ICCJ. Decizia nr. 719/2014. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 719/2014
Dosar nr. 1518/33/2012
Şedinţa publică de la 14 februarie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta A.J.P.S. Bistriţa-Năsăud a solicitat obligarea pârâtei A.N.P.A. să încheie un act adiţional la Contractul de gestionare durabilă prin pescuit recreativ-sportiv a resursei acvatice vii din bazinele piscicole naturale nr. AA/1988 pe o perioadă de 5 ani.
Prin Sentinţa civilă nr. 896 din 20 noiembrie 2012, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta A.J.P.S. Bistriţa-Năsăud, în contradictoriu cu pârâta A.N.P.A şi, în consecinţă, a obligat pârâta să încheie cu reclamanta act adiţional la Contractul de gestionare durabilă prin pescuit recreativ-sportiv a resursei acvatice vii din bazinele piscicole naturale nr. AA/1988 pe o perioadă de 5 ani.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că prin cererea înregistrată reclamanta a solicitat autorităţii pârâte încheierea unui act adiţional la Contractul de gestionare durabilă prin pescuit recreativ sportiv a resursei acvatice vii din bazinele piscicole naturale nr. AA/1988 şi actualizat cu Actul adiţional din 26 iulie 2006, pe o perioadă de 5 ani.
Curtea de apel a reţinut că refuzul pârâtei A.N.P.A. de a soluţiona cererea reclamantei privind încheierea actului adiţional la Contractul cu nr. AA/1988 este unul nejustificat.
Instanţa de fond a apreciat că în raport de prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 317/2009 pârâtei îi incumbă obligaţia prevăzută de art. II alin. (1) din Legea nr. 317/2009 de a încheia acte adiţionale la contractele încheiate de agenţii contractanţi care deţin în exploatare şi în administrare amenajări piscicole.
Din înscrisurile depuse la dosar instanţa a constatat că reclamanta intră sub incidenţa acestor prevederi legale având calitatea de agent contractant ce deţine în exploatare şi în administrare amenajări piscicole şi vocaţia concretă de a obţine încheierea unui act adiţional la Contractul nr. AA/1988.
Curtea de apel a mai reţinut vocaţia legală a reclamantei în ce priveşte dreptul de a obţine încheierea unui act adiţional la Contratul nr. AA/1988, precum şi faptul că se poate refuza încheierea unui astfel de contract în situaţia în care agentul nu îndeplineşte condiţia de a deţine în exploatare şi administrare amenajări piscicole.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâta A.N.P.A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că A.N.P.A. are atribuite prin lege competenţe în privinţa delegării atribuţiilor administrării resursei acvatice vii doar către instituţii publice ale statului.
Concesionarea resursei acvatice vii nu este statuată în niciun act normativ sau lege specifică, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia este o lege-cadru care reglementează posibilitatea concesionării, nu dispune imperativ, recunoaşte concesionarea ca pe o posibilitate de delegare a unor atribuţii.
Astfel, potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie, republicată, bunurile proprietate publică, în condiţiile legii organice, pot fi date în administrare regiilor autonome şi instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate şi, de asemenea, pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.
La art. 12 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 se prevede în mod expres că bunurile domeniului public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, a altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local.
Deci, cu alte cuvinte, titulari ai dreptului de administrare pot fi regiile autonome şi instituţiile publice, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 enumerând exemplificativ ca instituţii publice prefecturile şi autorităţile administraţiei publice centrale şi locale.
Astfel, în temeiul O.U.G. nr. 23/2000, A.N.P.A. a elaborat Ordinul ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 15/2011 prin care au fost reglementate condiţiile privind practicarea pescuitului recreativ/sportiv, inclusiv emiterea şi eliberarea permiselor de pescuit recreativ/sportiv.
Emiterea permiselor revine administratorului resursei acvatice vii, eliberarea revenind în sarcina administratorului sau asociaţiilor de pescari.
Practicarea activităţii de pescuit recreativ/sportiv a fost reglementată prin emiterea Ordinul ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 15/2011, unde la art. 6 stipulează: "Exercitarea pescuitului în zonele de pescuit pentru care s-au emis autorizaţii de pescuit recreativ/sportiv se face în baza permisului recreativ/sportiv, cu respectarea regulamentului propriu al asociaţiei deţinătoare de autorizaţie şi a condiţiilor înscrise în autorizaţie.".
Având în vedere prevederile ordinului mai sus amintit, se pare că se face o confuzie privind scopul autorizării asociaţiilor de pescari, A.N.P.A. deţine administrarea resursei acvatice vii care nu poate fi concesionată şi nici nu se urmăreşte acest lucru şi autorizează accesul asociaţiilor la aceasta. Nu intră în discuţie nici organizarea unei licitaţii atâta timp cât nu urmează a se concesiona nimic, atribuirea autorizaţiei fiind realizată prin îndeplinirea cumulativ a mai multor condiţii necesare conform legilor specifice - O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura, aprobată, completată şi modificată prin Legea nr. 317/2009, şi O.U.G. nr. 127/2010 şi, implicit Ordinul ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 15/2011 în temeiul căruia a fost emisă Decizia nr. 116/2011.
Criterii cuprinse în ordin şi în decizie au fost puse în discuţia asociaţiilor de pescari în cadrul consultărilor publice ce au precedat emiterea acestora şi au fost acceptate de reprezentanţii acestora.
Pentru a putea pune în executare prevederile ordinului Preşedintele A.N.P.A. a emis două decizii, Decizia nr. 116/2011 privind aprobarea Procedurii de emitere şi eliberare a Permisului de pescuit recreativ/sportiv şi a Autorizaţiei de pescuit recreativ/sportiv şi Decizia nr. 118/2011 pentru nominalizarea membrilor comisiei pentru evaluarea cererilor pentru emiterea autorizaţiilor de pescuit recreativ/sportiv aprobate prin Decizia nr. 116/2011 privind aprobarea procedurii de emitere şi eliberare a Permisului de pescuit recreativ/sportiv şi a Autorizaţiei de pescuit recreativ/sportiv pentru anul 2011.
Documentele depuse în vederea autorizării au fost analizate de către comisia de evaluare în temeiul punctajului realizat de fiecare asociaţie în parte, de asemenea contestaţiile şi apoi s-a trecut la autorizarea acestora.
Recurenta mai susţine că legislaţia specifică în vigoare nu prevede în sarcina A.N.P.A. atribuţii privind concesionarea resurselor acvatice vii.
Singurul temei privind exploatarea resursei acvatice vii din ariile naturale este O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul şi acvacultura, aprobată, completată şi modificată prin Legea nr. 317/2009, care desemnează A.N.P.A ca fiind singurul administrator al acesteia, mai puţin în ariile naturale protejate - Delta Dunării, unde Administraţia Rezervaţiei Biosferei Delta Dunării este desemnat administrator.
În temeiul legii A.N.P.A. poate delega administrarea resursei acvatice vii către alte instituţii publice, cum ar fi Regia Autonomă a Pădurilor.
Prin autorizarea la care face referire nu se poate produce nicio pagubă, niciun prejudiciu reclamantei, aceasta va putea elibera permise de pescuit recreativ/sportiv şi va putea desfăşura activitatea fără nicio îngrădire.
Criteriile de departajare sunt cuprinse în Decizia Preşedintelui nr. 116/2011 privind aprobarea Procedurii de emitere şi eliberare a Permisului de pescuit recreativ/sportiv şi a Autorizaţiei de pescuit recreativ/sportiv, acestea fiind prevăzute la art. 15 al deciziei.
Recurenta-pârâtă a făcut o expunere a unor prevederi legale relevante în materia pescuitului şi acvaculturii şi a arătat că, prin admiterea acţiunii reclamantei, a fost obligată să exercite o serie de atribuţii pe care legea nu le prevede în sarcina sa, acesta fiind motivul real pentru care a respins cererea transmisă de reclamantă, iar nu intenţia de a o lipsi de beneficiul dreptului conferit prin O.U.G. nr. 23/2008.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cu cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
Pentru a ajunge la această soluţie, instanţa a avut în vedere următoarele considerente.
Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că refuzul pârâtei de a încheia actul adiţional a avut caracter nejustificat.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere este "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane", excesul de putere fiind definit în art. 2 alin. (1) lit. n): "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor".
Din interpretarea prevederilor legale citate rezultă că atunci când are de analizat caracterul justificat sau nejustificat al refuzului de rezolvare a unei cereri, instanţa de contencios administrativ nu se limitează la un control de legalitate formală, ci trebuie să evalueze conduita autorităţii din perspectiva scopului legii, printr-o interpretare raţională a acesteia, pentru că principiul proporţionalităţii măsurilor administrative individuale în raport cu interesul public ocrotit impune ca actele administrative să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie excesiv de împovărătoare, disproporţionate în raport cu scopurile vizate (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, cauza Buzescu c. României, Hotărârea din 24 mai 2005, parag. 96).
Împrejurarea că Legea nr. 317/2009, de aprobare a O.U.G. nr. 23/2008, a modificat din nou regimul pescuitului şi acvaculturii nu impune o casare a sentinţei, aşa cum a solicitat recurenta.
În fundamentarea acestei concluzii, Înalta Curte reţine următoarele:
Legea nr. 317/2009 a fost publicată în M. Of. nr. 708/21.10.2009 şi a intrat în vigoare la data de 24 octombrie 2009.
Este adevărat că, în temeiul art. II din Legea nr. 317/2009, la data intrării în vigoare a legii, A.N.P.A. s-a subrogat Agenţiei Domeniilor Statului în ceea ce priveşte drepturile şi obligaţiile contractuale legate de exploatarea şi administrarea amenajărilor piscicole, de contractele de asociere în participaţiune ori alte tipuri de contracte, urmând să încheie acte adiţionale în acest sens.
Potrivit art. 23, alin. (4) din O.U.G. nr. 23/2008: "Permisul de pescuit recreativ/sportiv este valabil atât pentru zonele concesionate de asociaţia al cărei membru este, cât şi pentru zonele concesionate de alte asociaţii, pe bază de reciprocitate.". Evident că legea are în vedere existenţa unor contracte de concesionare a fondului piscicol, respectiv fostele contracte de gestionare durabilă prin pescuit recreativ-sportiv a resursei acvatice din bazinele naturale.
Toată teoria pe care recurenta o face în legătură cu imposibilitatea legală de a încheia contracte de concesionare cade în faţa prevederilor O.U.G. menţionate mai sus.
Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 136 alin. (4) din Constituţia României nu conţin o interdicţie de concesionare a bunurilor proprietate publică, decât în interpretarea recurentei. Textul constituţional trebuie citit şi înţeles corect, în sensul că bunurile publice pot fi date în administrare regiilor autonome şi instituţiilor publice, pot fi date în folosinţa gratuită doar instituţiilor de utilitate publică şi pot fi concesionate ori închiriate persoanelor fizice sau juridice care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege în acest scop. Şi practica de zi cu zi ne arată că aceasta este interpretarea corectă a textului invocat. De altfel, aşa cum însăşi arată, chiar recurenta are atribuţii exprese de concesionare a terenurilor aferente amenajărilor piscicole.
De asemenea, în cauză se constată că recurenta a atribuit dreptul de exploatare a resurselor piscicole asociaţiilor de pescari legal constituite, în baza unor protocoale de atribuire şi a unor autorizaţii de pescuit în scop recreativ/sportiv, care însă nu au caracter contractual şi nu reglementează corespunzător toate drepturile şi obligaţiile părţilor. Ordinul ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale nr. 15/2011 stipulează că permisele de pescuit recreativ-sportiv sunt emise de administratorul resurselor acvatice vii şi eliberate de acesta sau de către asociaţiile de pescari sportivi. Acelaşi ordin stipulează şi faptul că asociaţiile de pescari sportivi pot elibera permise de pescuit recreativ/sportiv numai după obţinerea autorizaţiei de pescuit recreativ/sportiv şi trebuie să aibă regulamente proprii de pescuit.
Prin urmare, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt nefondate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de pârâta A.N.P.A. împotriva Sentinţei civile nr. 896 din 20 noiembrie 2012 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 februarie 2014.
Procesat de GGC - AZ
| ← ICCJ. Decizia nr. 718/2014. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 721/2014. Contencios → |
|---|
