Anulare acte emise de autoritățile de reglementare. Sentința 417/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
SENTINȚĂ CIVILĂ NR. 417/2009
Ședința publică din data de 28 septembrie 2009
Instanța constituita din:
PREȘEDINTE: Augusta Chichișan
GREFIER: - -
S-a luat în examinare acțiunea formulată de către reclamanții, -, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL JUSTIȚIEI ȘI LIBERTĂȚILOR, având ca obiect anularea actului administrativ emis de MINISTRUL JUSTIȚIEI ȘI LIBERTĂȚILOR sub nr. 76.602/03.07.2009.
La apelul nominal făcut în cauză se constată lipsa părților litigante de la dezbateri.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Acțiunea promovat este legal timbrată cu taxă judiciară de timbru în sumă de 4 lei și timbru judiciar in valoare de 0,3 lei.
S-a făcut referatul cauzei, după care, Curtea, în urma deliberării, în baza înscrisurilor existente la dosar și reținând poziția procesuală a părților care solicitată judecarea cauzei în lipsă, în conformitate cu dispozițiile art. 242 alin. 2. proc. civ. apreciază că, prezenta cauză este în stare de judecată, declară închisă faza probatorie și o reține în pronunțare.
CURTEA
RECLAMANȚII, -, -, judecători la Curtea de Apel Cluj au solicitat anularea actului administrativ emis de Ministrul Justiției și Libertăților sub nr. 76.602/03.07.2009, pentru urmatoarele motive:
Prin sus-mentionatul act administrativ, comunicat Curtii de Apel Cluj si Tribunalului Cluj în raza căruia își desfașoară activitatea, la data de 3 iulie 2009, s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fară a include și sporul de 50% pentru risc si suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra și pentru viitor, obligând ordonatorii de credite secundari și terțiari să ia măsurile ce se impun pentru respectarea acestei dispoziții.
Consideră actul administrativ, a cărui suspendare o cere, ca fiind nelegal pentru următoarele motive:
Refuzul plății acestui spor, pe o perioadă nedeterminată, încalcă dispozițiile art.74 alin.2 din Legea nr. 303/2004, care prevăd că: "Drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de prezenta lege". Ori, prin plata acestui spor în lunile anterioare, în baza Ordinului nr.1165/C/2009, acesta a devenit un drept salarial asupra căruia ministrul nu mai poate dispune. acestui spor reprezintă o diminuare a drepturilor salariale, care poate avea loc doar în situația unei sancțiuni disciplinare și reclamanții nu au fost sancționați disciplinar, ministrul justiției neavând nici o competență în acest sens.
Acest act administrativ, prin refuzul plății sporului aferent lunii iunie 2009, încălcă în mod flagrant și dispozițiile art. 15 alin.2 din Constituția României, care prevăd că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.
De asemenea, au fost încălcate disp. art. 164 din Codul muncii, care reglementează principiul potrivit căruia reținerile ori suspendarea salariului nu poate fi operată decât pentru cazurile și condițiile prevăzute de lege; obligația de plată a salariului este una principală, de la care angajatorul nu se poate sustrage invocând lipsa de fonduri bănești, așa cum s-a pronunțat prin decizia nr. 3382/2004.
În fundamentarea acestui act administrativ, Ministrul Justiției și Libertăților s-a referit la dispozițiile date de Primul - ministru și Ministrul finanțelor publice, dispoziții care nu au semnificația unor norme obligatorii cuprinse în legi.
Prin dispoziția de suspendare a dreptului salarial, au fost încălcate și prevederile art. 8 alin. 1 din Convenția organizației internaționale a muncii privind protecția salariatului nr. 95/1949, ratificată de România prin Decretul nr. 284/1973.
Potrivit acestor dispoziții, orice modificare adusă cu privire la plata salariului, rețineri, diminuări, nu se pot face decât în condițiile și limitele prescrise de legea națională, sau stabilite prin contracte colective de muncă.
Intervenția ministrului de a dispune neplata sporului încalcă și dispozițiile de principiu cuprinse în art. 44 din Constituția României, potrivit cărora nimeni nu poate să fie lipsit de proprietatea asupra bunurilor sale, decât numai printr-o măsură a exproprierii și pentru o cauză de utilitate publică stabilită prin lege cu dreaptă și prealabilă despăgubire. Drepturile salariale sunt asimilate bunurilor mobile, prin determinarea legii, potrivit art. 474 din Codul civil.
Refuzul de plată a sporului echivalează cu o lipsire abuzivă constitutionale evocate.
Prin sus-mentionatul act admnistrativ comunicat s-a dispus suspendarea, incepand cu 1 iunie 2009 Ordinului nr. 1165/C/2009 emis de catre Ministrul Justitiei ordin prin care se dispunea asupra platii sporului pentru risc si suprasolicitare neuropsihica, cuvenit magistratilor. Pentru a se dispune suspendarea acestui ordin a fost invocata adresa nr. - a Ministerului Finantelor Publice care sustine ca plata in continuare a sporului mentionat anterior este suspendata intrucat intra sub incidenta nr.OUG 71/2009 si a nr.OUG 34/2009.
Prin nr.OUG 71/2009 s-a dispus esalonarea platilor sumelor prevazute prin hotarari judecatoresti avand ca obiect acordarea unor drepturi de natura salariala stabilite in favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite de risc și suprasolicitare neuropsihică de acest drept, contrar dispozițiilor executorii pana la 31 decembrie 2009, in perioada 2010-2012, sustinandu-se ca in cursul termenului stabilit orice cerere de executare silita se suspenda de drept.
In preambulul sus-mentionatului act normativ se motiveaza "necesitatea" adoptarii ordonantei dat fiind "dificultatile intampinate pana in prezent in ce priveste executarea hotararilor judecatoresti avand ca obiect drepturi de natura salariala stabilite in favoarea personalului din sectorul bugetar", "influenta substantiala a asupra bugetului de stat a anului 2009 pe care o are executarea in conditiile dreptului comun, a titlurilor executorii emise anterior intrarii in vigoare a prezentei ordonante", "necesitatea instituirii unor reglementari speciale cu aplicabilitate limitata in timp privind executarea hotararilor judecatoresti avand ca obiect drepturi de natura salariala stabilite in favoarea personalului din sectorul bugetar", "faptul ca nepromovarea prezentei ordonante ar avea drept consecinta imposibilitatea mentinerii echilibrelor bugetare si in mod implicit nerespectarea angajamentelor interne si inernationale asumate de cate și, Guvernul Romaniei, inclusiv in ce priveste nivelul deficitului bugetar".
Aceste motive au fost invocate, intr-o exprimare aproape identica si pentru justificarea emiterii nr.OUG 75/2008, prin care se dispusese (in articolul III), de asemenea esalonarea platii sumelor prevazute prin hotarari judecatoresti avand ca obiect acordarea unor drepturi de natura salariala stabilite in favoarea personalului din sistemul justitiei, devenite executorii pana la data intrarii in vigoare a ordonantei. Astfel, in preambulul actului normativ se sustinea ca ordonanta este adoptata "avand in vedere necesitatea asigurarii unui cadru unitar privind administrarea fondurilor in domeniu, pornind de la imperativul identificarii de noi resurse finanaciare in vederea imbunatatirii capacitatii instantelor si parchetelor", "luand in considerare dificultatile intampinate pana in prezent in ce priveste executarea hotararilor judecatoresti avand ca obiect drepturi de natura salariala stabilite in favoarea personalului din sistemul justitiei", "avand in vedere consecintele negative pe care le presupune pentru bugetul de intarzierea identificarii unor solutii eficiente pentru punerea in executare a hotararilor judecatoresti avand ca obiect acordarea unor drepturi salariale formulatre de personalul din sistemul justitiei", "tinand seama de faptul ca intarzierea unor masuri legislative conduce la crearea unor dificultatati cu privire la modalitatea de stabilire si la cuantumul drepturilor salariale acordate in temeiul hotararii pronuntate in domeniul stabilirii drepturilor salariale ale personalului din sistemul justitiei".
Curtea Constitutionala a Romaniei a analizat, in Decizia sa cu numarul 784 din 12 mai 2009 constitutionalitatea articolului III al nr.OUG 75/2008, la care se face refere mai sus si, trimitand la Decizia acestei instante cu numarul 104/2009 a retinut ca elementele cuprinse in norma de fundamentare a ordonantei, enuntate mai sus "nu sunt de natura sa justifice adoptarea ordonantei de urgenta, in conditiile stabilite de articolul 115 alin. 4 tea intai din Constitutie. nr OUG, 75/2008 nu a fost motivate de necesitatea unei situatii extraordinare a carei reglementare nu putea fi amanita, ci a fost impusa de diverse situatii cu implicatii financiare legate de punerea in executare a hotararilor judecatoresti". In aceste conditii Curtea Constitutionala a Romaniei a admis exceptia de neconstitutionalitate a articolului III al nr.OUG 75/2008.
Totusi, la aproximativ o luna dupa dupa pronuntarea sus-mentionatei Decizii a Curtii Constitutionale a Romaniei, Guvernul Romaniei adopta nr.OUG 71/2009, cu prevederi similare articolului III al nr.OUG 75/2008 (insa mai defavorabila destinatarilor actului normativ) si intemeiata pe considerente aproape identice cu acelea invocate in preambulul nr.OUG 75/2008, considerate de nejustificate pentru adoptarea actului normativ.
OUG nr. 71/2009, invocat drept temei al emiterii actului admnistrativ nr 76.602/3.07.2009 nu numai ca apare ca o veritabila desconsiderare a Deciziei Curtii Constitutionale a Romaniei cu numarul 784 din 12 mai 2009 dar incalca serios prevederile Conventiei si contravine jurisprudentei Curtii O in materia respectarii articolelor 6 din Conventie si a articolului 1 al Protocolului aditional nr. 1 al Conventiei, stabilind masuri unilaterale ale debitorului (statul R) de intarziere, dincolo de orice termen rezonabil a executarii hotararilor judecatoresti avand ca obiect drepturi de natura salariala stabilite in favoarea personalului din sectorul bugetar.
Astfel, Curtea a reamintit in cauza Ruianu impotriva Romaniei din 17.06.2003 ca dreptul la justitie garantat de articolul 6 protejeaza in egala masura si punerea in executare a hotararilor judecatoresti definitive si obligatorii, care, intr-un stat care respecta preeminenta dreptului, nu pot ramane fara efect in defavoarea unei a din parti. Prin urmare, executarea unei hotarari judecatoresti nu poate fi impiedicata, anulata sau amanata pe o perioada lunga de timp(a se vedea hotararile impotriva Rusiei, cererea nr. 59498/00, alin.34,din7mai 2002, nepublicata; Immobiliare impotriva Italiei sus-mentionat, alin.63si66,si impotriva Greciei din19martie1997,de hotarari si decizii 1997-IL p. 510- 511,alin. 40)si ca este responsabilitatea fiecarui Stat contractant sa creeze un arsenal juridic adecvat si suficient pentru a asigura respectarea obligatiilor pozitive care ii revin. Sarcina Curtii este numai aceea de a examina daca, in speta, masurile luate de autoritatile romanesti au fost adecvate si suficiente(a se vedea, mutatismutandis, hotararea CE.in cauza Ignaccolo- impotriva Romaniei, alin.108, cererea nr.31679/96, 2000-l).
De asemenea, in hotararea sa din 24 martie 2005, in cauza Sandor contra Romaniei Curtea a stabilit ca neexecutarea de catre statul R, reprezentat de catre Ministerul Finanțelor Publice a unei hotarari judecatoresti avand ca obiect plata unor despagubiri constituie o atingere adusă drepturilor rec1amantei ce decurg din art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție.
Consideră ca prezenta cerere indeplineste conditile stabilite de aliniatul 1 al articolului 14 din Legea nr. 554/2008, fiind vorba de un caz bine justificat iar masura este necesara pentru prevenirea unei pagube iminente.
Astfel, asa cum s-a arătat mai sus in motivare, puternica aparenta de neconcordanta cu prevederile Constitutiei Romaniei si a Conventiei a actului normativ (OUG nr. 71/2009) invocat drept temei a emiterii Ordinului nr. 1472/2 iulie 2009 emis de catre Procurorul General al Parchetului de pe langa Inalta C de Casatie si Justitie constiuie, fata de efectele deosebit de grave pe care le produce asupra reclamanților (deposedarea in mare parte de drepturile salariale) constituie un caz bine justificat, in sensul articolului 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executarii actului administrativ atacat.
De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunțat în mod constant în sensul că neplata drepturilor salariale (între care se regăsesc și sporurile) constituie o încălcare a art. 1 din protocolul nr. 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor și a libertăților fundamentale ale omului.
Schimbarea modalității de plată a salariului, eșalonat, fără acordul reclamanților, contravine, de asemenea, principiilor reglementate de art. 161 alin. 1 din Codul muncii, potrivit căruia plata se face cel puțin o dată pe lună, fără a se putea eșalona acest drept de creanță în lipsa acordului angajatului.
Astfel, puternica aparență de neconcordanță cu prevederile Constituției României, Legii nr. 303/2004, a Convenției Europene a Drepturilor Omului și a celorlalte documente internaționale invocate mai sus, a actului admninistrativ emis de Ministrul Justiției și Libertăților sub nr. 76.602/03.07.2009 și efectele deosebit de grave pe care le produce asupra reclamanților (deposedarea in mare parte de drepturile salariale) constituie un caz bine justificat, in sensul articolului 14 alin. 1 din Legea nr.554/2004, pentru a se dispune suspendarea executarii acestui act administrativ.
Menționează că, față de dispozitiile articolului 7 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, reclamanții au formulat, la 6 iulie 2009 plăngere prealabilă împotriva actului administrativa cărui suspendare a executării o solicită.
Prin întâmpinarea formulată Ministerul Justiției și Libertăților a solicitat respingerea acțiunii pentru faptul că actul atacat nu reprezintă un act administrativ și în subsidiar ca nefondată.
În motivare se arată că prin adresa ataca, având în vedere în principal dispozițiile OUG 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009, dispozițiile Legii bugetului de stat pe anul 2009 18/2009, dispozițiile OUG 71/2009 privind plata unor sume prevăzute În titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, a precizat ordonatorilor secundari și terțiari că la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor calcula fără a include și sporul de 50%.
Adresa nr. 76.602 din 03.07.2009 a cărei suspendare se solicită nu constituieun act administrativîn sensul Legii 554/2004 a contenciosului administrativ, ci o măsură stabilita de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese, având în vedere noile dispoziții legale cu incidență asupra achitării drepturilor salariale pentru personalul din sistemul justiției si Legea 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009.
Fiind o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ - OUG71/2009coroborat cu 18/2009 si 500/2002, iar nu o manifestare de vointă unilaterală a unitătii emitente, susceptibilă de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși, această adresă nu poate face obiectul unei cereri de anulare sau de suspendare întemeiate pe prevederile Legii nr. 554/2004.
Astfel, prin această adresă s-a precizat, în atenția ordonatorilor secundari și terțiari de credite, că la data de 10.07.2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, plata acestui spor urmând a se efectua potrivit OUG 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Prin aceasta adresa se aduce la cunoștința ordonatorilor secundari si terțiari de credite situația bugetului si noua formă de plata a sporului de 50% care s-a făcut în baza titlurilor executorii si care se modifică conform OUG 71/2009 (modificarea consta in faptul ca sporul nu se achita lunar ci eșalonat conform acestei ordonanțe de urgentă).
Câtă vreme această adresă nu are natura juridică a unui act administrativ, nu poate face nici obiectul unei plângeri prealabile sau al unei acțiuni în contencios administrativ, în condițiile Legii nr. 554/2004.
Cu privire la practica judiciară în materie se solicită a se lua în considerare că ICCJ a statuat în dec. nr. 5412 din 11.11.2005 că actele emise de organele fiscale în cadrul activității de îndrumare a contribuabililor în aplicarea prevederilor legislației fiscale, realizată în baza art. 7 al. 5 din pr.fisc. nu sunt acte administrative. Aceiași decizie menționează că modul de comunicare a interpretării unui text de lege nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 lit. ci doar o corespondentă administrativă. Pentru aceleași rațiuni de interpretare nici adresele de îndrumare ale ordonatorului principal de credite către ordonatorii secundari și terțiari de credite nu pot să aibă decât același caracter de corespondentă administrativă.
De asemenea, potrivit celor statuate prin decizia 3026/23.09.2008 a ÎCCJ adresa prin care se comunică personalului didactic rezultatul (calificativul) evaluării activității profesionale nu este un act administrativ, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Fiind o simplă operatiune tehnico-materială de încunoștințare, realizată într-o etapă a procesului de evaluare iar nu manifestarea de voință unilaterală a unității emitente, susceptibilă de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși, această adresă nu poate face obiectul unei cereri de suspendare întemeiate pe prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Pe fondul cauzei solicită respingerea actiunii ca neîntemeiată.
Reclamanții realizează un raționament în opinia pârâtului profund eronat prin care concluzionează că OUG 71/2009 nu se aplică sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică, acesta nefiind plătit în baza hotărârilor judecătorești ci în baza legii și
1165/2009.
Acest raționament are un dublu sens, în primul rând conducând la constatarea admisibilității acțiunii, întrucât dacă OUG 71/2009 nu reprezintă baza sistării plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică, atunci singurul temei pentru încetarea
plății acestui spor este adresa76602/2009a, transformând-o într-un act administrativ, și în al doilea rând justificând admiterea pe fond a acțiunii, prin constatarea faptului că actul administrativ, adresa încalcă legea.
În această ordine de idei, solicită să se observe că întreg raționamentul acțiunii se fundamentează pe indicarea ca izvor a dreptului la sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică legea,fără însă a arăta expres un act normativ care să I prevadă și pe pretinsa inaplicabilitate În speță a OUG 71/2009.
Obligația plătii sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică nu este prevăzuta în OUG 27/2006, Legea 303/2004, Legea 53/2003, acte normative invocate generic în cuprinsul acțiunii și cu atât mai puțin în Legea 554/2004, care constituie fundamentul de drept al cererii deduse judecății.
Totodată se arată că Ordinul 1165/C/2009, invocat în repetate rânduri în cererea de chemare în judecată nu constituie în niciun fel temei legal pentru includerea sporului în salariu, acest ordin dispunând în fapt executarea unor hotărâri judecătorești. Mai mult, executarea ordinului menționat a fost suspendată încă din aprilie 2009 de instanțele de contencios administrativ, plata sporului realizându-se ulterior suspendării exclusiv în temeiul hotărârilor judecătorești. În aceeași ordine de idei, prin adresa 76602/2009 nu s-a dispus suspendarea ordinului 1165/C/2009, așa cum în mod absolut eronat pretind reclamanții. Adresa nu cuprinde nicio referire la 1165/2009, iar așa cum am arătat mai sus, la momentul trimiterii adresei către ordonatorii de credite, 1165/C/2009 era deja suspendat.
Totodată se mai arată că deplina aplicabilitate a OUG 71/2009 cu privire la plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică. Consecințele acestui fapt sunt în principal constatarea inadmisibilității acțiunii, adresa fiind doar o informare a ordonatorilor secundari și terțiari cu privire la efectele unui nou act normativ, respectiv OUG 71/2009, și de asemenea la respingerea pe fond a acțiunii întrucât adresa nu ar mai putea fi în niciun fel încadrată în situația cazului bine justificat definit de Legea 554/2004, fiind în deplin acord cu OUG 71/2009.
Potrivit art. 1 din OUG71/2009, plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de31decembrie 2009,se va realiza după procedura de executare astfel cum aceasta este stabilită în cuprinsul actului normativ menționat, procedura de executare prin care se eșalonează exigibilitatea obligațiilor la plata drepturilor salariale (in care potrivit art. 155 din Codul muncii intra si sporurile salariale), pana la sfârșitul anului 2012.
Într-adevăr art. 155 din Codul muncii prevede că "Salariul cuprinde salariul de bază, indemnizațiile, sporurile precum și alte adaosuri", însă art. 157 alin. 2 prevede că "(2) Sistemul de salarizare a personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale se stabilește prin lege, cu consultarea organizațiilor sindicale reprezentative." Astfel, în acest moment sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică nu există realementat în nici un act normativ în vigoare. Actul normativ care prevedea acest spor, respectiv Leaea50/1996a fost abrogată prin OG83/2000,care, pe fond, nu I-a eliminat ci a inclus acest spor in baza salariala.
Ulterior, în anul 2008, prin Decizia21/10.03.2008,Înalta Curte de Casație și Justiție, pronunțându-se asupra interpretării și aplicării unitare a art. 47 din Legea50/1996a decis că: "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului din organele autorității judecătorești, republicată, constată că judecătorii, procurorii, magistrații-asistenți, precum și personalul auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, respectiv salariul de bază brut lunar, și după intrarea în vigoare a Ordonanței Guvernului nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr. 334/2001." ".instanțele de judecată să considere rămase în vigoare dispozițiile art. 47 din Legea nr. 50/1996, republicată".
Cu privire la efectele juridice ale OUG 71/2009, aceasta nu retroactivează, ordonanța producând efecte începând cu data de 18 iunie 2009.
Obligația de plata a drepturilor salariale corespunzătoare lunii iunie 2009 devenit exigibila la data de 10 iulie 2009, in conformitate cu prevederile legale în vigoare ( art. 53 alin 1 din Legea 500/2002 dispune" în sistemul bugetar se plătesc o dată pe lună, în perioada 5 - 15 fiecărei luni, pentru luna precedentă" și anexa 1 la 86/2005 pentru reglementarea datei plății salariilor la instituțiile publice în care este stabilită data de 10 pentru ) ulterior datei intrării in vigoare a OUG 71/2009. Este astfel evident că actul normativ nu retroactivează, acesta neproducând niciun efect pentru perioada anterioară emiterii lui, respectiv plata drepturilor salariale pe care le-a reglementat realizându-se ulterior emiterii sale.
De asemenea, argumentul reclamanților, potrivit căruia, existând numeroase asemănări între OUG 75/2008 și OUG 71/2009, primul act fiind declarat neconstituțional prin decizia 784/12.05.2009 a Curții Constituționale, rezultă o puternică aparență de neconcordanță a OUG 71/2009 cu prevederile constituționale și convenționale și prin urmare o îndoială serioasă cu privire la legalitatea adresei 76602/03.07.2009 este profund eronat.
OUG 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar este un act normativ în vigoare, adoptat în conformitate cu legea și Constituția, iar acest act normativ trebuie respectat ca atare atât de justițiabili cât și de instanțele de judecată. Nici Constituția, nici Legea 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale nu instituie o procedură de lipsire de efect a unor prevederi legale în vigoare ori de câte ori se constată de justițiabili aparențe de neconstituționalitate prin raportare la jurisprudența Curții Constituționale sau CEDO.
Mai mult, obiectul acestui litigiu nu este constatarea neconstituționalității OUG nr.71/2009, și nici nu ar putea fi având în vedere cele statuate de Curtea Constituțională în Decizia nr.838/27.05.2009. astfel legalitatea și obligativitatea OUG nr.71/2009 fundamentul principal al emiterii adresei nr.76602/03.07.2009 este evidentă și de netăgăduit astfel încât nu se poate contesta în nici un fel temeiul legal al adresei.
MINISTRUL JUSTIȚIEI ȘI LIBERTĂȚILOR prin adresa emisă sub nr 76602/03.07.2009, adresată ordonatorilor secundari și terțiari de credite a dispus că vând în vedere prevederile nr.OUG 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 și reglementarea unor măsuri financiar-fiscale prin care fondurile prevăzute la Titlul "Cheltuieli de personal" în bugetul Ministerului Justiției și Libertăților au fost diminuate cu suma de 21.345.000 lei;față de dispozițiile Primului - Ministru - domnul, transmise prin adresa nr. 51948/06.05.2009 privind încadrarea în cheltuielile de personal aprobate pe anul 2009 în urma rectificării bugetare, în sumă totală de 904.407.000 lei;În baza adresei nr. 292.443/26.06.2009 a Ministerului Finanțelor Publice prin care Ministerul Justiției și Libertăților a fost informat că fondurile prevăzute la Titlul "Cheltuieli de personal" nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi identificate surse suplimentare, iar condiționalitățile impuse, de organismele financiare internaționale în domeniul cheltuielilor bugetare și, în special, al cheltuielilor de personal asumate de Guvernul României, trebuie respectate de toți ordonatorii principali de credite;Ținând cont că fondurile prevăzute prin Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 la Cap. 61.01 "Ordine publică și siguranță națională", Titlul I "Cheltuieli de personal", alin. 10.01.06,Alte sporuri" pentru plata sumelor reprezentând sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50% au fost epuizate;Văzând prevederile nr.OUG 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar prin care s-a stabilit eșalonarea acestor drepturi în perioada 2010 - 2012, se precizează următoarele:La data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor, plata sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de nr.OUG 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Excepția inadmisibilității,invocată prin întâmpinarea formulată, urmează a fi analizată cu preeminență, în temeiul art 137 PR CIV, iar Curtea va reține următoarele:
Susținerea potrivit căreia adresa nr. 76.602 din 03.07.2009 a cărei revocare se solicită nu constituieun act administrativn sensul Legii 554/2004 a contenciosului administrativ, ci o măsură stabilita de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese, având în vedere noile dispoziții legale cu incidență asupra achitării drepturilor salariale pentru personalul din sistemul justiției si Legea 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009, nu poate fi primită întrucât actul emis are atributele unui act administrativ chiar și lipsa recunoașerii acestui caracter de către emitent.
ctul administrativ a fost definit prin dispozițiile art.2 alin.1 lit.c ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ;
Este adevărat că adresele emise de autorități în vederea informării cetățeanului referitoare la măsuri preparatorii nu constituie acte administrative ci doar operațiuni materiale tehnice însă în momentul în care în cuprinsul acestor acte sunt incluse rezultatele unor verificări iar măsurile produc efecte în privința destinatarilor acestea nu mai pot fi calificate ca operațiuni materiale tehnice.
Operațiunile administrative sunt doar activitățile autorității care nu produc efecte juridice prin ele însele deși sunt manifestări de voință ale autorităților publice spre deosebire de actul administrativ care produce efecte juridice datorită manifestării de voință în acest sens a autorității publice emitente.
Susținerea potrivit căreia actul atacat este o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ - OUG 71/2009 coroborat cu 18/2009 si 500/2002, iar nu o manifestare de vointă unilaterală a unitătii emitente, susceptibilă de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși, această adresă nu poate face obiectul unei cereri de anulare întemeiate pe prevederile Legii nr. 554/2004 nu poate fi primită întrucât prin emiterea actului contestat în prezenta procedură s-a urmărit și obținut modificarea cuantumului drepturilor salariale începând cu luna iunie 2009 și pentru viitor astfel că această manifestare de voință unilaterală a determinat modificarea raporturilor juridice predeterminate anterior, printr-un alt ordin emis de aceeași autoritate și a produs efecte prin ea însăși astfel că este evident că actul emis este un act administrativ susceptibil a fi supus cenzurii pe calea aleasă de reclamanți.
Aserțiunile referitoare la împrejurarea că prin această adresă doar s-a precizat, în atenția ordonatorilor secundari și terțiari de credite, că la data de 10.07.2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, plata acestui spor urmând a se efectua potrivit OUG 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar nu pot fi primite întrucât din conținutul actului atacat se evidențiază că a fost comunicată o dispoziție ordonatorilor secundari și terțiari de credite.
Actul atacat este un act administrativ fiind manifestarea unilaterală și expresă de voință a autorității publice realizată în scopul de a produce efecte juridice în temeiul puterii publice, drept derivat în baza căruia emitentul actului a impus cu forță obligatorie decizia sa altor subiecte de drept, astfel că în temeiul dispozițiilor art.137 pr.civ. raportat la prevederile.2 alin.1 din Legea nr.554/2004 Curtea va respinge excepția inadmisibilității invocată prin întâmpinare.
Orice persoană fizică sau juridică dacă se consideră vătămată în drepturile sale recunoscute de lege printr-un act administrativ, iar în cauză circumscrierea actului emis sferei actelor administrative a fost demonstrată, are dreptul de a solicita anularea actului vătămător în prezența a trei condiții existența unei vătămări, vătămarea să fi fost cauzată de decizia administrativă atacată iar soluția pronunțată să fie de natură să remedieze vătămarea, iar reclamanții au relevat că vătămarea ce i-a fost cauzată s-a realizat prin încălcarea prevederilor art.164 din Codul muncii și de asemenea în ceea ce privește drepturile salariale s-a afirmat că acestea sunt asimilate bunurilor mobile în sensul art.474 civ. astfel că vătămarea este și de natură patrimonială.
Actul administrativ emis de o autoritate publică pentru a se bucura de caracterul executoriu cu care l-a înzestrat legea trebuie să fi fost emis cu respectarea tuturor condițiilor edictate în scopul realizării sale respectiv de către autoritatea competentă material și teritorial să procedeze la emiterea sa, în vederea organizării executării legii sau a executării ei în concret, în forma și cu respectarea procedurii de emitere a acestuia.
Caracterul de legalitate a actului administrativ presupune ca emiterea acestuia să se realizeze pe baza legii în scopul executării sau organizării executării legilor și a celorlalte acte normative emise de autoritățile superioare.
Noțiunea de lege este cea din accepțiunea largă de "bloc legal" care cuprinde alăturat legilor adoptate de Parlament ansamblul ierarhizat al regulilor juridice edictate fie din exteriorul administrației publice fie chiar de actele anterioare emise de administrația publică.
Principiul ierarhizării din piramida presupune că regulile instituite prin acte emise de un nivel ierarhic superior trebuie respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare ori actul administrativ atacat a fost emis cu ignorarea, dispozițiilor art.74 alin.2 din Legea nr. 303/2004, care prevăd că: "Drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de prezenta lege", așadar nu printr-un act cu forță juridică inferioară.
Ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului potrivit prev. art.75 din Legea nr.24/2000 ori ordinul emis de Ministrul Justiției și Libertăților atacat în prezenta procedură nu respectă aceste exigențe, invocând ca temei de drept a actului atacat dispozițiile transmise prin adrese de către Primul Ministru și Ministerul Finanțelor Publice.
Referirile din cuprinsul actului administrativ atacat referitoare la existența unui temei de drept, în corpul OUG nr.71/2009 nu sunt de natură a satisface exigențele instituite prin dispozițiile art.75 din Legea nr.24/2000 întrucât prin OUG nr.71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar a fost reglementată plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salariale stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009 iar prin alin.2 s-a instituit suspendarea de drept a tuturor cererilor de executare silită.
Textul actului normativ, emis așa cum susține și reclamantul cu ignorarea principiilor edictate de Curtea Constituțională și de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, are ca obiect doar sumele prevăzute prin hotărâri judecătorești, ori temeiul acordării drepturilor a căror restrângere s-a dispus prin actul administrativ atacat este un alt act administrativ emis de Ministrul Justiției și Libertăților.
Interpretarea textului legal invocat de către Ministrul Justiției și Libertăților la emiterea actului administrativ atacat relevă că acesta nu poate fi valorificat în maniera dorită de autoritatea emitentă întrucât întregul text al Ordonanței de Urgență precum și preambulul acesteia relevă că dispozițiile actului normativ se referă doar la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare a actului sau cele care vor deveni executorii până la 31.12.2009 dar strict în ceea ce privește plata sumelor prevăzute prin hotărâi judecătorești, ori prin actul administrativ atacat s-a adus atingere unor drepturi stabilite prin acte emise de către aceeași autoritate astfel că nici din această perspectivă respectarea principiului legalității la emiterea actului administrativ nu s-a realizat.
Apărarea pârâtului potrivit căreia pentru anularea unui act administrativ e necesară prezența condiției vătămării unui drept sau interes legitim al unei persoane în sensul pe care această noțiune o primește potrivit dispozițiilor art.2 alin.1 lit.o iar în prezenta speță nu este vorba de o încălcare a vreunui drept respectiv de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite reclamanților care sunt și au fost calculate în conformitate cu OUG nr.27/2006 ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești care va fi realizată în conformitate cu OUG nr.71/2009 nu poate fi primită întrucât vătămarea este definită de actul invocat ca fiind orice drept prevăzut de constituție de lege sau de alt act normativ căruia i se aduce atingere printr-un act administrativ ori drepturile a căror suprimare s-a urmărit și realizat prin actul administrativ atacat se circumscriu sferei dispozițiilor legale enunțate fiind drepturi stabilite în baza legii printr-un alt act administrativ ce nu putea fi revocat întrucât deja produsese efecte juridice fiind așadar în circuitul civil.
Susținerile potrivit cărora actul se bucură de prezumția de legalitate prin invocarea OUG nr.71/2009 nu pot fi primite pentru considerentele evidențiate anterior și întrucât invocarea unui text legal în justificarea unui demers, chiar și cel al emiterii unui act administrativ presupune că în mod real actul edictat este în executarea legii invocate premisă care în speță nu a fost demonstrată iar pentru ipoteza în care actul administrativ nu are o justificare legală și a fost emis cu depășirea marjei de apreciere cu care este înzestrată orice autoritate publică acesta trece în sfera actelor emise cu abuz de putere edictat în urma deturnării prerogativelor conferite de lege și apare ca fiind lipsit de fundament juridic.
Considerentele evidențiate au relevat că actul administrativ atacat nu a fost emis cu respectarea tuturor condițiilor instituite de dispozițiile legale edictate în acest sens respectiv a fost ignorat principiul legalității actelor administrative în baza căruia emitentul trebuia să adopte actul numai pe baza și în executarea legii, astfel că actul atacat nu îndeplinește condițiile necesare pentru a se bucura de prerogativele instituite în acest sens astfel că în temeiul dispozițiilor art.18 din Legea nr.554/2004 Curtea va admite acțiunea astfel cum a fost promovată și va dispune anularea actului administrativ emis sub nr.76602/03.07.2009 de Ministerul Justiției și Libertăților.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Respinge excepția inadmisibilității invocată depârâtul MINISTERUL JUSTIȚIEI ȘI LIBERTĂȚILORcu sediul în B-, sector 5.
Admite acțiunea formulată de reclamanții, -,toți cu domiciliul procesual ales în C-N, calea nr.2-4, jud.
Dispune anularea actului administrativ emis de pârâtul MINISTRUL JUSTIȚIEI ȘI LIBERTĂȚILOR sub nr.76602/03.07.2009.
Cu recurs în 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din 28.09.2009.
PREȘEDINTE GREFIER
- - - -
Red./
9 ex./ 27.10.2009
Președinte:Augusta ChichișanJudecători:Augusta Chichișan
