Anulare act administrativ fiscal. Sentința 1209/2009. Curtea de Apel Bucuresti
| Comentarii |
|
DOSAR NR-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII- contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
SENTINȚA CIVILĂ NR.1209
ȘEDINȚA PUBLICĂ DIN DATA DE 23.03.2009
CURTEA DIN:
PREȘEDINTE: Canacheu Claudia
GREFIER - -
Pe rol soluționarea acțiunii în contencios administrativ formulată de reclamantul în contradictoriu cu pârâții AUTORITATEA DE SĂNĂTATE PUBLICĂ A MUNICIPIULUI B și MINISTERUL SĂNĂTĂȚII.
Dezbaterile pe fondul cauzei au avut loc în ședința publică de la 09.03.2009, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, care face parte integrantă din prezenta, când instanța având nevoie de timp pentru a delibera și pentru a da posibilitate părților să depună concluzii scrise a amânat pronunțarea la data de 16.03.2009 și la 23.03.2009.
CURTEA,
Prin acțiunea înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 30.04.2008 sub nr-, reclamantul a chemat în judecată pârâții Autoritatea de Sănătate Publică a Municipiului B și Ministerul Sănătății solicitând anularea evaluării consemnate în fișa de evaluare a activității desfășurată în anul 2007 ca manager al Spitalului Clinic de Urgență S din B, anularea Hotărârii nr.206/17.04.2008 a Ministerului Sănătății Publice - Comisia Centrală de Evaluare a Spitalelor Publice, obligarea pârâților să realizeze o evaluare legală și temeinică a activității sale.
În motivarea acțiunii a arătat că la data de 08.04,2008 a fost solicitat să se prezinte la un interviu de evaluare în fașa comisiei constituită la nivelul Ministerului Sănătății, reținându-se că nu a îndeplinit în cuantumul solicitat indicatorii de eficacitate ai spitalului, pronunțându-se încetarea contractului de management înainte de termen, motivat de faptul că la indicatorii de performanță C4, C5, C6 și C7 nu s-a acordat punctaj maxim. S-a considerat un indice de 52% de realizare a tuturor indicatorilor din care 43% pentru indicatorii economici.
Contestația pe care a formulat-o a fost respinsă printr-o hotărâre care este netemeinică și nelegală, întrucât nu este în nici un fel motivată, din conținutul său nu reiese nici un argument care dus la respingerea contestației, comisia nu a analizat capetele de cerere și a pronunțat o hotărâre formală, contrară legii și care îl prejudiciază, nefiind luat în considerare faptul că spitalul este plătitor de medici rezidenți.
Reclamantul a mai susținut că sunt eronate calculele, iar un număr semnificativ de indicatori de performanță sunt incontestabili subiectivi.
Astfel, valorile corecte ale celor 4 indicatori sunt următoarele: 5 pentru indicatorul C4, 4 pentru indicatorul C5, 5 pentru indicatorul C6 și 5 pentru indicatorul C7.
Valoarea indicatorilor asumată prin contract, trecută de pârâtă în fișa de evaluare a fost greșită.
Atât la indicatorul asumat prin contract, cât și cel raportat ca realizat la nivel de spital, pentru cheltuielile totale nu a luat în mod deliberat în calcul și valoarea salariilor aferente medicilor rezidenți.
În urma evaluării corecte a indicatorilor de performanță, rezultă că aceștia se impun a fi cotați la valoarea maximă la peste 64% și peste 86% la indicatorii economico - financiari.
Reclamantul a formulat cerere completatoare și precizatoare a acțiunii prin care a solicitat anularea Ordinului Ministerului Sănătății nr.899/2008,a fișei de evaluare a activității din anul 2007, să se constate că demisia sa din funcția de manager al spitalului este depusă sub presiune,prin neaplicarea hotărârii judecătorești cu privire la suspendarea ordinului sus menționat, să se constate valabilitatea contractului de management nr.248/14.12.2006 și să se dispună reintegrarea sa în funcția de manager al Spitalului Clinic de Urgență Sf.
În motivarea acestei cereri a arătat că, prin ordinul contestat s-a dispus revocarea sa din funcția de manager începând cu data de 15.05.2008 și încetarea contractului de management înainte de termen.
Suspendarea executării ordinului a fost dispusă de instanță, ulterior, asupra sa făcându-se presiuni continue de către pârâți pentru a-l determina să-și dea demisia, reclamantul depunându-și demisia pentru buna funcționare a spitalului.
A susținut că i-a fost lezat grav dreptul la muncă, întrucât contractul de management expira abia la data de 14.12.2009, că fișa de evaluare este nelegală. acordate de Comisia de evaluare sunt în mod vădit nelegale, fiindu-i acordat un calificativ de 6 puncte la indicatorul de calitate D4, deși Ordinul Ministerului Sănătății nr.112/2007 prevede un punctaj de la 0 la 5 puncte pentru fiecare criteriu de performanță.
De asemenea, fișa de evaluare a fost întocmită cu încălcarea principiului neretroactivității, întrucât ar fi trebuit să fie avute în vedere exclusiv normele în vigoare la momentul încheierii contractului și nu modificările ulterioare ale acestora.
Reclamantul nu și-a asumat noii indicatori de performanță evaluarea sa în funcție de aceste criterii fiind în mod evident viciată.
Hotărârea nr.206/2008 a Comisia centrale de evaluare este nelegală fiind nemotivată, comisia imputându-i că nu a solicitat renegocierea indicatorilor de performanță, deși această obligație îi revenea ministerului.
Și Ordinul nr.899/2008 este nemotivat, acesta rezumându-se la indicarea referatului Comisiei centrale de evaluare nr. EN 4720/2008 care nu i-a fost comunicat reclamantului.
Reclamantul a apreciat că a fost prejudiciat atât material, prin privarea de remunerația cuvenită potrivit contractului de management, în considerarea căreia a contractat un credit bancar la începutul anului 2008, dat și moral prin atingerea gravă și irevocabilă a imaginii sale.
Pârâta Autoritatea de Sănătate Publică a Municipiului Baf ormulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive, având în vedere că actul administrativ atacat este Hotărârea nr.206/2008 emisă de Ministerul Sănătății.
Pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii, întrucât rezultatele evaluării au indicat că activitatea s-a desfășurat sub nivelul criteriilor de performanță stabilite prin Ordinul nr.112/2007.
Fișa de evaluare pe anul 2007 fost întocmită în baza documentelor și informațiilor prezentate de reclamant, din care a rezultat că nu au fost îndeplinite criteriile de performanță.
De asemenea, reclamantul nu a solicitat până la data începerii procedurii de evaluare renegocierea indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public.
Prin acțiunea înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 20.05.2008 sub nr-, reclamantul a chemat în judecată pârâtul Ministerul Sănătății solicitând anularea Ordinului nr.899/2008, emis de pârât.
În motivarea acțiunii a arătat că ordinul prin care s-a dispus revocarea sa din funcția de manager al Spitalului Clinic de Urgență Sf. este nelegal.
Ordinul nr.112/2007, care prevedea modalitățile de evaluare/cotare a indicilor de performanță prevăzuți în contractul de management, a suferit o serie de modificări, astfel încât ar fi trebuit să suporte modificări și condițiile și termenii prevăzuți inițial în contract.
Pârâtul Ministerul Sănătății Publice a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția necompetenței materiale, întrucât între spital și autoritățile publice din domeniul sanitar, pe de o parte și organele sale de conducere, pe de altă parte există un raport juridic civil rezultând dintr-un contract de mandat sau, după caz, un raport juridic de muncă, nefiind vorba despre un raport juridic de funcție publică.
Pe fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii.
Reclamantul a formulat cerere completatoare și precizatoare a acțiunii prin care a solicitat anularea Ordinului nr.899/2008, obligarea pârâtelor la plata sumei de 3.500.000 lei cu titlu de daune morale și materiale, anularea fișei de evaluare pe anul 2007 și a Hotărârii nr.206/2008 de respingere a contestației formulată împotriva fișei de evaluare.
La termenul din 29.09.2008, pârâtul a invocat și excepția lipsei de interes apreciind că în eventualitatea admiterii acțiunii, reclamantului nu îi profită, întrucât prin instituția conversiunii actului juridic, ordinul este transformat într-un act juridic civil unilateral prin care Ministerul Sănătății Publice revocă mandatul managerului spitalului, invocând în acest sens disp. art.978 Cod civil.
Prin acțiunea înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 05.08.2008, sub nr-, reclamantul a chemat în judecată pârâtul Ministerul Sănătății solicitând anularea Ordinului nr.899/2008 emis de pârât, invocând aceleași motive de fapt și de drept ca și în dos.nr-.
Reclamantul a formulat cerere completatoare și precizatoare a acțiunii prin care a solicitat și anularea fiței de evaluare a activității din anul 2007, să se constate că demisia sa din funcția de manager al spitalului este depusă sun presiune să se constate valabilitatea contractului de management nr.248/2006 și să se dispună reintegrarea sa în funcția de manager al Spitalului Clinic de Urgență Sf.
La termenul de judecată din 27.10.2008, instanța a admis excepția de litispendență cu privire la dosarele nr- și nr- dispunând reunirea acestora și a admis și excepția de conexitate a celor două dosare cu dos.nr-.
La termenul de judecată din 24.11.2008 instanța a respins excepția necompetenței materiale și excepția lipsei de interes pentru considerentele cuprinse în încheierea de ședință de la acel termen.
La dosar au fost depuse actele administrative contestate, documentația care a stat la baza emiterii acestora, dovada îndeplinirii procedurii prealabile, copia carnetului de muncă al reclamantului, contractul de management nr.248/2006.
Curtea apreciază că este neîntemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta Autoritatea de Sănătate Publică a Municipiului B și urmează să o respingă, având în vedere că reclamantul contestă și fișa de evaluare a activității desfășurată în anul 2007, în calitate de manager al Spitalului Clinic de Urgență Sf. fișa întocmită de Comisia de evaluare a managerilor din spitalele publice, constituită în cadrul autorității pârâte.
Această comisie, prin fișa de evaluare a propus încetarea contractului de management al reclamantului.
În motivarea excepției, pârâta a susținut că nu este emitentul Hotărârii nr.206/2008 contestată de reclamant, acesta fiind Ministerul Sănătății, însă această hotărâre nu este singurul act administrativ contestat în cauză, unul dintre acestea fiind fișa de evaluare din 2007.
În condițiile în care comisia care a întocmit respectiva fișă a fost constituită în cadrul Autoritatea de Sănătate Publică a Municipiului B, se constată că există identitate între această pârâtă și persoana obligată în raportul juridic dedus judecății.
Pe fondul cauzei, Curtea reține în fapt că prin contractul de management nr.248/14.12.2006 încheiat cu Ministerul Sănătății Publice, reclamantul a fost numit în funcția de manager al Spitalului Clinic de Urgență S pentru o perioadă de trei ani.
La data de 08.04.2008 a fost întocmită fișa de evaluare a activității desfășurată de reclamant în anul 2007, prin care s-a propus încetarea contractului de management înainte de termen.
În această fișă, la capitolul C - "Indicatori economico - financiari", este menționat următorul punctaj obținut de reclamant la indicatorul C4 -Procentul cheltuielilor de personal din totalul cheltuielilor spitalului a obținut 0 puncte, fiind indicat un procent de 55%. La indicatorul C5 - Procentul cheltuielilor cu medicamente din totalul cheltuielilor spitalului, a obținut 1 punct, procentul reținut fiind de 10%.
La indicatorul C6 - Procentul cheltuielilor de capital din totalul cheltuielilor a obținut 4 puncte și un procent de 14%, iar la indicatorul C7 -Costul mediu/zi de spitalizare pe fiecare secție a obținut 0 puncte, comisia de evaluare făcând mențiunea că cheltuielile cu medicii rezidenți afectează toți indicatorii economico - financiari.
Reclamantul a contestat fișa de evaluare cu privire la acești indicatori, contestația fiind respinsă prin Hotărârea nr.206/17.04.2008 de către Comisia centrală de evaluare a managerilor spitalelor publice din rețeaua Ministerului Sănătății Publice.
Pentru adoptarea acestei hotărâri s-a avut în vedere că argumentele expuse în cuprinsul contestației nu sunt susținute de documentele prezentate de reclamant în vederea evaluării, precum și faptul că până la data începerii evaluării activității manageriale spitalelor publice în anul 2007 nu a solicitat renegocierea indicatorilor de performanță ai managementului spitalului, în temeiul art.5 din Ordinul nr.112/2007.
Prin Ordinul nr.899 emis de ministrul sănătății publice la data de 14.05.2008, s-a dispus revocarea reclamantului din funcția de manager începând cu data de 15.05.2008, dată de la care încetează contractul de management nr.248/2006.
Prin sentința civilă nr.1718/04.06.2008, Curtea de APEL BUCUREȘTI - Secția a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal a admis cererea reclamantului și a dispus suspendarea executării Ordinului nr.899/2008 până la soluționarea pe fond a acțiunii în anulare, ulterior pronunțării acestei sentințe, reclamantul prezentându-și demisia din funcția de manager.
Curtea apreciază că actele administrative contestate de reclamant sunt legale, evaluarea activității desfășurate în anul 2007 realizându-se cu respectarea Ordinului nr.112/22.01.2007 privind criteriile de performanță în baza cărora contractul de management poate fi prelungit sau poate înceta înainte de termen, ordin emis de Ministerul Sănătății Publice.
Potrivit art.2 din ordin, evaluarea anuală efectuată pe baza criteriilor de performanță prev. în anexa nr.1 se face prin reportare la indicatorii de performanță asumați prin contractul de management, art.3 din ordin stabilind că evaluarea se face prin acordarea de către evaluator a unui punctaj de la 0 la 5 puncte pentru fiecare criteriu de performanță menționat.
Împrejurarea că la indicatorul D4 - Număr de reclamanți/plângeri ale pacienților reclamantul a obținut 6 puncte, nu poate constitui un motiv de nulitate al fișei de evaluare în condițiile în care din actele depuse la dosar rezultă că este vorba despre o simplă eroare materială strecurată în fișa de evaluare.
Nu poate fi reținută susținerea reclamantului că fișa de evaluare a fost întocmită cu încălcarea principiului neretroactivității, întrucât au fost avute în vedere modificările și completările Ordinului nr.112/2007 aduse prin Ordinele nr.264/ 05.03.2008, nr.341/20.03.2008 și nr.555/28.03.2008, având în vedere următoarele aspecte:
Ordinul nr.264/05.03.2008 aduce, într-adevăr, mai multe modificări și completări Ordinului nr.112/2007, unele dintre acestea vizând art.4 referitor la aprecierea rezultatelor evaluării și Anexa 1, respectiv indicatorii C2, C4, C5, D2 și D4, precum și Anexa 2 la ordin.
Dar Ordinul nr.341/20.03.2008 prevede că Ordinul nr.112/2007 se modifică și se completează după cum urmează: prevederile art.1 alin.2, art.3, art.4, art.41, art.51, art.6 alin.2, pct. C2, C4, C5, D2 și D4 din anexa nr.1, precum și anexa nr.2 se prorogă până la data de 01.01.2009.
Se constată, așadar, că la evaluarea activității reclamantului nu au fost avute în vedere modificările și completările sus menționate, prevăzute de Ordinul nr.264/2008, întrucât acestea nu intraseră în vigoare la data întocmirii fișei de evaluare, ale fiind prorogate până la 01.01.2009.
Ordinul nr.341/2008 introduce Anexa 4 la Ordinul nr.112/2007 care cuprinde Metodologia privind organizarea și desfășurarea evaluării activității managerului spitalului public în anul 2007. Metodologia stabilește data până la care va fi realizată evaluarea componența și atribuțiile comisiilor de evaluare, conținutul dosarului de evaluare, modelul fișei de evaluare în care sunt menționați indicii de performanță care se regăsesc în Ordinul nr.112/2007, în forma sa inițială.
Ultimele modificări și completări ale Ordinului nr.112/2007 sunt aduse de Ordinul nr.555/28.03.2008 care modifică Anexa 4, în sensul că art.4 din Ordinul nr.112/2007 în forma sa inițială este inclus la pct.6 în Anexa 4, iar Anexa 1 la Ordinul nr.112/2007 în forma inițială, conținând criteriile de performanță a fost inclusă în Anexa 4.
Sub aspectul criteriilor de performanță și a punctajului acordat pentru fiecare în parte, se constată că nu au intervenit modificări față de reglementarea inițială din Ordinul nr.112/2007, astfel încât aprecierea reclamantului că fișa de evaluare a fost întocmită cu încălcarea principiului neretroactivității, este neîntemeiată.
Cu privire la punctajul acordat celor patru indicatori economico - financiari contestați de reclamant - C4, C7, Curtea constată că acesta corespunde reglementării cuprinse în Ordinul nr.112/2007. Astfel, la indicatorul C-4, reclamantul a obținut 0 puncte, întrucât gradul de realizare a indicatorului este de 106%, iar potrivit Metodologiei de evaluare, pentru un grad de realizare mai mare de 100% se acordă 0 puncte.
La indicatorul C5, reclamantul a obținut 1 punct în condițiile în care gradul de realizare a acestuia a fost de 51%, iar pentru un grad de realizare cuprins între 40 - 60% se acordă 1 punct.
Referitor la indicatorul C6, se constată obținerea a 4 puncte, gradul de realizare a indicatorului fiind de 89%, conform Metodologiei acordându-se 4 puncte pentru un grad de realizare cuprins între 81 - 90 %.
Având în vedere gradul de realizare a indicatorului C7, de 159% acordarea a 0 puncte corespunde reglementării din Metodologia de evaluare care prevede pentru un grad de realizare de peste 100%, 0 puncte.
În fișa de evaluare, la capitolul "Indicatori economico - financiari", comisia de evaluare a făcut mențiunea că, cheltuielile cu medicii rezidenți afectează toți acești indicatori, reclamantul susținând că sumele alocate pentru salariile medicilor rezidenți nu au nimic comun cu indicatorii de performanță ce țin de managementul spitalelor.
Sub acest aspect, Curtea reține din adresa nr.8051/04.03.2009 emisă de Ministerul Sănătății Publice că medicii rezidenți de la Spitalului Clinic de Urgență S sunt remunerați din sumele prevăzute cu această destinație în bugetul Ministerul Sănătății, transferate lunar Direcției de Sănătate Publică a Municipiului B, care la rândul ei le transferă spitalului, conform OUG 72/2006.
Potrivit art.12 din OG 12/2008, cheltuielile de personal ale rezidenților pe pe perioada pregătirii în rezidențiat se suportă în totalitate de la bugetul de stat, cu excepția rezidențiatului cu timp parțial.
În ceea ce privește plata gărzilor pe care medicii rezidenți le efectuează în unitatea sanitară aceasta revine unității respective, conform art.12 alin.4 din OG 12/2008.
Rezultă, astfel, că aceste cheltuieli influențează realizarea indicatorilor economico - financiari în condițiile în care medicii efectuează rezidențiat cu timp parțial.
Or, din actele depuse la dosar, nu reiese că în perioada supusă evaluării, toți medicii rezidenți care și-au desfășurat activitatea în cadrul spitalului au efectuat rezidențiat cu timp integral, pentru a se putea considera că gradul de realizare a indicatorilor asumați prin contractul de management nu a fost influențat de cheltuielile cu salarizarea acestora.
De altfel, în Hotărârea nr.206/2008 prin care Comisia centrală de evaluare a respins contestația formulată de reclamant împotriva fișei de evaluare, se precizează că argumentele expuse în cuprinsul contestației nu sunt susținute cu documentele prezentate de reclamant, ceea ce îndeamnă că reclamantul nu a făcut dovada susținerilor sale, inclusiv a celor referitoare la justificarea faptului că nu a luat în calcul valoarea salariilor aferente medicilor rezidenți.
Aprecierea acestuia că hotărârea de respingere a contestației nu este în nici un fel motivată, nu este întemeiată, în conținutul hotărârii fiind precizate cele două motive avute în vedere la soluționarea contestației.
Cât privește susținerea vizând nemotivarea ordinului prin care s-a dispus revocarea reclamantului din funcția de manager al spitalului, se constată că în conținutul acestuia se face referire la motivul ce a stat la baza dispunerii măsurii, respectiv constatările cuprinse în referatul Comisiei centrale de evaluare nr. EN 4720/2008 cu privire la gradul de realizare necorespunzător al unor indicatori de performanță.
A mai menționat reclamanta, în cererile completatoare și precizatoare depuse la dosar, că demisia sa a fost depusă sub presiune, prin neaplicarea hotărârii de suspendare a executării Ordinului nr.899/2008 și prin controale menite să blocheze activitatea spitalului.
În condițiile în care nu există obligația legală de motivare a demisiei reclamantului trebuia să probeze susținerile referitoare la motivele care l-au determinat să recurgă la această modalitate de încetare a contractului de management. Or, în cauză, o asemenea probă nu a fost făcută.
Faptul că reclamantul nu a fost repus în funcție de manager ca urmare a sentinței de suspendare a executării ordinului de revocare din această funcție, astfel cum rezultă din Referatul de aprobare nr.8963/25.08.2008, nu înseamnă că asupra sa au fost exercitate presiuni de natură să afecteze valabilitatea manifestării de voință de încetare a contractului prin demisie.
Cât privește controalele efectuate pentru a bloca activitatea spitalului, se reține că reclamantul nu a făcut nicio precizare sun acest aspect, când au fost efectuate, în ce condiții și cum au influențat hotărârea sa de a-și depune demisia, nefiind făcută nicio dovadă în acest sens.
Față de toate aceste considerente, se constată legalitatea actelor administrative contestate e reclamant, neputând fi reținute motivele de nelegalitate invocate de către acesta.
Referitor la cererea de acordare a despăgubirilor materiale și morale, Curtea apreciază că este neîntemeiată, nefiind probată îndeplinirea cumulativă a condițiilor răspunderii civile delictuale prev. de art.998 - 999 Cod civil, respectiv existența faptei ilicite, a prejudiciului, a raportului de cauzalitate dintre faptă și prejudiciu și a vinovăției.
Deși sarcina probei sub acest aspect revenea reclamantului, în conformitate cu art.1169 Cod civil, potrivit căruia cel ce face o propunere înaintea judecății trebuie să o dovedească, Curtea reține că acest nu a făcut dovada susținerilor din motivarea acestui capăt de cerere.
În consecință, în raport de toate considerentele expuse, vor fi respinse ca neîntemeiate acțiunile conexe, astfel cum au fost precizate și completate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE:
Respinge excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta Autoritatea de Sănătate Publică a Municipiului
Respinge, ca neîntemeiate, acțiunile conexe astfel cum au fost precizate și completate de reclamantul, domiciliat în B-, sector 4 și cu domiciliul ales în B-,.6, în contradictoriu cu pârâții AUTORITATEA DE SĂNĂTATE PUBLICĂ A MUNICIPIULUI, cu sediul în B- - 74, sector 2 și MINISTERUL SĂNĂTĂȚII, cu sediul în B,--3, sector 1.
Cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică, azi 23.03.2009.
PREȘEDINTE, GREFIER,
Red.
Gh./5 ex.
14.05.2009
Președinte:Canacheu ClaudiaJudecători:Canacheu Claudia
