ICCJ. Decizia nr. 1671/2015. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1671/2015
Dosar nr. 4548/2/2012*
Şedinţa publică de la 23 aprilie 2015
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii deduse judecăţii
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 6769 din 27 noiembrie 2012, reclamantul D.L.G. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii M.A.I., I.G.J.R. şi D.G.J.M.B.: să se constate nulitatea măsurii punerii la dispoziţie a reclamantului începând cu data de 15 iunie 2011; nulitatea absolută a măsurilor premergătoare trecerii reclamantului în rezervă, respectiv examinarea orală denumită interviu în vederea accesării funcţiilor vacante; nulitatea absolută a ordinului de trecere în rezervă emis de directorul general al D.G.J.M.B., repunerea reclamantului în situaţia anterioară emiterii Ordinului de trecere în rezervă din 14 septembrie 2011 atât în ceea ce priveşte repunerea în funcţia deţinuta anterior, respectiv subofiţer operativ principal, dar şi a drepturilor materiale restante şi efective, cuprinzând diferenţa norma de hrana, norma de echipare, solda de grad şi funcţie, diferenţa de solda de 25% reţinută pe perioada determinată, care ulterior a fost reţinută pe perioada nedeterminată, de la data trecerii în rezervă şi până la reîncadrarea sa efectivă.
În motivarea cererii, reclamantul a învederat faptul că a deţinut calitatea de cadru militar activ, subofiţer operativ principal, specialitatea luptător, în cadrul D.G.J.M.B., gradul de plutonier, însă a fost pus la dispoziţie şi ulterior trecut în rezervă în temeiul dispoziţiilor art. 85 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare, conform Ordinul comandantului unităţii sus-menţionat. În prezent deţine calitatea de cadru militar în rezervă, plutonier (r), precum şi calitatea de membru S.C.M.D.
Totodată, a arătat că a formulat plângere prealabilă împotriva actului contestată, însă a fost respinsă.
În opinia sa, nu există prevedere legală care să impună ca pentru trecerea în rezervă în temeiul art. 85 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 80/1995, Statutul cadrelor militare, să fie necesar să se organizeze şi să se susţină examene, cu atât mai puţin interviuri.
Din acest punct de vedere, punerea la dispoziţie, examinarea sub formă de interviu şi ordinul de trecere în rezervă sunt lovite de nulitate absolută, deoarece exced prevederilor sus-menţionate.
Reclamantul a susţinut că a îndeplinit toate obligaţiile ce îi reveneau în calitate de cadru militar, fără condiţionări, a îndeplinit ordinele şi misiunile încredinţate, respectând ierarhia militară.
În speţă, la trecerea sa în rezervă M.A.I. şi structurile sale subordonate nu şi-au respectat obligaţiile ce decurg din statutul cadrelor militare (lege organică), dar nici ordinele şi normele date în aplicarea legii, dată la care mai existau posturi vacante, aşa încât respectivul ordin este neconstituţional, nelegal şi intempestiv, aducându-i atingere drepturilor personale şi patrimoniale recunoscute de lege, interesului legitim, inclusiv demnităţii ca cetăţean şi cadru militar.
Prin întâmpinare, pârâtul M.A.I. a invocat excepţia necompetenţei materiale a instanţei, faţă de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 2 pct. 1 lit. d) C. proc. civ. şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea acţiunii, fiind neîntemeiată, întrucât trecerea în rezervă a reclamantului s-a făcut cu respectarea prevederilor regulamentelor în vigoare în raport de indicatorii aflaţi în plată potrivit noilor state de organizare ale D.G.J.M.B.
Pârâtul I.G.J.R. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia necompetenţei materiale şi excepţia lipsei procedurii prealabile, în raport cu capetele 1 şi 2 din cerere (nulitatea măsurii punerii la dispoziţie începând cu data de 15 iunie 2011, respectiv nulitatea absolută a măsurilor premergătoare trecerii în rezervă, examinarea orală denumită „interviu” în vederea accesării funcţiilor vacante). Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acţiunii.
Ulterior, reclamantul a formulat cerere completatoare/precizatoare solicitând nulitatea absolută a Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 şi a Ordinului I.G.J.R. din 10 iunie 2011, apreciind că au fost emise cu exces de putere, iar nepublicarea acestora atrage ineficienţa lor, inexistenţa practic din punct de vedere juridic.
Pârâtul I.G.J.R. a formulat un punct de vedere la cererea completatoare/precizatoare a acţiunii introductive, prin care a arătat că cele două acte nu au fost emise cu exces de putere, iar în ceea ce priveşte nepublicarea lor, a invocat prevederile art. 55 alin. (3) din H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, potrivit cărora „Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual”.
Prin întâmpinarea la cererea precizatoare, pârâtul M.A.I. a solicitat ca instanţa să se pronunţe asupra excepţiei inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile, iar pe fond a apreciat că cererea de anulare a Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 este neîntemeiată.
Prin sentinţa civilă nr. 2989 din 7 mai 2011 Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia de necompetenţă materială invocată de pârâţii M.A.I. şi I.G.J.R. şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.
Totodată, a disjuns soluţionarea cererii completatoare privind anularea Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 şi a Ordinului I.G.J.R. din 10 iunie 2011 care formează obiectul prezentei cauze (Dosar nr. 4548/2/2012).
Prin încheierea pronunţată la data de 15 octombrie 2012, Curtea de Apel Bucureşti a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile, invocată de pârâtul M.A.I.
2. Hotărârea primei instanţe
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 6769 din 27 noiembrie 2012, a respins cererea având ca obiect anularea Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 şi a Ordinului I.G.J.R. din 10 iunie 2011, ultimul având caracter clasificat, nivel de secretizare „secret”, depus la Compartimentul Informaţii Clasificat al Curţii de Apel Bucureşti, formulată de reclamant, ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă investită a reţinut următoarele:
Prin Ordinul M.A.I. din 10 iunie 2011 au fost aprobate organigramele unităţilor din Jandarmeria Română; Statul de organizare al I.G.J.R.; Lista cu posturi, pe tipuri şi categorii de funcţii, grade militare, clase de salarizare şi coeficienţi de ierarhizare repartizate Jandarmeriei Române; situaţia numerică a posturilor propuse de statele de organizare ale Jandarmeriei Române.
Acest ordin reprezintă un act administrativ cu caracter individual şi a stat la baza emiterii de către I.G.J.R. Române a actului administrativ Ordinul I.G.J.R din 10 iunie 2011 care vine să reglementeze structura organizatorică, efectivele, numărul posturilor pe timp de pace şi mobilizare arma Jandarmerie.
Cu privire la motivul de nulitate ce vizează modificarea, prin emiterea ordinelor, a H.G. nr. 416/2007 privind structura organizatorică şi efectivele Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, prima instanţă a avut în vedere că dispoziţiile art. 3 din această hotărâre sunt în acord cu cele ale art. 12 alin. (3) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, art. 7 alin. (4) din acelaşi act normativ şi art. 4 alin. (2) din Legea nr. 550/2004 privind organizarea şi funcţionarea Jandarmeriei Române
În raport de prevederile textelor menţionate, prima instanţă a apreciat că nu poate fi reţinută susţinerea reclamantului conform căreia în dispreţul legii, un act normativ superior (hotărâre de Guvern) a fost înfrânt, prin modificare, de o dispoziţie cu putere juridică inferioară, respectiv de ordine emise de ministru şi de inspectorul general al jandarmeriei.
Cu privire la încălcarea Legii nr. 80/1995, invocată, întrucât punerea la dispoziţie şi trecerea în rezervă s-au dispus prin adăugare la lege (inventarea de motive cum este concursul/examenul/interviul) şi prin nerespectarea drepturilor ce se cuvin cadrelor militare în rezervă, Curtea apreciază că aceste critici vizează legalitatea actului administrativ de punere a reclamantului la dispoziţie şi de trecere a acestuia în rezervă şi nu legalitate ordinelor ce constituie obiectul prezentei acţiuni.
Referitor la nepublicarea în Monitorul Oficial a celor două ordine, se constată că nu poate fi reţinută o asemenea încălcare, faţă de dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 potrivit cărora nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate.
Cele două ordine contestate de reclamant reprezintă acte administrative unilaterale cu caracter individual şi nu normativ. Actul administrativ cu caracter individual se adresează unor persoane fizice sau juridice determinate şi în această categorie se încadrează şi cele două ordine, întrucât se referă la reorganizarea unităţilor din Jandarmeria Română, destinatarii acestor ordine fiind persoane determinate, respectiv cele încadrate în structura I.G.J.R.
Prima instanţă a apreciat astfel că nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 care stabilesc că în vederea intrării lor în vigoare (...) actele normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial.
Totodată, cât priveşte susţinerea reclamantului că măsura punerii la dispoziţie, a trecerii în rezervă, a rechemării în activitate ca urmare a repunerii în situaţia anterioară, a acordării drepturilor pe întreaga perioadă solicitată nu este la îndemâna comandantului I.J.J., singurele entităţi care pot dispune asupra acestor măsuri fiind M.A.I. şi I.G.J.R., aceasta vizează legalitatea ordinului de punere la dispoziţie a reclamantului şi a ordinului de trecere în rezervă, urmând a fi analizată de instanţa învestită cu examinarea legalităţii acestor două ordine, respectiv tribunalul.
Referitor la cererea completatoare/precizatoare a acţiunii în care se menţionează că prin cele două ordine, atributul stabilirii structurii şi efectivelor M.A.I. şi Jandarmeriei a trecut de la Guvern la comandantul unităţii militare, ceea ce constituie un alt motiv de nelegalitate a ordinelor, prima instanţă a avut în vedere dispoziţiile art. 9 din Ordinul M.A.I. nr. S/65/2011 privind activitatea de planificare structurală şi management organizatoric în unităţile M.A.I., potrivit cărora la reorganizarea unităţilor/structurilor M.A.I., pe lângă propunerile acestora, se au în vedere, printre altele, aspectele reieşite din analizele şi sintezele care implică modificările organizatorice de referinţă, respectiv prevederile actelor normative, în vigoare care fac referire la activitatea ministerului.
Prin urmare, unităţile şi structurile M.A.I. supuse reorganizării sunt abilitate să formuleze propuneri cu privire la reorganizarea, la reducerea numărului de posturi, dar ministrul administraţiei şi internelor este cel care stabileşte structura organizatorică a unităţilor proprii ministerului, astfel cum rezultă din disp. art. 3 din H.G. nr. 416/2007, neputând fi reţinută susţinerea că atributul stabilirii structurilor şi efectivelor M.A.I. aparţine comandantului unităţii militare.
Faptul că ordonatorii de credite formulează propuneri referitoare la reorganizarea unităţilor, în scopul respectării principiului asigurării eficienţei şi eficacităţii alocării resurselor umane nu înseamnă că stabilesc structura organizatorică a unităţilor pe care le conduc, din moment ce aceasta este aprobată prin ordin al ministrului şi nu se fundamentează, exclusiv pe propunerile respective, ci şi pe prevederile actelor normative în vigoare care fac referire la activitatea ministerului.
În speţă, Ordinul M.A.I. din 10 iunie 2011 a fost emis avându-se în vedere prevederile Anexei nr. 3/19/06 din Legea nr. 286/ 2010 a bugetului de stat pe anul 2011, anexă care cuprinde bugetul M.A.I. şi care a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 879bis/2010.
Prin Legea nr. 286/2010 au fost diminuate pe anul 2011 fondurile băneşti alocate plăţii salariilor personalului M.A.I., astfel că în vederea încadrării în limita alocată cheltuielilor de personal pentru anul 2011 au fost emise Ordinul M.A.I. din 10 iunie 2011 şi Ordinul I.G.J.R. din 10 iunie 2011 potrivit cărora în statele de organizare ale unităţilor din Jandarmeria Română, la Capitolul bugetar 61.01-Ordine publică şi siguranţă naţională a fost prevăzut începând cu data de 15 iunie 2011 un număr de posturi mai mic cu 3527 posturi faţă de cel existent în statele de organizare în vigoare până la acea dată.
Împrejurarea că pentru încadrarea în noile structuri organizatorice ale Jandarmeriei Române fiecare ordonator de credite a fost abilitat să stabilească o procedură pentru repunerea în funcţii a personalului afectat de măsurile de reorganizare nu constituie o cauză de nulitate a ordinelor contestate, câtă vreme nu prin aceste acte administrative a fost stabilită această competenţă.
Prima instanţă a reţinut că, potrivit susţinerilor pârâtului M.A.I., actele normative în vigoare la data demarării procesului de reorganizare nu reglementau modul de repunere în funcţii a personalului ca urmare a intrării în vigoare a noilor state de organizare, astfel că la nivelul I.G.J.R. a fost emis Planul de măsuri pentru elaborarea şi punerea în aplicare a statelor de organizare a unităţilor din Jandarmeria Română, ca urmare a aprobării noilor organigrame şi a numărului de posturi, potrivit celor două ordine contestate de reclamant.
Pct. 2.4 din acest Plan de măsuri reglementează în sarcina unităţilor organizarea examenelor pentru departajarea cadrelor militare care au ocupat în cadrul aceleiaşi structuri/compartiment anterior reorganizării, posturi de natura celor desfiinţate, iar în conformitate cu aceste prevederi, fiecare unitate a elaborat regulamente proprii de organizare şi desfăşurare a evaluărilor.
În fine, prima instanţă a reţinut, în raport cu criticile reclamantului, că nu cele două ordine au reglementat organizarea respectivelor examene, ci Planul de măsuri menţionat, iar acesta este un aspect care vizează punerea în aplicare a ordinelor şi nu legalitatea lor, reclamantul având posibilitatea să conteste actul administrativ care stabileşte această modalitate de departajare, însă criticile referitoare la modul în care au fost puse în aplicare cele două ordine exced analizei în prezenta cauză.
3. Calea de atac exercitată
Recursul formulat de reclamantul D.G. împotriva sentinţei nr. 6769 din 27 noiembrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 5, pct. 8 şi pct. 9 C. proc. civ.
Recurentul critică disjungerea capetelor de cerere privitoare la contestarea Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011 şi a Ordinului I.G.J.R. din 10 iunie 2011, deoarece acest aspect a fost statuat prin decizia nr. 4479/2012 a Înaltei Curţi într-o speţă similară (identică), prin care s-a dispus prin regulator de competenţă în cazul conflictului negativ de competenţă ivit între Curtea de Apel Bucureşti şi Tribunalul Giurgiu, stabilindu-se competenţa pentru judecarea fondului în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Recurentul mai arată că actele administrative contestate au fost secretizate în mod excesiv şi nu i-au fost aduse la cunoştinţă, astfel încât nu este îndeplinită condiţia comunicării.
Deşi în timpul soluţionării procesului s-au depus la dosar extrase de pe ordinele atacate, nu s-a indicat relevanţa lor raportat la persoana reclamantului, respectiv care a fost numărul de ordine al funcţiei/postului din statul de funcţiuni radiat.
S-au adus critici sentinţei şi prin prisma faptului că s-a pricinuit părţii o vătămare a dreptului la apărare, deoarece măsura trecerii în rezervă nu putea fi dispusă în mod direct de către ordonatorul terţiar de credit, directorul general al D.G.J.M.B., deoarece s-a desfiinţat funcţia/postul din statul de funcţii al inspectoratului.
Delegarea de competenţă despre care face vorbire intimatul M.A.I. a intervenit la data de 21 septembrie 2011, cu o săptămână mai târziu de trecerea în rezervă.
Pe fondul cererii, recurentul consideră că în mod nelegal prima instanţă a dispus respingerea acesteia, întrucât nu există un act administrativ cu forţă juridică superioară, respectiv hotărâre de guvern, cum s-a procedat pentru alte categorii de personal din structura aceluiaşi minister; propunerile (ordine) nu au fost consfinţite prin hotărâre de guvern şi nu au existat propuneri pentru încadrarea în indicatorii economici.
Recurentul apreciază în sensul că numai Guvernul României poate stabili numărul de posturi pe timp de pace şi mobilizare, ministrul având doar competenţa legală să distribuie posturile în cadrul ministerului.
4. Apărările formulate de intimatul-pârât I.G.J.R. Române şi Ministerul Afacerilor Interne
Prin întâmpinare, intimaţii solicită respingerea recursului ca nefondat, arătând că prin Legea nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011, cheltuielile de personal pentru anul 2011 ale M.A.I. au fost diminuate, motiv pentru care, începând cu trimestrul al doilea s-a procedat la luarea unor măsuri privind încadrarea în limita alocată cheltuielilor de personal şi reducerea numărului de posturi finanţate.
Ordinele atacate au fost emise în temeiul Legii nr. 286/2010 şi reprezintă acte administrative unilaterale cu caracter individual şi secret, nefiind îndeplinite dispoziţiile H.G. nr. 585/2002 pentru desecretizare sau pentru trecerea la un nivel inferior de secretizare.
Împrejurarea clasificării actelor atacate nu reprezintă impedimente de natură să afecteze drepturile şi libertăţile constituţionale, respectiv drepturile procesuale, iar judecătorul are acces la aceste informaţii conform legii.
În vederea respectării principiului asigurării eficienţei şi a eficacităţii alocării resurselor urmare dispoziţiilor categoriilor de sarcini şi atribuţii, I.G.J.R. a avut şi responsabilitatea formulării propunerilor de reducere a posturilor.
II. Considerentele Înaltei Curţi, instanţa competentă să soluţioneze calea de atac extraordinară exercitată
Recursul este nefondat
1.1. Critica privind declinarea parţială a competenţei de soluţionare a pricinii şi disjungerea capetelor de cerere privitoare la contestarea celor două ordine, măsuri dispuse prin încheierea de şedinţă din data de 7 mai 2012, în Dosarul nr. 338/2/2012 al Curţii de Apel Bucureşti nu poate fi primită, deoarece conform art. 158 şi urm. C. proc. civ., încheierea este fără cale de atac şi nu poate fi atacată separat şi nici odată cu fondul, cum a procedat recurentul.
Jurisprudenţa Înaltei Curţi indicată în cadrul recursului formulat a apărut ca urmare a unei alte proceduri, respectiv a regulatorului de competenţă, care permite instanţei să se pronunţe asupra declinărilor negative de competenţă, ceea ce nu este cazul în speţă.
1.2. În mod corect a referit judecătorul fondului că aspectele ce vizează legalitatea ordinului de punere la dispoziţie şi a celui de trecere în rezervă vor fi analizate de instanţa investită cu soluţionarea acestui capăt de cerere (critică ce priveşte delegarea de competenţă).
1.3. Inexistenţa unei hotărâri de guvern care să dispună asupra reorganizării personalului nu conduce la nelegalitatea celor două ordine, deoarece acestea sunt întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 286/2010, ale O.U.G. nr. 320/2007 şi ale H.G. nr. 416/2007.
De asemenea, nu există nicio dispoziţie legală care să impună consfinţirea ordinelor prin emiterea unei hotărâri de guvern.
Propunerile instituţiilor intimate de încadrare în indicatorii economici pentru structura de personal au fost consfinţite prin act al ministrului, iar acestea au avut rolul de a reorganiza personalul, însemnând implicit şi reduceri de posturi, funcţii, etc.
1.4. În ceea ce priveşte procedura secretizării actelor atacate, se constată că prin motivele de recurs, se inserează nemulţumiri referitoare la legislaţia în domeniu, fără să se invoce vreun motiv propriu-zis de nelegalitate.
Recurentul-reclamant a luat cunoştinţă de actele atacate conform prevederilor legale, iar instanţa de judecată a studiat actele secrete la Compartimentul Documente Clasificate, fiind respectat dreptul la apărare şi dreptul la un proces echitabil.
2. În concluzie, în drept, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de D.G. împotriva sentinţei nr. 6769 din 27 noiembrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 aprilie 2015.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1221/2015. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 937/2015. Contencios → |
|---|
