume nu afectează proiectul.
La data depunerii documentaţiei pentru proiect şi implicit la data semnării contractului de grant se putea observa că se cunoşteau care sunt persoanele care se vor ocupa de implementarea proiectului atât din partea beneficiarului, cât şi din partea partenerului, astfel că în mod eronat s-a apreciat că au fost încălcate prevederile cererii de finanţare şi a Acordului de parteneriat încheiat, prin detaşarea celor 6 persoane de la Fundaţia Estuar Bucureşti la D.G.A.S.P.C. Constanţa.
În ceea ce priveşte cheltuielile cu transportul, s-a susţinut că bonurile valorice de combustibil au fost justificate lunar prin referate de necesitate, foi de parcurs întocmite de conducătorul auto şi vizate de managerul de proiect. În perioada cât s-a derulat această activitate, nu au fost solicitate de către nici un organism OIRPOSDRU/AMPOSDRU confirmări ale curselor de la instituţiile unde s-au efectuat deplasările.
A mai arătat că în contabilitate, documentul justificativ al achiziţiei bonurilor valorice de carburant este factura fiscală emisă de P.
Recurentul Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice - Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, în motivarea căii de atac, a adus, în esenţă, următoarele critici sentinţei recurate:
Potrivit planului de acţiune secţiunea 1.9 proiectul urma să fie implementat prin derularea unor activităţi care erau în sarcina exclusivă fie a DGASPC Constanţa, fie a partenerului Fundaţia Estuar Bucureşti, fie erau realizate prin colaborarea dintre acestea. Dar, la data de 1 august 2007 o parte importantă din membrii echipei de implementare au fost detaşaţi de la partener, la reclamantă.
Operând această detaşări, activităţile care erau în sarcina exclusivă a partenerului sau acele activităţi care trebuiau realizate în colaborare cu reclamanta au trecut în sarcina exclusivă a DGASPC Constanţa, deci partenerul şi-a încetat rolul descris în Cererea de finanţare şi în Acordul de Parteneriat, astfel încât cheltuielile cu salariile persoanelor detaşate nu mai sunt în concordanţă cu activităţile şi rolurile descrise în proiect, detaşarea conform art. 41 C. muncii constituind prestarea muncii în interesul angajatorului la care este detaşat salariatul.
Mai mult, modificarea cererii de finanţare în sensul celor sus amintite, nu a fost adusă la cunoştinţa Autorităţii contractante.
Cu privire la reţinerile efectuate din salariul brut al managerului de proiect şi responsabilului financiar şi persoanelor din echipa de implementare, aceste cheltuieli, pentru a fi considerate cheltuieli eligibile, costurile angajate trebuiau să îndeplinească cumulativ condiţiile prevăzute în contractul de grant şi ghidul solicitantului, astfel că plata salariilor aferentă perioadei 1 decembrie 2006 - 23 ianuarie 2007 nu este eligibilă pentru a fi decontată din bugetul proiectului, motiv pentru care reţinerile ulterioare din costurile salariale eligibile pe proiect devin nejustificate.
Referitor la neconcordanţele apărute între time-sheet-urile şi documentele justificative privind rutele, a susţinut că reclamanta este răspunzătoare de implementarea proiectului şi de menţinerea unei piste de audit care să asigure verificarea eligibilităţii unei cheltuieli prin prisma tuturor aspectelor prevăzute de art. 14.1 din Anexa II Condiţii Generale aplicabile Contractelor de finanţare nerambursabilă din partea Comunităţii Europene.
În ceea ce priveşte contravaloarea combustibilului achiziţionat, reclamanta nu a prezentat ca urmare a clarificărilor solicitate privind raportul final şi la întocmirea procesului-verbal, documente justificative din care să rezulte eligibilitatea acestora, fiind depistate nereguli.
Cu privire la licenţa soft, beneficiarul de grant a menţionat în documentaţia de atribuire 1 licenţă soft cu mai multe programe, OIRPOSDRU Regiunea Sud-Est acordând aviz pe aceste menţiuni, dar în realitate s-au achiziţionat 3 licenţe, costul celor două licenţe achiziţionate în plus faţă de bugetul proiectului şi fără notificarea autorităţii contractante în acest sens, fiind neeligibile.
Soluţia instanţei de recurs
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenţi şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate.
Soluţia instanţei de fond care vizează cheltuielile cu salariile şi asimilate acestora pentru personalul detaşat de la partener la beneficiar, cât şi reţinerile salariale din luna ianuarie 2007, este corectă, criticile recurentei-reclamante fiind nefondate.
Potrivit art. 2 alin. (2) din contractul de finanţare nerambursabilă PHARE 2004/016-772.04 februarie 03 ianuarie 01.203 "Implementarea Proiectului va începe în ziua următoare datei când beneficiarul primeşte Notificarea de Începere de la Autoritatea Contractantă".
Necontestat este că notificarea a fost primită de recurenta-reclamantă la 22 ianuarie 2007, astfel că potrivit prevederilor contractuale, data de începere a proiectului este data de 23 ianuarie 2007.
Deci, de la această dată puteau fi angajate cheltuielile în cadrul proiectului, inclusiv cheltuielile cu salariile.
Susţinerile/apărările recurentei-reclamante referitoare la aceste aspecte nu pot fi luate în considerare întrucât nu au temei/justificare legală în cuprinsul dispoziţiilor contractuale şi ale Ghidului Solicitantului referitoare la costuri direct eligibile, pe care beneficiarul trebuia să le cunoască şi să le respecte.
Prin urmare, efectuarea plăţilor privind salariile înainte de data începerii implementării proiectului sunt neeligibile.
Este evident că şi operaţiunea/soluţia adoptată, de detaşare a angajaţilor partenerului la beneficiar, fără o notificare şi acordul autorităţii contractante, nu satisface cerinţele impuse de Ghidul Solicitantului în ceea ce priveşte eligibilitatea cheltuielilor şi nici dispoziţiile contractului de finanţare asumate de beneficiar.
Cert este că personalul/salariaţii Fundaţiei Estuar au preluat sarcinile echipei beneficiarului.
Astfel, partenerul şi-a pierdut rolul în proiect, fapt care a condus la încălcarea prevederilor cererilor de finanţare, anexe ale contractului de finanţare nerambursabilă, cât şi Acordul de parteneriat încheiat pentru fiecare proiect, dar şi dispoziţiile pct. 2.1.4. din Ghidul Solicitantului, fiind necontestat că activitatea de consiliere psihologică, socială şi juridică urma să fie efectuată în exclusivitate de partenerul Fundaţia Estuar Bucureşti.
De asemenea, sunt neeligibile cheltuielile cu reţinerile efectuate în luna ianuarie 2007 pentru managerul de proiect, managerul financiar şi pentru echipa de implementare, pentru că efectuează proiectul.
Astfel cum s-a reţinut anterior, data de începere a implementării proiectului este data de 23 ianuarie 2007.
Pentru perioada lucrată în luna ianuarie 2007, respectiv 23 - 31 ianuarie, au fost cheltuiţi bani din contul proiectului cu titlu de alte reţineri, ceea ce conform prevederilor 14.6. coroborat cu 14.1. şi 14.2. din contractul de grant nu reprezintă cheltuieli eligibile. Aceste sume cheltuite de beneficiar din avansul primit de la autoritatea contractantă sunt reţineri operate de beneficiar din salariile personalului angajat pe proiect, dar pentru a acoperi un prejudiciu creat în bugetul propriu datorită unor cheltuieli care nu sunt efectuate în perioada de implementare a proiectului şi pe cale de consecinţă, nu sunt eligibile.
În ceea ce priveşte criticile referitoare la cheltuielile cu transportul, considerate neeligibile de autoritatea pârâtă şi confirmate astfel de instanţa de fond, instanţa de recurs apreciază că acestea sunt nefondate pentru următoarele considerente ce vor fi expuse în continuare.
Recurenta-reclamantă, implicată în derularea unui proiect cu finanţare nerambursabilă trebuia să cunoască şi să respecte toate dispoziţiile legale legate de proiectele derulate, fiind răspunzătoare de implementarea acestuia, inclusiv în ceea ce priveşte dovedirea cheltuielilor făcute din bugetul proiectului.
Motivele care au determinat autoritatea pârâtă să considere ca neeligibile cheltuielile de transport au constat în inexistenţa unor documente justificative, cum ar fi ordinele de deplasare, precum şi rapoarte de activitate din care să rezulte necesitatea deplasărilor în interesul implementării proiectului, iar biletele de transport ataşate în copie nu au conţinut informaţii referitoare la rută/dată, pentru a putea fi corelate cu celelalte informaţii.
Aceste aspecte nu au fost combătute de recurenta-reclamantă, fiind chiar recunoscute de aceasta.
În concluzie, nefiind făcută dovada certă a acestor cheltuieli, este corectă soluţia instanţei de fond cu privire la contravaloarea cheltuielilor de transport, apreciate drept costuri neeligibile.
De asemenea, în ceea ce priveşte neeligibilitatea costurilor administrative, instanţa de control judiciar, în acord cu judecătorul fondului, reţine că reclamanta - recurentă a efectuat aceste costuri considerate neeligibile din bugetul proiectului, tocmai pentru aducerea la îndeplinire unele activităţi desfăşurate conform proiectului.
Referitor la criticile recurentului-pârât în ceea ce priveşte soluţia instanţei de fond privind anularea actelor contestate pentru cheltuielile reprezentând contravaloarea celor 2 licenţe achiziţionate în plus faţă de bugetul proiectului, se constată că acestea nu sunt întemeiate.
Este de necontestat situaţia potrivit căreia beneficiarul de grant a menţionat şi solicitat prin documentaţia de atribuire 1 licenţă soft cu mai multe programe, fiind achiziţionate, conform facturii fiscale din 28 august 2007 un număr de 3 licenţe, fără a fi notificată anterior autoritatea contractantă şi fără a avea avizul acesteia în acest sens.
Însă, în mod judicios a reţinut instanţa de fond concluziile expertizei de specialitate - informatică, calculatoare, IT efectuată în cauză, potrivit căreia menţiunea din caietul de sarcini "1 licenţă soft - mai multe programe" este inexactă (doar un calculator), corect fiind 3 licenţe software, care ar fi asigurat folosirea eficientă a calculatorului, cu atât mai mult cu cât în caietul de sarcini la poz. 14 sunt înscrise 3 licenţe pentru 3 produse diferite, organul de control greşit neluând în considerare detalierea de la poz. 14 şi neţinând seama că licenţa considerată eligibilă este neutilizabilă în lipsa licenţei pentru sistemul de operare.
Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei, conform art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sau art. 304 pct. 6, 8, 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile declarate de Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţa şi Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane împotriva Sentinţei nr. 269 din 31 mai 2012 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 februarie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 610/2014. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 635/2014. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
