Excepție nelegalitate act administrativ. Decizia 39/2010. Curtea de Apel Constanta
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CONSTANȚA
SECȚIA COMERCIALĂ, MARITIMĂ ȘI FLUVIALĂ,
CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILĂ NR. 39/CA
Ședința publică din data de 27 Ianuarie 2010
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Mihaela Davidencu Șerban
JUDECĂTOR 2: Elena Carina Gheorma
Judecător - - -
Grefier -
S-au luat în examinare recursurile în contencios administrativ formulate de recurentele pârâte CONSILIUL LOCAL T - cu sediul în T,-, județul T și - - - cu sediul în T,-, județul T, împotriva Sentinței civile nr. 2071/29.10.2009 pronunțată de Tribunalul Tulcea în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimata reclamantă ASOCIAȚIA DE proprietari NR.30 - cu sediul în T,-,. 50, parter, județul T, având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședință publică răspunde pentru recurenta pârâtă - - T consilier juridic în baza delegației depusă la dosar, lipsind celelalte părți.
Procedura de citare este legal îndeplinită, cu respectarea dispozițiilor art. 87 și următoarele din codul d e procedură civilă.
S-a făcut referatul asupra cauzei în care grefierul de ședință evidențiază obiectul cauzei, mențiunile privitoare la îndeplinirea procedurii de citare, stadiul procesual. Învederează recursurile sunt declarate în termenul legal, motivate, recursul recurentei pârâte - - T fiind netimbrat; la dosar intimata reclamantă a depus concluzii scrise, transmise prin fax.
Reprezentantul legal al recurentei pârâte - - T depune la dosarul cauzei OP nr.331/17.06.2008 reprezentând taxă judiciară de timbru în sumă de 4 lei, și timbru judiciar de 0,15 lei. Precizează că nu are cereri prealabile de formulat, probe de propus, solicitând cuvântul pentru dezbateri.
Curtea constată cauza în stare de judecată și acordă cuvântul părților asupra recursului.
Reprezentantul legal al recurentei pârâte - - T pune concluzii de admitere a recursului astfel cum l-a formulat, modificarea în tot a sentinței recurate în sensul respingerii excepției de nelegalitate ca inadmisibilă, motivat de faptul că Hotărârea nr.112/2007 a Consiliului Local T nu este un act administrativ unilateral cu caracter individual, ci un act normativ emis de legislativul local.
CURTEA
Asupra recursului în contencios administrativ de față.
Din actele și lucrările dosarului, instanța constată următoarele:
Prin încheierea din 25 iunie 2009 pronunțată în dosarul nr- al Judecătoriei Tulcea, având ca obiect plângere împotriva procesului verbal de contravenție, s-a dispus sesizarea Tribunalului Tulcea - secția de contencios administrativ cu judecarea excepției de nelegalitate a Hotărârii nr.112/2007 emise de Consiliul Local T și a dispoziției nr.311 din 18 februarie 2008 emise de - - T, cauza fiind suspendată până la soluționarea excepției de nelegalitate invocată de către Asociația de Proprietari nr.30
Prin sentința civilă nr.2071/29.10.2009, Tribunalul Tulceaa respins excepția inadmisibilității și a admis excepția de nelegalitate, constatând nelegalitatea Hotărârii nr.112 din 26 aprilie 2007 emise de Consiliul Local T și a Deciziei nr.311 din 18.02.2008 emise de - -
Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că prin Hotărârea Consiliului Local T nr.112/26.04.2007, în baza dispozițiilor art.47 alin.1 lit. a, e și art.48 alin.1 din Legea nr.51/2006, art.15 alin.2 din OG nr.2/2001, art.195 alin.4 lit. e din OG nr.92/2003, art.36 alin.2 lit. a, art.45 alin.1 și 6, art.49 alin.1 și 2 din Legea nr.215/2001, s-a desemnat - - T în calitate de agent constatator al contravențiilor prevăzute de art.47 alin.1 din Legea nr.51/2006 privind serviciile comunitare de utilități publice. S-a mai stabilit, prin aceeași hotărâre, că directorul general al - să desemneze, prin decizie scrisă, persoanele din cadrul societății care vor fi agenți constatatori efectivi și să adopte metodologia de control, constatare și sancționare a contravențiilor.
Hotărârea nr.112/2007 a Consiliului Local T s-a întemeiat pe un raport întocmit de - - T, o expunere de motive din 18.04.2007 a Primarului Municipiului T și un proiect de hotărâre prezentat de acesta iar, în aplicarea sa, - - Tae mis Decizia nr.311/18.02.2008 prin care a numit în funcția de agent constatator pe domnul, cu atribuții de constatare și sancționare a contravențiilor prev. de art.47 alin.1 lit. a - e din Legea nr.51/2006.
Instanța a mai reținut că, potrivit art.15 alin.2 din OG nr.2/2001, pot fi agenți constatatori: primarii, ofițerii și subofițerii din cadrul Ministerului Administrației și Internelor, special abilitați, persoanele împuternicite în acest scop de miniștri și de alți conducători ai autorităților administrației publice centrale, de prefecți, președinți ai consiliilor județene, primari, de primarul general al municipiului B, precum și de alte persoane prevăzute în legi speciale.
În același timp, art.48 alin.1 din Legea nr.51/2006 privind serviciile comunitare de utilități publice stipulează: constatarea contravențiilor prevăzute laart. 47și aplicarea sancțiunilor se fac, conform competențelor stabilite în prezenta lege, de reprezentanți împuterniciți ai ministrului internelor și reformei administrative, ai ministrului transporturilor, ai președinților, ai Gărzii Naționale de Mediu din subordinea Ministerului Mediului și Dezvoltării Durabile, ai președinților consiliilor județene, ai primarilor sau, după caz, ai președinților asociațiilor de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, în temeiul mandatului ce le-a fost acordat de unitățile administrativ-teritoriale membre.
Coroborând prevederile legale menționate, instanța a constatat că au calitatea de agenți constatatori numai persoanele strict enumerate de lege sau împuterniciți ai lor, iar în ceea ce privește constatarea și sancționarea contravențiilor prevăzute de Legea nr.51/2006, nu se regăsesc în enumerare și consiliile locale, ci doar primarii și președinții consiliilor județene, dintre autoritățile locale.
Prin urmare, s-a considerat că nu Consiliul Local T trebuia să desemneze reprezentantul împuternicit să constate și să sancționeze contravențiile în discuție, pentru că nu avea o atare atribuție, ci numai primarul, fie în această calitate, fie ca președinte al asociației de dezvoltare intercomunitară cu obiect de activitate serviciile de utilități publice, condiții în care Hotărârea Consiliului Local T nr.112/2007 contravine dispozițiilor legale.
Apreciind că nu s-au respectat dispozițiile legale incidente, instanța a constatat nelegalitatea Hotărârii nr.112/26.04.2007, emisă de Consiliul Local T, întrucât contravine art.15 alin.2 din OG nr.2/2001 și art.48 alin.2 din Legea nr.51/2006.
Cu privire la Decizia nr.311 din 18 februarie 2008 emisă de - - T și inadmisibilitatea excepției de nelegalitate invocată în raport cu aceasta, instanța a motivat că Legea nr.554/2004, în art.2 alin.1 lit.c, definește actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Același act normativ stabilește că, prin autoritate publică se înțelege orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public, dar și că sunt asimilate autorităților publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.
Ori, - - T este o astfel de persoană juridică de drept privat ce prestează servicii de utilități publice în domeniul alimentării cu, așa încât actele emise în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, ce dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice constituie acte administrative.
A mai motivat instanța că, chiar și în situația în care decizia nu ar fi calificată ca un act administrativ, fiind un act accesoriu al HCL nr.112/2007, nelegalitatea acesteia atrage și nelegalitatea actelor emise în baza sa, constatarea acestei nelegalități revenind în competența instanței ce a statuat nelegalitatea actului principal.
Împotriva sentinței menționate au declarat recurs pârâtele Consiliul Local T și - - T care au criticat soluția instanței de fond ca fiind netemeinică și nelegală.
Recurentul Consiliului Locala susținut că în mod greșit instanța de fond a admis excepția de nelegalitate a Hotărârii nr.112/2007 fără să țină cont de prevederile art.15 din OG nr.2/2001 care prevede că în cauză pot fi agenți constatatori primarii, ofițerii și subofițerii din cadrul Ministerului Administrației și alte persoane prevăzute de legi speciale.
A motivat recurentul că sunt incidente prevederile art.48 alin.1 din Legea nr.51/2006, art.36 alin.2 lit.a, art.45 alin.1 si 6, art.49, alin.1 și 2 din egea nr.215/2001 republicată, care dau în competența Consiliilor Locale dreptul de a da o astfel de împuternicire așa cum s-a procedat și în cazul de față. Din coroborarea celor două texte de lege rezultă că hotărârea în cauză s-a dat cu respectarea prevederilor legale în vigoare, astfel încât excepția invocată este inadmisibilă.
Recurenta- -a invocat următoarele critici:
1. Cu privire la Hotărârea Consiliului Local T nr.112/26.04.2007,
a arătat recurenta că prima instanță nu a analizat caracterul inadmisibil al excepției de nelegalitate având în vedere că, în conformitate cu prevederile art.4 alin.1l din Legea nr.554/2004 republicată, pot fi atacate cu excepție de nelegalitate doar actele administrative unilaterale cu caracter individual, caracteristici care trebuie întrunite cumulativ în accepțiunea legii. Astfel, Hotărârea Consiliului Local T nr.112/26.04.2007 este un act normativ fiind emis de legislativul local, în speța de față Consiliul Local T, în activitatea sa curentă și nu are caracter individual deoarece nu se referă în mod explicit doar la petenta Asociația de Proprietari, ci aceasta privește pe toți prezumtivii contravenienți, pentru care s-a acordat delegarea.
A susținut recurenta că nadmisibilitatea excepției de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local T nr.112/26.04.2007 putea fi invocată și din oficiu de prima instanță, care însă nu a dat dovadă de rol activ, chestiune care se circumscrie dispozițiilor art.129 alin.5 și 6 raportat la art.312 alin.5 și 6 din codul d e Procedură Civilă și atrag casarea cu trimitere spre rejudecare a cauzei. Astfel, atacarea Hotărârii Consiliului Local T nr.112/26.04.2007 se putea produce doar în condițiile art.7 și următoarele din Legea nr.554/2004 republicată privind contenciosul administrativ și doar în contradictoriu cu organul administrativ emitent, în speță Consiliul Local
În considerarea celor expuse, recurenta a invocatexcepția lipsei calității procesuale pasivea - - T, motivat de faptul că nu este emitentul actului administrativ cu caracter normativ cu caracter colectiv atacat șiexcepția prematuritățiisesizării instanței de contencios administrativ, în temeiul art.7 alin.1 din Legea nr.554/2004 republicată, motivat de faptul că petenta Asociația de Proprietari nr.30 nu a exercitat procedura prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ.
Pe fondul excepției de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local T nr.112/26.04.2007, recurenta a susținut că, în conformitate cu prevederile art.48 Legea nr.51/2006 republicată, au calitatea de organ constatator Primarul, Președinții Asociațiilor. Primarul avea posibilitatea, în temeiul art.36 lin.2 lit.a, art.45 alin.1, 6, art.49 alin.1, 2 din Legea nr.215/2001 republicată, să acorde delegarea în cauză în mod alternativ, respectiv să acorde această delegare prin promovarea la inițiativa sa a unei hotărâri de consiliu local, cum este cazul de față, sau să acorde direct această delegare prin dispoziție de primar. Faptul că primarul Municipiului Taa les să acorde această delegare printr-o hotărâre de consiliu local și nu printr-un act unilateral cum este dispoziția de primar nu reprezintă un motiv de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local T nr.112/26.04.2007, deoarece Consiliul Local T nu a făcut decât să aprobe propunerea primarului și nu a acordat din proprie inițiativă delegarea în cauză.
Totodată, Primarul Municipiului T, în calitate de Președinte al Asociației " Dezvoltarea Durabilă a Serviciilor de și din Județul T", care este autoritatea delegantă pentru acest serviciu public, prin art.47.6 din contractul de delegare semnat cu - - Tad elegat încă odată dacă mai era necesar aplicarea sancțiunilor contravenționale reținute de Hotărârea nr.112/2007, a Consiliului Local T, act care se află în extras la dosarul de fond.
2. Cu privire la Decizia nr.311/18.02.2008 emisă de - - T, a arătat recurenta că prima instanță a respins în mod nejustificat excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, făcând o greșită aplicare a legii și interpretând greșit actul dedus judecății.
Astfel, instanța a considerat că - - este persoană juridică de drept privat, fapt neadevărat atât timp cât acționariatul societății este constituit din Consiliul Județean T, Consiliul Local T, Consiliul Local, Consiliul Local M, Consiliul Local. Decizia de numire în funcție a unui agent constatator care nu este funcționar public are caracter de act intern și nicidecum de act administrativ. Prin urmare, instanța de contencios administrativ nu are competența materială de examina legalitatea acestui act, chestiune care se circumscrie motivului de recurs prevăzut de art.304 punctul 3 din codul d e Procedură Civilă.
A mai susținut recurenta că, fiind un act intern de executare a dispozițiilor art.4 din HCL nr.112/2007, Decizia nr.311/2008 a fost emisă cu respectarea dispozițiilor legale în materie.
În drept, au fost invocate disp. art.304 punctele 3, 8, 9, art.304!, art.129 alin.5, 6 raportat la art.312 alin.5, 6 din codul d e procedură Civilă, art.4 alin.1, art.7 și următoarele din Legea nr.554/2004 republicată, art.48 Legea nr.51/2006 republicată, art.36 alin.2 lit. a, art.45 alin.1, 6, art.49 alin.1, 2 din Legea nr.215/2001 republicată.
Analizând cauza sub aspectul motivelor invocate, Curtea constată întemeiată doar critica recurentei - - referitoare la lipsa caracterului de act administrativ al Deciziei nr.311/2008 emise de - -.
Astfel, actul administrativ este definit prin art.2 alin.1 lit. c din Legea nr.554/2004 ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice".
Se observă că prin Decizia nr.311/18.02.2008 emisă de - - Taf ost numit în funcția de agent constatator numitul, fiind stabilite în sarcina acestuia atribuții de constatare și sancționare a contravențiilor prevăzute de art.47 alin.1 lit. A - E din Legea nr.51/2006 privind serviciile comunitare de utilități publice.
Curtea constată că decizia în discuție reprezintă un simplu ordin de serviciu, cu caracter intern, ce nu poate fi asimilat unui act administrativ. Chiar dacă - - îndeplinește un serviciu de utilitate publică potrivit Legii nr.51/2006, nu se poate aprecia că toate actele emise de aceasta sunt asimilate actelor administrative. La stabilirea naturii juridice a actului, instanța trebuie să țină seama de faptul că recurenta este o persoană juridică privată, respectiv o societate comercială, angajații acesteia neavând calitatea de funcționari publici. Ori, în atare situație, ordinul de serviciu nu poate îmbrăca forma unui act administrativ deoarece nu dă naștere unui raport juridic de drept administrativ, ci se referă eventual la conținutul unui raport de muncă.
Față de cele arătate, Curtea constată că în mod greșit instanța de fond a apreciat că Decizia nr.311/2008 emisă de - - poate fi asimilată unui act administrativ și analizată ca atare în cadrul excepției de nelegalitate.
În ceea ce privește nelegalitatea Hotărârii Consiliului Local T nr.112/26.04.2007, Curtea reține că aceasta a fost dată cu încălcarea competenței stabilite prin art.15 alin.2 din OG nr.2/2001 și art.48 alin.1 din Legea nr.51/2006. Competența materială reprezintă o condiție de validitate a actului administrativ, astfel că emiterea unui act cu nesocotirea acestei condiții duce la nulitatea actului.
În speță, competența de a constata și sancționa contravenții și, implicit, de a împuternici anumite persoane pentru a desfășura această activitate aparține primarului și nu consiliului local, iar împrejurarea că hotărârea consiliului local a fost adoptată la propunerea primarului nu este de natură a acoperi neregularitatea hotărârii.
În ceea ce privește inadmisibilitatea invocării excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ, Curtea reține că, reglementând excepția de nelegalitate, art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004 prevede că"Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate."
Chiar dacă textul legal citat menționează în mod expres doar actul administrativ unilateral cu caracter individual, Curtea apreciază că o atare procedură acoperă atât sfera actelor individuale, cât și a celor cu caracter normativ. O astfel de interpretare este dedusă din împrejurarea că, pe de o parte, legea nu interzice cercetarea legalității unui act administrativ normativ pe calea excepției, acesta putând fi supus oricând controlului de legalitate potrivit art.11 alin.4 din Legea nr.554/2004, iar pe de altă parte că scopul instituirii normei citate este acela de a reglementa procedural un mijloc de apărare la îndemâna celui vătămat printr-un act administrativ nelegal, fie el individual ori normativ.
Prin urmare, n cadrul acestei proceduri speciale, instanța de contencios administrativ este abilitată să examineze concordanța actului administrativ în discuție cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a acestora, consacrat prin art.5 din Constituție și art.4 alin.3 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Ori, în lumina disp. art.4 alin.1 din lege, un astfel de control nu poate fi limitat la actele administrative individuale, ci, cu atât mai mult, el trebuie să vizeze și actele administrative normative pentru care acțiunea în anulare este imprescriptibilă.
În sensul celor prezentate mai sus, referitor la posibilitatea de a fi cenzurate pe calea excepției de nelegalitate actele administrative unilaterale, fără a distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual, plenul judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a adoptat o soluție de unificare a practicii judiciare în ședința din 26 mai 2008.
De asemenea, excepțiile lipsei calității procesuale pasive și a lipsei procedurii prealabile sunt neavenite în condițiile în care obiectul acțiunii îl constituie excepția de nelegalitate și nu o acțiune directă, astfel cum presupune recurenta - -.
Pentru considerentele expuse, apreciind că motivele invocate de recurenta Consiliul Local al Municipiului T sunt nefondate, urmează a respinge recursul acesteia ca atare, în baza art.312 alin.1 Cod de procedură civilă.
De asemenea, găsind întemeiate în parte motivele de recurs invocate de recurenta - -, urmează a admite recursul acesteia în baza art.312 alin.1 și 304/1 Cod de procedură civilă și a modifica în parte hotărârea în sensul respingerii ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate a deciziei nr.311/18.02.2008 emisă de - -. Se vor menține celelalte dispoziții ale hotărârii.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge ca nefondat recursul declarat derecurenta pârâtăConsiliul Local al Municipiului T -cu sediul în T,-, județul T, împotriva Sentinței civile nr. 2071/29.10.2009 pronunțată de Tribunalul Tulcea în dosarul nr-.
Admite recursul declarat de recurenta pârâtă - -- cu sediul în T,-, județul T, împotriva Sentinței civile nr. 2071/29.10.2009 pronunțată de Tribunalul Tulcea în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimata reclamantă ASOCIAȚIA DE PROPRIETARI NR.30 - cu sediul în T,-,. 50, parter, județul
Modifică în parte hotărârea în sensul că admite excepția inadmisibilității și respinge ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Deciziei nr.311/18.02.2008 emisă de - -
Menține celelalte dispoziții ale hotărârii.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 Ianuarie 2010.
Președinte, - - - | Judecător, - - - | Judecător, - - |
Grefier, |
jud. fond:
red.dec.jud.
4 ex./17.02.2010
Președinte:Mihaela Davidencu ȘerbanJudecători:Mihaela Davidencu Șerban, Elena Carina Gheorma
