Excepție nelegalitate act administrativ. Sentința 458/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
SENTINȚĂ CIVILĂ NR. 458/2009
Ședința publică din data de 12 octombrie 2009
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Mirela Budiu
GREFIER: - -
S-a luat în examinare excepția de nelegalitate a Ordinul nr. 5649/08.12.2005 emis de MINISTRUL EDUCAȚIEI, CERCETĂRII ȘI formulată de reclamantul în dosarul nr- al Tribunalului Cluj, cauza privind și pe pârâții GRUP ȘCOLAR INDUSTRIAL CONSTRUCȚII-MONTAJ, INSPECTORATUL ȘCOLAR JUDEȚEAN și MINISTERUL EDUCAȚIEI,CERCETĂRII ȘI.
La apelul nominal făcut în cauză s-a prezentat avocat pentru reclamant și consilier juridic, pentru Inspectoratul Școlar Județean, lipsă fiind celelalte părți.
Procedura de citare este îndeplinită.
Acțiunea este scutită de plata taxelor de timbru.
S-a făcut referatul cauzei, după care se constată că, în data de 21 septembrie 2009 s-a depus la dosarul cauzei, din partea pârâtului MINISTERUL EDUCAȚIEI, CERCETĂRII ȘI, actele care au stat la baza emiterii Ordinului nr.5649 din 8.12.2005.
Reprezentanții părților arată că nu mai au de invocat excepții prealabile sau de formulat cereri în probațiune și solicită cuvântul pe fond.
Curtea, în urma deliberării, constată că, nu mai sunt de invocat excepții prealabile sau de formulat cereri în probațiune, apreciază că, prezenta cauză este în stare de judecată, declară închisă faza probatorie și acordă cuvântul pe fond, cu mențiunea că solicită părților să pună concluzii și pe excepției lipsei calității procesuale pasive a Inspectoratul Școlar Județean și în ceea ce privește apărările din întâmpinare, conform cărora excepția este nefondată, întrucât reclamantul a înțeles anterior să renunțe la judecata cererii având ca obiect anularea aceluiași act, Curtea apreciind că această apărare se circumscrie invocării încălcării principiului securității raporturilor juridice, consacrat jurisprudențial în baza prev. art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale.
Reprezentanta reclamantului solicită respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive a Inspectoratul Școlar Județean, arătând că în speță sunt întrunite condițiile prevăzute de dispozițiile art. 4 din Legea nr.554/2004, fiind vorba de părțile litigante din dosarul nr- al Tribunalului Cluj, astfel că Inspectoratul Școlar Județean are calitatea procesuală pasivă. Cu privire la cel de al doilea aspect pus în discuție, reprezentanta reclamantului, arată că, prin acțiunea promovată nu se aduce atingere securității circuitului civil, nu s-a solicitat reintegrarea în funcția de director, solicitându-se doar despăgubiri bănești.
Pe fond, reprezentanta reclamantului solicită admiterea excepției, arătând că, raportul care a stat la baza emiterii Ordinului a cărei nelegalitate se invocă, a fost efectuat în baza unui act normativ care nu era în vigoare la momentul evaluării, raportul de evaluare a fost anulat, astfel că ordinul nu poate avea altă soartă, decât să se constate nelegalitatea lui.
Reprezentatul pârâtului solicită respingerea excepției de nelegalitate pentru motivele depuse pe larg în scris.
CURTEA
Prin cererea înregistrată sub nr- pe rolul Tribunalului Cluj, ecția Mixtă de contencios Administrativ și Fiscal de Conflicte de Muncă și Asigurări Sociale, reclamantul a chemat în judecată pârâții Grupul Școlar Industrial Construcții Montaj D, Inspectoratul Școlar Județean C și Ministerul Educației și Cercetării, solicitând pronunțarea unei hotărâri prin care să fie obligați aceștia la plata unei despăgubiri constând în drepturile salariale nerealizate, ca urmare a acțiunii nelegale de eliberare a reclamantului din funcția de director al Grupului Școlar Industrial Construcții Montaj D, în sumă de 42.673,88 lei, indexată cu rata inflației, precum și la plata sumei de 5.000 lei reprezentând daune morale, cu obligația actualizării sumelor cu dobânda legală, de la data introducerii acțiunii și până la plata efectivă.
În motivare s-a arătat că reclamantul a fost numit în funcția de director al unității de învățământ mai sus menționate la data de 22.02.2005, încheind contractul de management educațional nr.4050/2004, pe o perioadă de 4 ani.
Cae fectuat o evaluare a activității manageriale a reclamantului pentru perioada 2004 - 2005, iar în urma raportului întocmit, a dat curs propunerilor înaintate, eliberându-l din funcție pe reclamant, prin Ordinul nr.5649/8.12.2005.
Reclamantul a contestat în instanță modalitatea de realizare a evaluării și raportul întocmit în urma acesteia, actele administrative încheiate cu acel prilej fiind anulate de către Tribunalul Cluj, prin sentința civilă nr.1026/2007, devenită irevocabilă prin decizia nr.1916/2007 a Curții de APEL CLUJ, pronunțată în dosarul nr-.
În aceste condiții, reclamantul se consideră îndreptățit la plata despăgubirilor materiale constând în veniturile de care ar fi beneficiat în condițiile în care ar fi fost menținut în funcția de director.
In cursul judecării cauzei, raportat la apărările formulate de pârâți prin întâmpinare, prin înscrisul depus la dosar în data de 20.03.2009, reclamantul a înțeles să invoce excepția de nelegalitate a Ordinului Ministrului Educației și Cercetării nr.5649 dn 08.12.2005 privind eliberarea petentului din funcția de director al Grupului Școlar Industrial Construcții Montaj D, relevând că sunt îndeplinite cerințele textului art.4 al.1 din Legea nr.554/2004.
În susținerea excepției a fost invocat principiul anulării actelor subsecvente, relevându-se că, având în vedere că instanța de contencios administrativ a constatat nelegalitatea raportului de evaluare în baza căruia s-a propus eliberarea reclamantului din funcția de director, această nelegalitate vizează și actul de eliberare din funcție (39 - 40 dosar nr- al Tribunalului Cluj ).
La termenul de judecată din data de 11.05.2009, Tribunalul Cluja dispus sesizarea Curții de APEL CLUJ cu excepția de nelegalitate invocată de către reclamant, suspendând dosarul până la soluționarea acestui incident procedural.
Instanța a fost sesizată cu soluționarea excepției la data de 2.06.2009, dosarul fiind înregistrat sub nr.de mai sus.
La dosarul cauzei au depus întâmpinare pârâții Ministerul Educației, Cercetării și, reprezentat prin Ministrul Educației Cercetării și, precum și C, ambii solicitând respingerea excepției, relevând că nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi confundată cu noțiunea de anulare / nulitate a unui act juridic civil, cu atât mai mult cu cât ordinul contestat respectă pe deplin rigorile impuse de art.145 al.9 din Legea nr.84/1995 și art.31 și art.101 al.2 din Legea nr.128/1997.
De asemenea, s-a relevat că reclamantul a înțeles să renunțe la cererea de anulare a nr.5649/2005, în carul soluționării dosarului nr- al Tribunalului Cluj, astfel încât nu poate repune în discuție, la acest moment, nici chiar pe calea excepției de nelegalitate, actul administrativ prin care a fost eliberat din funcția de director.
La termenul de judecată din data de 12.10.2009, Curtea a pus în discuția contradictorie a părților aceste susțineri, iar reprezentantul Car elevat că nu înțelege să le subsumeze unei excepții de tardivitate, ci le invocă ca apărări de fond, abordare care se impune instanței atât din perspectiva principiului disponibilității, cât și din cea a prevederilor art.4 al.1 din Legea nr.554/2004, care stipulează în sensul în care excepția de nelegalitate poate fi invocată oricând.
Prin întâmpinare pârâtul C, a invocat și excepția lipsei calității sale procesuale pasive, relevând că nu este emitentul actului contestat.
Analizând excepția de nelegalitate invocată de către reclamant, prin prisma celor susținute de către pârâți prin întâmpinare, precum și a probațiunii administrate, care a constat în depunerea documentației care a stat la baza emiterii actului administrativ și în acvirarea dosarului nr- al Tribunalului Cluj, Curtea reține următoarele:
Așa cum a relevat reclamantul în susținerea acțiunii înregistrate sub nr- pe rolul Tribunalului Cluj, el a fost numit în funcția de director al Grupului Școlar Industrial Construcții Montaj
Activitatea petentului din anul școlar 2004 - 2005 a fost evaluată de către C, întocmindu-se un raport de evaluare a activității manageriale încheiat de către o echipă de inspectori din cadrul acestuia.
Prin adresa C nr.11056/2005, s-a specificat faptul că activitatea managerială a reclamantului a fost evaluată, acesta obținând calificativul "respins", iar la activitatea anuală, calificativul "bine" și, prin urmare nu este confirmat în funcția de director.
Reclamantul a formulat contestație împotriva acestei evaluări, soluționată de către o comisie numită prin decizia inspectorului general școlar județean C nr.384/2005, iar prin adresa nr.11843/3.11.2005, petentului i s-a comunicat respingerea contestației, ca neîntemeiată.
In baza acestor acte administrative, prin Ordinul a cărui nelegalitate se invocă în prezenta procedură, cu nr.5649/8.12.2005, emis de către Ministrul Educației și Cercetării, s-a dispus eliberarea petentului din funcția de director al Grupului Școlar Industrial Construcții Montaj
In susținerea excepției de nelegalitate, reclamantul invocă principiul anulării actului subsecvent, relevând că raportul de evaluare a activității manageriale mai sus arătat a fost anulat în mod irevocabil prin sentința civilă nr.1026/20.04.2007, pronunțată în dosar nr-, ca fiind întocmit în baza unui act normativ, respectiv HG nr.224/2005, care nu era în vigoare la momentul efectuării evaluării.
În ceea ce privește lipsa calității procesuale pasive a pârâtului C, astfel cum a fost aceasta invocată prin întâmpinare, Curtea reține că ea este nefondată, urmând a fi respinsă în consecință, cu luarea în considerare a specificului excepției de nelegalitate reglementate prin prev.art.4 din Legea nr.554/2004, părți în dosarul în cadrul căruia se soluționează excepția fiind nu numai emitentul actului atacat, ci și toate celelalte persoane care sunt angrenate în litigiul de fond din dosarul în cadrul căruia s-a invocat excepția de nelegalitate, tuturor acestora oferindu-li-se astfel posibilitatea de a-și formula poziția procesuală asupra unui mijloc de apărare care se poate dovedi a fi vital în economia litigiului de fond.
In ceea ce privește excepția invocată de către reclamant, Curtea reține că antamarea acestor aspecte pe calea procedurală reglementată de art.4 din Legea nr.554/2004, încalcă principiul securității raporturilor juridice, astfel cum a fost acesta dedus în practica CEDO și CJCE, din interpretarea prev.art.6 alin. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, urmând a fi respinsă în consecință.
Astfel, din analiza dosarului acvirat, Curtea constată că prin sentința civilă nr.1026 din 20 aprilie 2007, instanța a reținut următoarele:
Prin acțiunea înregistrată sub nr.368/2006 pe rolul Curții de APEL CLUJ, reclamantul în contradictoriu cu pârâții Ministerul Educației și Cercetării, Inspectoratul Școlar Județean C, a solicitat desființarea Ordinului ministrului educației și cercetării nr.5649/08.12.2005 privind eliberarea sa din funcția de director al Grupului Școlar Construcții Montaj D și evaluarea rezultatelor activității manageriale, respectiv repunerea sa în toate drepturile avute anterior emiterii ordinului atacat. Ulterior, reclamantul și-a precizat acțiunea, arătând că renunță la primul petit al cererii și își menține solicitarea de invalidare a evaluării activității manageriale.
Prin sentința civilă nr.223/2006, pronunțată de Curtea de APEL CLUJ, s-a admis excepția de necompetență materială a Curții de APEL CLUJ și s-a declinat competența soluționării acțiunii precizate în favoarea Tribunalului Cluj - Secția contencios administrativ.
Prin încheierea civilă nr.1466/2006, pronunțată de Tribunalul Cluj în dosar nr- s-a declinat competența soluționării acțiunii în favoarea Curții de APEL CLUJ și constatându-se conflictul negativ de competență, dosarul a fost înaintat Înaltei Curți de Casație și Justiție B - Secția contencios administrativ.
Prin Decizia nr.4571/2006, pronunțată în dosar nr- de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția contencios administrativ și fiscal, s-a stabilit competența de soluționare a acțiunii în favoarea Tribunalului Cluj.
Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj sub nr-.
În ședința publică din 16.02.2007, instanța a luat act de renunțarea la judecată a reclamantului asupra petitului privind anularea Ordinului Ministerului Educației și Cercetării nr.5649/2005 și a invocat din oficiu excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Educației și Cercetării, pe care a unit-o cu fondul cauzei.
Prin scriptul depus la dosarul cauzei la data de 08.03.2007, reclamantul și-a precizat și completat acțiunea, solicitând să se constate nulitatea absolută a Ordinului Ministrului nr.5649/08.12.2005 și desființarea retroactivă a acestuia și a actelor subsecvente, respectiv constatarea lipsei de efecte juridice a rezultatelor evaluării activității manageriale, deoarece criteriile de evaluare au fost experimentale la acea dată, precum și repunerea sa în toate drepturile avute anterior emiteri ordinului atacat și acordarea retroactivă a drepturilor bănești, cu cheltuieli de judecată.
În motivare, reclamantul a arătat că ordinul atacat este lovit de nulitate absolută, deoarece nu cuprinde termenul în care poate fi contestat și instanța judecătorească la care poate fi contestat.
În ședința publică din 09.03.2007 s-a respins excepția necompetenței materiale, raportat la faptul că reclamantul a renunțat la judecată cu privire la petitul privind desființarea Ordinului 5649/2005, iar renunțarea la judecată fiind un act unilateral este irevocabilă, astfel că reclamantul nu poate să-și completeze acțiunea cu un capăt de cerere similar cu cel la care a renunțat, iar ca urmare completarea de acțiune a fost apreciată ca inadmisibilă și nu a fost luată în considerare.
Ulterior, reclamantul a invocat excepția nulității absolute a Ordinului nr.5649/08.12.2005 emis de pârâtul de rd.1.
Pârâtul Ministerul Educației și Cercetării, prin note de ședință, a solicitat respingerea excepției nulității absolute a Ordinului nr.5649/2005, având în vedere că la termenul din data de 07.03.2006 acesta a renunțat la petitul privind desființarea actului atacat și a invocat inadmisibilitatea scriptului depus de reclamant la data de 21.03.2007. Pârâtul a arătat că reclamantul nu poate modifica cadrul procesual asupra căruia s-a pronunțat deja instanța de judecată, iar excepțiile invocate trebuie să se refere la obiectul cererii de chemare în judecată, respectiv să se refere la evaluarea activității manageriale.
Reclamantul, prin precizări, a arătat că nulitatea absolută a ordinului atacat este un capăt de cerere nou, deoarece nu există identitate de obiect și cauză între cele două cereri și chiar dacă capetele de cerere au același obiect, ele sunt bazate pe cauze diferite, temeiul lor juridic fiind diferit.
În ședința publică din 20.04.2007, instanța a considerat că excepția nulității Ordinului nu a fost ridicată ca o excepție de nelegalitate întemeiată pe art.4 din Legea nr. 554/2004, iar această excepție nu se referă la obiectul cererii de chemare în judecată, astfel încât a apreciat că nu se impune sesizarea Curții de APEL CLUJ, cu privire la această excepție, pronunțându-se prin hotărârea care ulterior a rămas irevocabilă numai asupra anulării raportului de evaluare a activității manageriale a reclamantului.
Curtea mai reține că această hotărâre nu a fost recurată de către reclamant, calea de atac fiind înaintată doar de către pârâtul C și ea fiind respinsă prin decizia civilă nr.1916 din 29.10.2007, pronunțată în dosarul nr- al Curții de APEL CLUJ.
Cu alte cuvinte, reclamantul a achiesat în totalitate la hotărârea mai sus arătată, inclusiv la aprecierile făcute în privința solicitării de constatare a nulității absolute a nr.5469/2005 și la efectele pe care le-a produs renunțarea la judecată anterioară a reclamantului cu privire la desființarea acestui act administrativ.
De asemenea, nu a înțeles să conteste dispozițiile date de către Tribunalul Cluj prin încheierea ședinței publice din data de 20.04.2007, prin care s-a considerat că nulitatea absolută a acestui ordin nu a fost invocată în baza prev.art.4 din Legea nr.554/2004, motive pentru care Tribunalul Clujs -a considerat investit numai cu privire la petitul având ca obiect anularea raportului de evaluare.
Cu alte cuvinte, deși cererea reclamantului a vizat inițial anularea, în baza prev.art.1 și 8 din Legea nr.554/2004, a ordinului ce face obiectul excepției de nelegalitate, acesta a înțeles să renunțe la această solicitare la acel moment, în condițiile în care pârâții au invocat neîndeplinirea cerințelor procedurale referitoare la existența plângerii prealabile.
Deși ulterior, în cadrul aceluiași dosar, reclamantul a încercat, pe diferite căi, să reitereze petitul privind desființarea / constatarea nulității absolute a nr.5649/2005, această atitudine a fost sancționată de către instanța de fond în modalitatea mai sus arătată, iar reclamantul nu a înțeles să conteste, printr-un eventual recurs, aceste "sancțiuni" care i-au fost aplicate.
Așadar, această poziție procesuală este interpretată de către instanță ca o recunoaștere a faptului că actul administrativ vătămător, respectiv cel care a produs efectul eliberării din funcție, nu este raportul de evaluare, ci ordinul de eliberare din funcție, recunoaștere cu privire la care petentul nu s-a îngrijit să fie validată în vreun fel de către instanța de fond sau cea de recurs, prin apelarea la toate mijloacele procesuale pe care legea i le pune la dispoziție.
Nu pot fi reținute apărările formulate de către reclamant în fața Curții, conform cărora nu a fost încălcat în speță principiul securității raporturilor juridice, din perspectiva faptului că obiectul celor două dosare, respectiv nr- și nr.180/117/209, ambele ale Tribunalului Cluj, este diferit, întrucât izvorul ambelor litigii este acest ordin de eliberare din funcția de director al reclamantului, astfel încât interesul său de a solicita anularea lui era născut și actual încă de la momentul promovării acțiunii înregistrate sub nr. 368/2006, pe rolul Curții de APEL CLUJ.
Astfel, deși prevederile art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004 permit, de principiu, cenzurarea legalității actelor administrative, pe calea excepției de nelegalitate, fără impunerea unui termen limită, Curtea apreciază că interpretarea acestui text legal trebuie făcută atât din perspectiva stării de fapt specifice fiecărui dosar, cât și din aceea a prerogativei judecătorului național căruia îi revine rolul de a aprecia cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte, cum este cazul CEDO, precum și cu privire la compatibilitatea și concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitară.
Judecătorului național în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului, are obligația de a asigura efectul deplin al normelor convenției, prin recunoașterea preeminenței lor față de oricare altă prevedere contrară de legea națională fără să fie nevoie să aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor (cauza Dumitru / României).
În egală măsură judecătorul național are și calitatea de prim judecător comunitar, fiind obligat "să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ național, precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanța națională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securității juridice și protecției încrederii legitime în aprecierea comportamentului, atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât și a autorităților administrative, cu condiția ca interesul Comunității să fie pe deplin luat în considerare" (CJCE, Hotărârea din 13.03.2008, cauzele conexate C-383/06 și C-385/06).
Punând în aplicare aceste principii, Curtea apreciază că invocarea, la acest moment procesual, a excepției de nelegalitate a Ordinului 5649/2005, în condițiile în care reclamantul a renunțat anterior la soluționarea unei acțiuni care viza anularea aceluiași act administrativ, contravine dreptului la un proces echitabil, consacrat de art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și în practica CEDO, precum și de art.47 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse principiului securității și dreptului la justiție garantat de art.6 din Convenție.
In egală măsură, această atitudine procesuală este contrară practicii CJCE care, în cauze similare, a reținut că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al lui, nici chiar pe cale incidentală a excepției de nelegalitate.
Curtea consideră, de asemenea, că efectele decăderii din dreptul de a îndeplini un act de procedură, atunci când partea putea să prevadă în mod rezonabil că pasivitatea sa va duce la o astfel de sancțiune, nu pot fi eludate prin alegerea unei alte proceduri în cadrul căruia se poate pune în discuție dreptul alegat, mai generoasă din perspectiva termenului și a condițiilor de exercitare, cum ar fi cea prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004 și care nu necesită plângerea prealabilă.
Așa fiind, excepția invocată de către reclamant urmează a fi respinsă, luându-se act de faptul că pârâții nu au solicitat acordarea unor sume cu titlu de cheltuieli de judecată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE:
Respinge excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului INSPECTORATUL ȘCOLAR JUDEȚEAN C, cu sediul în CNP -ța - cel M nr.4 jud.
Respinge excepția de nelegalitate a ordinului Ministrului Educației și Cercetării nr.5649/8.12.2005, invocată de către reclamantul domiciliat în D- jud.C, în cadrul dosarului nr.180/117/209 al Tribunalului Cluj, pârâți fiind, GRUPUL ȘCOLAR INDUSTRIAL CONSTRUCȚII MONTAJ D cu sediul în D- jud.C, Inspectoratul Școlar Județean C și Ministerul Educației, Cercetării și cu sediul în B sector 1--30.
Cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică din 12 octombrie 2009.
PREȘEDINTE GREFIER
- - - -
RED.MB/MB
14.10.09/6 EX.
Președinte:Mirela BudiuJudecători:Mirela Budiu
