Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 110/2010. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ NR. 110/2010
Ședința publică de la 19 ianuarie 2010
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Axente Irinel Andrei
JUDECĂTOR 2: Claudia Idriceanu
JUDECĂTOR 3: Danusia
GREFIER:
Pe rol, judecarea recursului declarat de reclamanții, -, - împotriva sentinței civile nr. 265 din 19 mai 2009 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Bistrița N, în contradictoriu cu intimații PRIMĂRIA COMUNEI și CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999) suplimentul postului 25 % și suplimentul corespunzător treptei de salarizare 25 %
La apelul nominal făcut în ședința publică, părțile sunt lipsă.
Procedura de citare este îndeplinită.
Recursul este scutit de plata taxelor judiciare de timbru.
S-a prezentat referatul cauzei după care,
Curtea, în urma deliberării, în lipsa vreunei cereri prealabile a părților, constată că prezenta cauză se află în stare de judecată, declară închise dezbaterile și o reține în pronunțare.
CURTEA,
Prin sentința civilă nr. 265 din 19 mai 2009 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Bistrița -N s-a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamanții, -, și - împotriva pârâților PRIMĂRIA COMUNEI și CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI, ambii cu sediul în -, ca prematur formulată.
Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut că, principiile salarizării funcționarilor publici au fost reglementate inițial în art.29 și art.30 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, texte care au suferit modificări succesive prin OUG 245/2000 (respinsă prin Legea nr.727/2001), OUG 23/2001, Legea nr.161/2003, Legea nr.164/2004, Legea nr.251/2006, astfel că Legea nr.188/1999 a fost republicată, textele de mai sus fiind renumerotate încât art.29 a devenit art.31.
Este real că în art.31 al.188/1999, modificată, legiuitorul a prevăzut că salariul are patru componente principale printre care suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Datorită lipsei unui sistem unitar de reglementare în materia salarizării pentru funcționarii publici, s-a procedat la emiterea unor ordonanțe de urgență prin care s-a reglementat anual acordarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici, astfel că începând cu anul 2004 și până în 2006 inclusiv, s-a dispus suspendarea acordării suplimentului de post și suplimentului corespunzător treptei de salarizare. Începând cu 1 ianuarie 2007 nu s-au mai suspendat acordarea drepturilor în discuție.
Dispozițiile cuprinse în art.31 din Legea nr.188/1999 constituie norme de principiu care enumeră componentele salariului funcționarilor publici, astfel că acestea nu pot fi aplicate în mod direct și imediat de către angajatorii cu care au raporturi de serviciu funcționarii publici.
În ce privește cuantumul drepturilor în discuție solicitat a se acorda în procent de 25% din salariul de bază, tribunalul a constatat că nu există dispoziții legale care să individualizeze conținutul concret al dreptului pretins. Există unele posturi, cum sunt cele de auditor și cele privind controlul financiar preventiv, pentru care legislația specifică prevede un spor - ce poate fi eventual echivalat cu suplimentul postului -, dar nu există temeiuri pentru a considera cu certitudine că aceste sporuri constituie în fapt suplimentul de post la care face referire art.31 al.1 lit.c din Legea nr.188/1999.
În raport de împrejurarea că nu există dispoziții legale care să individualizeze conținutul concret al drepturilor pretinse, tribunalul stabilește că nu are competența de a crea norme prin care să stabilească procentul din salariul de bază al drepturilor pretinse, lipsa normelor legislative nu poate fi substituită cu dispoziții cuprinse în hotărâri judecătorești pentru a se respecta principiul separației puterilor.
Tribunalul nu a putut nici să acorde drepturile pretinse în cuantum de 25% din salariul de bază, prin analogie cu alte drepturi salariale acordate funcționarilor publici, cu motivarea că așa a stabilit practica judiciară, cât timp practica nu este un izvor de drept, iar instanțele se pronunță cu respectarea principiului legalității.
În prezent, prevederile art.31 alin.1 lit.c și d din Legea nr.188/1999 nu sunt abrogate sau suspendate, dar nu pot fi aplicate, pentru motivele anterior arătate. Este necesar să se stabilească în ce măsură un text legal în vigoare care prevede drepturi salariale recunoscute la nivel de principiu - drepturi care totuși nu sunt actuale - poate constitui temei pentru admiterea sau respingerea acțiunii formulate, astfel încât să nu se impieteze în vreun mod asupra drepturilor salariale.
Într-o ipoteză, ar exista temeiuri de respingere a acțiunii formulate ca inadmisibilă, cât timp nu este posibilă acordarea sporurilor respective datorită necuantificării legale celor două componente ale salariului funcționarilor publici, cunoscut fiind că atribuțiunile de reglementare revin în acest caz legiuitorului și că instanța nu se poate substitui acestuia. În același context, este de subliniat că ne aflăm în prezența unui drept virtual, iar obligarea angajatorului la plata unor sume imposibil de calculat, ori eventuala cuantificare de către instanță a suplimentelor în raport de diverse criterii reprezintă o nesocotire a legii, după cum s-a evidențiat și prin Decizia Curții Constituționale nr.820/2008. În sfârșit, în aceeași ordine de idei, dacă s-ar admite acțiunea în condițiile în care dispozitivul sentinței nu ar menționa - pentru că nu are cum - suma la care urmează să fie obligată pârâta, ar rezulta o hotărâre nesusceptibilă de executare.
Pe de altă parte, într-o altă ipoteză, pe care prezenta instanță o va adopta, față de imposibilitatea cuantificării suplimentelor pretinse, pentru a nu impieta asupra drepturilor salariale recunoscute în plan legislativ la nivel de principiu, drepturi ce nu sunt actuale deoarece nu sunt determinate, urmează ca motivul pentru care acțiunea va fi respinsă să fie acela de prematuritate a acesteia, așa încât funcționarii publici să-și poată valorifica drepturile în discuție în urma unei eventuale reglementări legislative care va cuantifica drepturile salariale în discuție.
Împotriva acestei hotărâri au formulat recurs reclamanții, -, - apreciind sentința primei instanțe ca nelegală și netemeinică.
Dezvoltându-și motivele de recurs, reclamanții au apreciat hotărârea recurată ca nelegală având în vedere faptul că obligația plății unor drepturi salariale în favoarea reclamantului incumbă angajatorului calculul unor sume ce presupune cuantificări ce nu sunt reglementate prin lege sau hotărâre de guvern, iar instituția pârâtă nu are competența legislativă, salarială sau posibilitatea de negociere a sporurilor salariale.
În sprijinul susținerilor sale, reclamanții a invocat dispozițiile Legii nr. 188/1999 și nr.OG 6/2007, considerând că nu există bază legală privind acordarea drepturilor salariale solicitate, până la stabilirea prin lege a unui sistem unitar de salarizare a funcționarilor publici.
Pe fondul cauzei, pârâta a arătat că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a legii, solicitând respingerea ca neîntemeiată a acțiunii reclamantului, cu motivarea că potrivit disp. art. 31 lit. c și d din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, salariul funcționarilor publici este compus, printre altele, din suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, dar pentru a fi posibilă cuantificarea acestor sporuri este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea și executarea acestor prevederi, atribuții ce revin fie legiuitorului, fie guvernului, prevederi care în prezent nu sunt prevăzute în nici un act normativ în vigoare.
În acest context, pârâta apreciază că până la momentul adoptării legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare, funcționarilor publici le sunt aplicabile prev. nr.OG 6/2007, privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale, act normativ distinct față de Legea nr. 188/1999, astfel că nașterea drepturilor salariale prev. la art. 31 din lege poate avea loc numai la momentul adoptării legii privind sistemul unitar de salarizare pentru funcținarii publici.
Analizând recursul formulat din prisma motivelor invocate, Curtea reține următoarele:
Așa cum se poate constata din conținutul cererii introductive reclamanții solicită, în mod direct, obligarea pârâtei la plata unor sume concrete, reprezentând echivalentul valoric al celor două suplimente salariale. Sub acest aspect, Curtea constată că cele două drepturi salariale îi sunt recunoscute de către lege reclamantului. Mai mult decât atât, dreptul în sine nu a fost negat de către angajator (autoritatea publică chemată în judecată). Singura obiecție, pertinentă de altfel, a fost în privința cuantumului concret al suplimentelor cerute.
Obiecțiunile sunt, sub aspectul celor susținute, fondate. Astfel, reclamantul a solicitat obligarea la plata unui procent de 25 % din salariu, pentru fiecare dintre sporurile solicitate. Se poate constata, din conținutul normei legale incidente în cauză (art. 31 lit. c și d din Legea nr. 188/1999) că procentul indicat în acțiunea introductivă nu se regăsește în norma legală."Art. 31:
(1) Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare."
Indicarea oricărui procent sau statuarea acestuia printr-o hotărâre judecătorească ar reprezenta, în această situație, o adăugare la lege, fără fundament legal. Indicarea procentului este un atribut exclusiv al legiuitorului. Puterea judecătorească nu este îndreptățită să adauge normei legale noi reglementări.
De asemenea, aplicarea, prin analogie, a unei alte norme legale nu se poate realiza în prezenta cauză. Faptul că anumite sporuri sunt acordate funcționarilor publici într-un procent de 25 %, nu permite aplicarea prin analogie a acestui procent și în privința celor două sporuri ce se discută în prezenta cauză.
Reclamantul nu poate invoca deci o normă legală, în vigoare, care să reglementeze, în mod direct cuantumul celor două suplimente.
Norma legală incidentă este clară: funcționarii publici au dreptul la cele două suplimente, iar atât legea, cât și Curtea recunoaște reclamantului acest drept. Norma legală nu prevede însă cuantumul concret al sporurilor și nici nu există o altă normă legală care să prevadă acest cuantum.
Chiar dacă legea însăși, respectiv art. 3 Cod civil, impune intervenția creativă a judecătorului cauzei pentru identificarea normelor de drept sau principiilor de drept care confirmă sau dimpotrivă infirmă temeinicia pretențiilor deduse judecății, tăcerea efectivă a legii, respectiv, lipsa oricărei dispoziții legale care să susțină, în sens pozitiv, pretențiile reclamanților, nu poate fi acoperită, în speță, prin analogie cu o altă normă legală, eventual similară (spor de vechime, etc.).
Curtea reține deci, în acord cu cele arătate și în hotărârea atacată că pentru a fi posibilă acordarea sporurilor respective, este absolut necesar ca în primul rând să fie posibilă cuantificarea (calcularea) celor două suplimente, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici.
Or, pentru cuantificarea celor două suplimente, este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art. 31 alin 1 lit. c) și d). din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr. 188/1999.
Sub acest aspect, practica judecătorească este în sensul că este inadmisibilă în condițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, cererea de chemare în judecată prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special (Decizia nr. 1257 din 28 februarie 2007, în Jurisprudența Secției de contencios administrativ a pe anul 2007 - Semestrul I, p. 17-20).
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul a suplimentului postului și a suplimentului gradului (treptei de salarizare), suntem în prezența unuidrept virtual, ceea ce presupune că acordarea acestor drepturi ar însemna, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar, pe de altă parte, eventuala cuantificarea de către instanță în raport cu diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr. 820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținutexpresis verbis, că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze sau să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative", astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
Curtea reține ca fiind pe deplin incidente în speță dispozițiile nr. 820/2008, precitată, întrucât acest act reglementează o problemă de principiu, chiar dacă se referă doar la un anumit act normativ, respectiv cea a imposibilității instanțelor judecătorești de a anula sau de a refuza aplicarea unor acte normative cu putere de lege. Decizia menționată afirmă necesitatea respectării principiului legalității, respectiv imposibilitatea instanței de a acorda drepturi salariale (cuantumul acestora) prin analogie cu alte situații.
Mai mult, la solutionarea prezentului recurs Curtea are în vedere pe de o parte punctul de vedere unitar adoptat la nivelul Secției de profil al Înaltei Curți de Casație și Justiție și pe de altă parte soluția dată în recursul în interesul legii promovat de Procurorul General al Parchetului de pe lângă ÎCCJ.
Așa fiind, critica conform careia practica instanțelor este neunitară în ceea ce privește această chestiune deși pertinentă nu mai este de actualitate.
Astfel, n ședința din 21 septembrie 2009 Înalta Curte de Casație și Justiție, constituită în Secții Unite, a soluționat un dosar în care a fost declarat recurs în interesul legii de către procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, și drept urmare prin decizia nr. 20, admițându-se recursul în interesul legii s-a stabilit că:În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 alin. 1 lit. "c" și "d" din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată, stabilesc că în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe calea judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Raportat la dispozițiile legale consacrate de art. 329 alin. 3 din Codul d e procedură civilă decizia dată în recursul în interesul legii este opozabilă erga omnes, implicit și instanțelor judecătorești.
În același timp, prin admiterea unor asemenea acțiuni în condițiile în care dispozitivul sentinței nu ar identifica, pentru că nu are cum, suma la care urmează a fi obligată autoritatea pârâtă, ar presupune pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de reclamanții, -, - împotriva sentinței civile nr. 265 din 19 mai 2009 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Bistrița N pe care o menține în întregime.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 19 ianuarie 2010.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI GREFIER
- - - - - -
Red./
9 ex./21.01.2010
Jud.fond.-
Președinte:Axente Irinel AndreiJudecători:Axente Irinel Andrei, Claudia Idriceanu, Danusia
