ICCJ. Decizia nr. 361/2015. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 361/2015
Dosar nr. 10275/176/2010/a1
Şedinţa publică de la 2 februarie 2015
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de contencios administrativ cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate.
Prin Încheierea de şedinţă din 19 iunie 2014, Judecătoria Alba-Iulia a sesizat Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a poziţiilor 375-380 şi, parţial, 381 din anexa nr. 12 la H.G. nr. 974/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Alba, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Alba, publicată în M. Of. al României nr. 701 şi nr. 701 bis din 25 septembrie 2002 (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „H.G. nr. 974/2002”), invocată de petentul F.Ş. în contradictoriu cu intimaţii Guvernul României, Oraşul Zlatna, prin primar, SC A. SA - Alba Iulia şi SC A. SRL - Filiala Zlatna, prin lichidator judiciar Manager C.M. Ipurl.
În motivarea excepţiei de nelegalitate, s-a arătat că, prin Hotărârea Consiliului Local nr. 36 din 27 iunie 2001 a fost aprobat inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al oraşului Zlatna şi satele aparţinătoare, conform anexei, parte integrantă din hotărârea respectivă.
Anexa nr. 12 la H.G. nr. 974/2002 privind inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al oraşului Zlatna şi al satelor aparţinătoare a fost publicată în M. Of. al României nr. 701 bis din 25 septembrie 2002.
Prin raportul de expertiză tehnică în specialitatea topografie întocmit în Dosarul civil nr. 10275/176/2010, s-a stabilit că imobilul proprietatea reclamantului înscris în C.F. provenit din conversia pe hârtie a C.F. Feneş se regăseşte cuprins în inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al oraşului Zlatna, respectiv suprafaţa de 188 mp, pe care se află o parte din construcţia vechii primării, şi suprafaţa de 567 mp, pe care se află o parte din hala de producţie. Imobilele respective sunt evidenţiate în cuprinsul inventarului menţionat la pct. 375 cod clasificare 1.6.4, 376 cod clasificare - 1.1.1.1 şi nr. crt. 377 cod clasificare 1.1.1.1.
Reclamantul apreciază că este nelegală includerea în inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al oraşului Zlatna şi al satelor aparţinătoare, a imobilului proprietatea sa, în această modalitate fiind în mod evident şi grav afectat dreptul său de proprietate şi fiind privat de toate atributele ce derivă din calitatea sa de proprietar, fără a beneficia de nicio măsură reparatorie.
Raportat la prevederile art. 44 din Constituţia României, deşi imobilul, proprietatea sa, nu a făcut obiectul unei proceduri de expropriere, reclamantul susţine că se află în imposibilitate de a-şi exercita prerogativele dreptului de proprietate întrucât imobilul a fost trecut nelegal în proprietatea oraşului Zlatna.
Modalitatea prin care imobilul a fost trecut în domeniul public al oraşului Zlatna nu se regăseşte printre modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, astfel încât Hotărârea Consiliului Local nr. 36/2001 şi inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale sunt nelegale.
Prin cererea de precizare a excepţiei de nelegalitate depusă la termenul de judecată din 12 iunie 2014 la instanţa de fond, reclamantul a arătat că excepţia de nelegalitate invocată vizează şi suprafaţa de 756 mp teren aferentă imobilului proprietatea sa înscris în C.F. Zlatna, provenit din conversia pe hârtie a C.F. Feneş iniţial C.F.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin sentinţa civilă nr. 181 din 13 august 2014, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a hotărât următoarele:
- a respins excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocată de Guvernul României;
- a admis excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, invocată de instanţă din oficiu şi, în consecinţă, a respins, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate invocată de petentul F.Ş.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
Pentru a respinge excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, invocată de pârâtul Guvernul României, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, că H.G. nr. 974/2002 este un act administrativ unilateral cu caracter individual în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care poate fi contestat în procedura reglementată de art. 4 din aceeaşi lege. H.G. nr. 974/2002 atestă apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau local, iar, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa învestită cu soluţionarea fondului - Judecătoria Alba-Iulia - a constatat, prin încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ, faptul că de actul administrativ depinde soluţionarea acţiunii în revendicarea imobilului în cauză, acesta fiind cuprins în domeniul public al oraşului Zlatna, atestat prin H.G. nr. 974/2002.
În raport cu motivul invocat din oficiu de instanţa de contencios administrativ, Curtea de apel a avut în vedere prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data de 29 octombrie 2010, reţinând că legea a intrat în vigoare la data de 07 ianuarie 2005, astfel încât dispoziţiile sale nu pot fi aplicate decât actelor administrative unilaterale comunicate sau publicate după data intrării sale în vigoare.
Întrucât H.G. nr. 974/2002 a fost publicată în M. Of. al României nr. 701 şi 701 bis din 25 septembrie 2002, deci anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate invocată nu poate fi invocată în conformitate cu dispoziţiile art. 4 din lege, deoarece legea civilă nu poate retroactiva potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţia României.
Curtea de apel a avut în vedere jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în care s-a reţinut că excepţia de nelegalitate este admisibilă numai pentru actele emise sau adoptate după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, din considerente rezultate din aplicarea principiului stabilităţii raporturilor juridice şi din interpretarea sistematică şi istorico-teleologică a legii (Deciziile nr. 3298/2009, nr. 548 din 15 februarie 2006, nr. 567/2006, nr. 568/2006, nr. 2786/2008).
Pentru aceste considerente, Curtea de apel a apreciat că este întemeiată excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, invocată de instanţă din oficiu, soluţia pronunţată făcând de prisos analiza celorlalte critici de nelegalitate.
3. Recursul declarat de reclamantul F.Ş.
Împotriva sentinţei civile nr. 181 din 13 august 2014 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul F.Ş., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Recurentul-reclamant susţine că în cauză sunt incidente prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data înregistrării acţiunii în revendicare, iar modul de interpretare a legislaţiei în materia excepţiei de nelegalitate conduce la ruperea echilibrului procesual, neexistând egalitate de tratament cu atât mai mult cu cât Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor respective, prin Deciziile nr. 425 şi nr. 426 din 10 aprilie 2008.
Se mai arată că, deşi C.E.D.O. a reţinut că posibilitatea de a anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice (Hotărârea din 28 octombrie 1999, Brumărescu împotriva României; Decizia nr. 64/2009 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal), această argumentaţie a fost avută în vedere într-o cauză penală, iar nu într-o cauză de contencios administrativ, astfel că nu poate fi aplicată prin analogie în această materie, deoarece art. 6 par.1 din Convenţie şi jurisprudenţa aferentă este inaplicabilă. Totodată, se susţine că nu poate fi realizată o analogie între o hotărâre judecătorească şi un act administrativ.
În continuare, recurentul-reclamant expune critici referitoare la fondul excepţiei de nelegalitate cu privire la dreptul de proprietate asupra imobilelor în litigiu şi cu privire la nelegalitatea H.G. nr. 974/2002.
4. Apărările intimaţilor-pârâţi
Intimaţii-pârâţi Guvernul României şi SC A. SA - Alba Iulia au depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
5. Considerentele Înaltei Curţi cu privire la recursul declarat în cauză
Examinând cauza prin prisma criticilor formulate în raport cu art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat pentru considerentele arătate în continuare.
Din analiza lucrărilor cauzei, se observă că, în litigiul de fond, aflat pe rolul Judecătoriei Alba-Iulia, având ca obiect obligarea pârâţilor Oraşul Zlatna şi SC A. SA - Alba Iulia la recunoaşterea dreptului de proprietate asupra imobilului în litigiu, reclamantul F.Ş. a invocat excepţia de nelegalitate a poziţiilor nr. 375-380 şi, parţial, 381 din anexa nr. 12 la H.G. nr. 974/2002.
Prin încheierea din 19 iunie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 10275/176/2010, Judecătoria Alba-Iulia a sesizat Curtea de Apel Alba-Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocată de reclamantul F.Ş.
Cu referire la dispoziţiile aplicabile, în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a reţinut că dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 76/2012, se aplică numai în procesele începute după data de 15 februarie 2013, când a intrat în vigoare C. proc. civ. aprobat prin Legea nr. 134/2010.
În cauză, litigiul de fond fiind început prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Alba-Iulia la data de 29 octombrie 2010, în sensul jurisprudenţei menţionate a Înaltei Curţi, sunt aplicabile prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în vigoare la data respectivă, conform cărora:
„ Art. 4. - (1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze.
(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
(3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă de urgenţă şi cu precădere.
(4) În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. ”
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor respective, Înalta Curte a dezvoltat o bogată jurisprudenţă în sensul înlăturării prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, în măsura în care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei, a legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.
În acest sens, instanţa de control judiciar constată că sentinţa pronunţată de prima instanţă este legală şi temeinică, cu precizarea că soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate nu se întemeiază pe inadmisibilitatea excepţiei, ci pe netemeinicia acesteia, prin înlăturarea aplicării dispoziţiilor respective, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, în raport cu principiul securităţii juridice, la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi la jurisprudenţa C.E.D.O., în considerarea argumentele reţinute constant în jurisprudenţa sa, în sensul celor arătate în continuare.
Judecătorul naţional, în ipoteza în care îşi formează convingerea că normele interne contravin principiilor statuate prin reglementări convenţionale şi/sau comunitare, are obligaţia de a aplica cu prioritate aceste reglementări şi de a înlătura prevederile din dreptul intern ce contravin acestora.
Astfel, judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale), iar, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitară.
În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-i preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor (C.E.D.O., hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71525/01, &103, în M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007).
Curtea de Justiţie de la Luxemburg, cu privire la rolul ce revine judecătorului naţional, în calitate de prim judecător comunitar, a reţinut că „este de competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală, privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului, atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 şi C - 385/06).
Raportându-se aşadar la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, la practica C.E.D.O. (blocul de convenţionalitate), precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, în măsura în care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare, a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului, trebuie înlăturate.
În măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispoziţiile menţionate din Legea contenciosului administrativ încalcă dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi în practica C.E.D.O., precum şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a U.E., prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice, care se regăseşte în totalitatea articolelor Convenţiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept" (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, § 39).
C.E.D.O. a reţinut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securităţii raporturilor juridice (C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu împotriva României, § 62, în M. Of. nr. 414 din 31 august 200), în opinia separată la această hotărâre precizându-se că „posibilitatea de a se anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată. trebuie considerată ca o înfrângere a dreptului la justiţie”, garantat de art. 6 din Convenţie.
Actul administrativ cu caracter individual necontestat prin mijloacele prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 este similar, în privinţa efectelor produse, cu o hotărâre judecătorească irevocabilă.
În jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, s-a reţinut că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wiljo (C-178/1995 punctul 15 şi următoarele), Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe (C-239/1999, punctul 28 şi următoarele), Hotărârea din 23 februarie 2006, Artzeni şi alţii (C-346/03 şi C-529/03 punctele 30 şi următoarele).
Prin înlăturarea dispoziţiilor susmenţionate din Legea nr. 554/2004, incompatibile cu prevederile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, instanţa de judecată nu interferează şi nu neagă hotărârile Curţii Constituţionale, cum în mod eronat susţine recurentul, întrucât compatibilitatea acestor norme este atributul exclusiv al judecătorului naţional în sensul celor expuse anterior.
Independent de aspectele arătate, Înalta Curte reţine că, prin înlăturarea aplicării în speţă a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, nu este negat nici dreptul părţii de a-şi formula toate apărările în faţa instanţei şi nici posibilitatea instanţei de fond de a analiza, conform dreptului comun, pe cale principală ori pe cale de excepţie, susţinerile părţilor referitoare la împrejurările de fapt şi de drept, inclusiv a celor referitoare la legalitatea H.G. nr. 974/2002, de care depinde soluţionarea cauzei cu care a fost învestită. În acelaşi sens se observă a fi şi raţiunea pentru care legiuitorul a modificat, începând cu data de 15 februarie 2013, prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 în sensul că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate, competenţa revenind instanţei învestite cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate.
La pronunţarea prezentei decizii, în realizarea rolului constituţional ce revine Înaltei Curţi de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii în primul rând prin promovarea unei jurisprudenţe unitare, ca modalitate de respectare a principiului securităţii juridice, prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept (C.E.D.O., decizia din 6 decembrie 2007, cererea nr. 30658/05, Beian împotriva României, §39), instanţa are în vedere practica sa anterioară reprezentată, cu titlu de exemplu, de Deciziile nr. 2459 din 12 mai 2010, nr. 4019 din 1 octombrie 2010, nr. 4801 din 19 octombrie 2011, nr. 5702 din 29 noiembrie 2011)
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de F.Ş.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de reclamantul F.Ş. împotriva sentinţei civile nr. 181 din 13 august 2014 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 februarie 2015.
| ← ICCJ. Decizia nr. 358/2015. Contencios. Conflict de... | ICCJ. Decizia nr. 363/2015. Contencios → |
|---|
