Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 1341/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ Nr. 1341/2009
Ședința publică din 09 Aprilie 2009
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Liviu Ungur
JUDECĂTOR 2: Delia Marusciac
JUDECĂTOR 3: Lucia Brehar
GREFIER: - -
S-a luat în examinare recursul declarat de reclamanții, - împotriva sentinței civile nr. 2980 din 19 decembrie 2008 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Sălaj, privind și pe intimata-pârâtă DIRECȚIA JUDEȚEANĂ DE STATISTICĂ S, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999).
La apelul nominal făcut în ședința publică se constată lipsa părților.
S-a făcut referatul cauzei de către grefier care învederează faptul că procedura de citare nu este îndeplinită cu recurenta, că la data de 2 aprilie 2009 intimata a depus la dosarul cauzei întâmpinare, precum și faptul că s-a solicitat judecarea cauzei în lipsă, în conformitate cu prevederile art. 242 alin 2.pr.civ.
Curtea, după deliberare, în considerarea prevederilor art. 47-48 pr.civ. apreciază procedura de citare îndeplinită.
Totodată, apreciind că la dosar există suficiente probe pentru justa soluționare a cauzei, în temeiul dispozițiilor art. 150 pr.civ. declară închise dezbaterile și reține cauza în pronunțare.
CURTEA
Prin sentința civilă nr.2980 din 19 decembrie 2008, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Sălaj, s-a respins ca prematură acțiunea reclamanților, și - în contradictoriu cu pârâta DIRECȚIA JUDEȚEANĂ DE STATISTICĂ S, privind obligarea pârâtei la plata suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare în cuantum de 25% fiecare din salariul de bază, actualizate cu coeficientul de inflație și înscrierea acestor drepturi în carnetul de muncă.
Pentru a hotărâ astfel, prima instanță a reținut că, potrivit art. 29 din Legea nr.188/1999 privind statutul funcționarilor publici, funcționarii publici au dreptul la salariu care se compune din salariu de bază, sporuri și indemnizații.
Art.30 din aceeași lege - publicată în forma inițială - arată că sistemul de salarizare a funcționarilor publici se stabilește prin lege, urmând a se avea în vedere următoarele:
a) necesitatea de a restrânge costurile administrației publice, în condițiile în care funcționarii publici competenți trebuie motivați și recompensați în mod corespunzător;
b) crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe categorii, grade, clase și trepte, bazate pe evaluarea postului;
c) stabilirea unui raport just între partea fixa și partea variabila a salariului, care sa țină seama de activitatea depusa și de importanta ei.
În considerarea acestei cerințe, s-a adoptat Nr.OUG245/2000 privind stabilirea sistemului unitar de salarizare a funcționarilor publici, act normativ care a fost abrogat la scurt timp, prin nr.OUG33/2001, statuându-se că"salariile de bază și celelalte drepturi salariale ale funcționarilor publici se stabilesc, în continuare, potrivit prevederilor <LLNK 11998 154 10 201 0 18>Legii nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupa funcții de demnitate publica, cu modificările și completările ulterioare, ale <LLNK 12000 24180 301 0 46>Ordonanței de urgenta a Guvernului nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza pentru personalul contractual din sectorul bugetar, cu modificările și completările ulterioare, și, după caz, ale altor acte normative în vigoare, aplicabile în sectorul bugetar".
Ulterior, nr.OUG 245/2000 a fost respinsă de Parlament prin Legea nr. 727/2001.
Așa se face că prin Legea nr. 161/2003 art.30 din Legea nr. 188/1999 a fost abrogat iar art.29 din aceeași lege, a primit un nou conținut, în sensul că "pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul gradului.
Și că funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.
Același text de lege, reiterează în alin.(3) că "Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici".
O astfel de lege nu s-a mai adoptat și de aceea prin nr.OUG 92/2004 s-a suspendat aplicarea art.29 din Legea nr. 188/1999, reglementând totodată drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici pe anul 2005.
De asemenea, art.1 alin.2 lit. a din acest act normativ prevede că sistemul de salarizare are în vedere - printre altele - crearea premiselor pentru implementarea din anul 2006 sistemului unitar de salarizare a funcționarilor publici.
Această ordonanță a fost aprobată cu modificări și completări, prin Legea 76/2005.
La rândul său, Parlamentul a dispus prin Legea nr. 164/2004 că pentru anul 2004, aplicarea dispozițiilor art.29 alin.(1) din Legea nr.188/1999 (cu referire la conținutul salariului cuvenit funcționarilor publici) se suspendă.
Ulterior, prin Legea nr. 251/2006 s-a modificat conținutul art.29 alin.(1) din Legea nr. 188/1999 în sensul că " suplimentul gradului" s-a înlocuit cu "suplimentul corespunzător treptei de salarizare" și s-a dispus ca acest articol să intre în vigoare începând cu data de 1 ianuarie 2007.
De asemenea, prin Legea nr.417/2006 s-a aprobat nr.OG2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi a funcționarilor publici pe anul 2006.
Urmare a modificărilor și completărilor aduse Legii nr.188/1999 prin Legea nr. 251/2006, aceasta a fost republicată iar textul în discuție (art.29) devenit art.31.
Nici în anul 2007 nu a fost adoptată o lege privind sistemul unitar de salarizare pentru funcționarii publici, în conformitate cu cele prevăzute în art.31 alin.(39 din Legea nr. 188/1999, republicată.
În schimb, relativ recent a fost adoptată Legea nr. 238/2008 privind aprobarea nr.OG9/2008 pentru modificarea nr.OG6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi a funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi a funcționarilor publici (?!), precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007, aprobată cu modificări prin Legea nr. 237/2007, și pentru acordarea unor creșteri salariale pentru funcționarii publici în anul 2008.
Raportat la întreaga evoluție legislativă privind salarizarea funcționarilor publici din momentul adoptării Legii nr.188/1999 privind statutul funcționarilor publici și până în prezent, se pot trage următoarele concluzii:
Dispozițiile cuprinse în art.31 din Legea nr. 188/1999, republicată, sunt norme de principiu privind o viitoare salarizare a acestei categorii de personal și ca atare ele nu pot fi aplicate în mod direct și imediat de către instituțiile și autoritățile administrative la care aceștia funcționează în lipsa unui sistem unitar de salarizare care să prevadă la modul concret în ce anume constă " suplimentul postului" și respectiv "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
De altfel, Legea 188/1999 privind STATUTUL FUNCȚIONARILOR PUBLICI reglementează doar "regimul general" al raporturilor juridice dintre funcționarii publici și stat sau administrația publică locală (art.1 alin.1) în cadrul căruia stabilirea unui "sistem unitar de salarizare" reprezintă un deziderat ce până în prezent nu a putut fi realizat în plan legislativ, după cum lesne se poate observa.
În lipsa unui atare sistem unitar (care ar fi de dorit) începând cu anul 2000 s-a aplicat fie vechea reglementare în materie de salarizare pentru personalul bugetar din administrația publică fie s-a creat un sistem anual de salarizare pentru funcționarii publici, prin ordonanțe de urgență iar dispozițiile art.31 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată, privind conținutul salariului, au fost suspendate expres sau tacit.
Astfel, de "lege" instanța constată că potrivit nr.OG6/2007 în prezent sistemul de salarizare a funcționarilor publici cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi (art.1 alin.2) iar salariul nu are o anumită structură (așa cum prevede art.31 alin.1 din Legea 188/1999 republicată ci se stabilește în funcție de categorie, clasă, nivelul studiilor, etc. (art.4).
Totuși, art.48 din nr.OG6/2007 prevede în final că " acest act normativ se completează cu prevederile Legii nr. 188/1999, republicată, precum și cu dispozițiile actelor normative speciale care reglementează salarizarea și alte drepturi pentru personalul bugetar".
Această dispoziție coroborată și cu faptul în prezent prevederile art.37 alin.(1) din Legea nr. 188/1999 republicată, nu sunt abrogate sau suspendate dar nici nu pot fi aplicate - după cum s-a arătat - conduce la concluzia că cele două componente ale salariului anume "suplimentul postului" și "suplimentul corespunzător treptei de salarizare" își vor găsi o soluție legislativă adecvată, prin adoptarea " legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici".
De aceea, tribunalul, în baza art.18 din Legea nr. 554/2004 a respins ca prematură acțiunea reclamanților, pentru a nu împieta asupra unor drepturi salariale deja recunoscute în plan legislativ la nivel de principiu dar inactuale, prin nedeterminare.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanții, - solicitând modificarea sentinței atacate în sensul admiterii acțiunii introductive așa cum a fost formulată.
În motivarea recursului reclamanții arată că prin acțiunea introductivă aceștia, în calitate de funcționari publici, au solicitat obligarea pârâtei Direcția Județeană de Statistică S la plata suplimentului postului și suplimentului treptei de salarizare ambele calculate în procent de 25% din salariul de bază începând cu data de 01.01.2004-31.10.2008 și în continuare până la încetarea raporturilor de serviciu, pe perioada cât sunt în vigoare prevederile legislative prin care se reglementează aceste sporuri. Instanța de fond a respins ca prematură acțiunea. Reclamanții consideră că este greșită având în vedere cele ce urmează.
Drepturile salariale solicitate de reclamanți, au fost stabilite prin Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, act normativ prin care au fost modificate și dispozițiile Legii nr.188/1999.
Prin G nr. 92/2004, privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici, cele două drepturi salariale prevăzute la acea dată de art.29 din Legea nr. 188/1999 au fost suspendate prin art. 44.
În considerarea dispozițiilor art. 53 din Constituția României, suspendarea drepturilor salariale menționate anterior nu poate opera În privința efectelor pe care dispozițiile legale ce le conțin le pot produce.
Astfel, art. 53 din Constituția României, - "Restrângerea exercițiu lui unor drepturi sau al unor libertăți" prevede:
(1)Exercițiul unor drepturi sau al unor libertăți poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor; desfășurarea instrucției penale; prevenirea consecințelor unei calamități naturale " ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.
(2)Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară Într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată În mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului sau a libertății".
Suspendarea nejustificată a dreptului determină o restrângere nejustificată a exercițiului dreptului și, implicit, priva rea nejustificată a titularului dreptului de posibilitatea exercitării acestuia.
În speță, suspendarea realizată prin G nr. 92/2004 nu își poate produce efectele.
Suspendarea dreptului salarial putea avea loc numai prin lege, ceea ce nu s-a realizat în această situație, suspendarea fiind dispusă printr-o ordonanță de urgență, act normativ inferior legii, conform art. 4 din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Prin acte normative ulterioare Guvernul a perpetuat starea inactivitatea a acelor drepturi salariale către subsemnații,până În prezent.
În ceea ce privește cuantumul de 25% al drepturilor salariale solicitate menționăm că acesta, În tăcerea legii care practic acordă un drept vidat de substanță, trebuie apreciat prin analogie raportat la alte sporuri de care beneficiază unele categorii de funcționari publici. Astfel conform art. 9, alin. 7 din G nr. 119/1999, republicată funcționarii care au prin fișa postului sarcini privind Controlul Financiar Preventiv beneficiază de un spor de până la 25% din salariul de bază iar funcționarii care au atribuții de audit intern beneficiază conform art. 18, alin. 3 din l nr. 672/2002 de u spor de 25% din salariul de bază.
Acordându-se aceste sporuri (suplimente) numai pentru unele categorii de funcționari publici se creează o discriminare evidentă, care ar trebui să fie sancționată de legea 137/2000, privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare care consacră "principiul egalității" Între cetățeni, excluderea privilegiilor și discriminărilor fiind garantate și În exercitarea drepturilor economice (art. 1, alin. 2, lit. e).
Față de cele arătate reclamanții solicită admiterea recursului așa cum a fost formulat, considerând că drepturile solicitate sunt actuale, suspendarea unui drept neputând fi asimilată cu anularea acestuia.
Prin întâmpinarea înregistrată la data de 2 aprilie 2008, pârâta Direcția Județeană de Statistică S, solicită respingerea recursului declarat de recurenții reclamanți împotriva Sentinței civile nr. 2980/19.12.2008, pentru următoarele motive:
În mod corect instanța de fond a respins ca prematură acțiunea reclamanților, reținând În acest sens faptul că, raportat la evoluția legislației privitoare la salarizarea funcționarilor publici, dispozițiile art. 31 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sunt norme de principiu ce nu pot fi aplicate direct și imediat, În lipsa unui sistem unitar de salarizare care să prevadă modul concret de acordare a celor două suplimente;
În acest context, apreciază că instanța de fond a concluzionat cât se poate de just în sensul că, cele două componente ale salariului, în speță suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, își vor găsi o soluție legislativă adecvată prin adoptarea în viitor, a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici;
În aceste condiții, o eventuală cuantificare a celor două suplimente de către instanță, În raport cu diverse criterii, ar fi reprezentat o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr. 820/2008 În cuprinsul căreia s-a reținut expresis verbis faptul că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le . cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative";
În ceea ce privește invocarea de către reclamanții-recurenți a unei așa zise . a art. 53 din Constituție, aceasta este cu totul eronată. Beneficiul acestor drepturi suplimentare (așa după cum rezultă din chiar denumirea acestora) nu constituie un drept constituțional fundamental, prevederile art. 53 din Constituție nefiind incidente În consecință, legiuitorul era și este În drept să le acorde, să le modifice sau să . acordarea acestora, cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completării ulterioare;
Referitor la existența, în cazul de față, a unei presupuse discriminări între diferite categorii de funcționari publici, nici această susținere un este reală, întrucât categoriile de funcționari publici la care se face trimitere nu se află nicidecum într-o situație comparabilă cu recurenții-reclamanți (așa după cum impune de altfel act. 1 alin. (3) din nr.OG 137/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare).
Pentru motivele mai sus arătate, pârâta solicită să se respingă recursul declarat de recurenții - reclamanți ca netemeinic și nefondat.
Analizând recursul formulat din prisma motivelor invocate, Curtea l-a apreciat ca fiind nefondat din următoarele considerente.
Așa cum se poate constata din conținutul cererii introductive reclamanții solicită, în mod direct, obligarea pârâtei la plata unor sume concrete, reprezentând echivalentul valoric al celor două suplimente salariale.
Sub acest aspect, Curtea constată că cele două drepturi salariale le sunt recunoscute de către lege reclamanților. Mai mult decât atât dreptul în sine nu a fost negat de către angajator (autoritatea publică chemată în judecată).
Singura obiecție, pertinentă de altfel, a fost ridicată de către pârâtă în privința cuantumului concret al suplimentelor cerute.
Obiecțiunile pârâtei sunt, sub aspectul celor susținute, fondate.
Reclamanții au solicitat obligarea la plata unui procent de 25 % din salariu, pentru fiecare dintre sporurile solicitate.
Se poate constata, din conținutul normei legale incidente în cauză (art. 31 lit. c și d din Legea nr. 188/1999) că procentul indicat în acțiunea introductivă nu se regăsește în norma legală.
"Art. 31:
(1) Pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare."
Indicarea oricărui procent sau statuarea acestuia printr-o hotărâre judecătorească ar reprezenta, în această situație, o adăugare la lege, fără fundament legal.
Indicarea procentului este un atribut exclusiv al legiuitorului. Puterea judecătorească nu este îndreptățită să adauge normei legale noi reglementări.
De asemenea, aplicarea, prin analogie, a unei alte norme legale nu se poate realiza în prezenta cauză.
Faptul că anumite sporuri sunt acordate funcționarilor publici într-un procent de 25 %, nu permite aplicarea prin analogie a acestui procent și în privința celor două sporuri ce se discută în prezenta cauză.
Reclamanții nu pot invoca deci o normă legală, în vigoare, care să reglementeze, în mod direct cuantumul celor două suplimente.
Norma legală incidentă este clară: funcționarii publici au dreptul la cele două suplimente, iar atât legea, cât și Curtea le recunoaște reclamanților acest drept. Norma legală nu prevede însă cuantumul concret al sporurilor și nici nu există o altă normă legală care să prevadă acest cuantum.
Chiar dacă legea însăși, respectiv art. 3 Cod civil, impune intervenția creativă a judecătorului cauzei pentru identificarea normelor de drept sau principiilor de drept care confirmă sau dimpotrivă infirmă temeinicia pretențiilor deduse judecății, tăcerea efectivă a legii, respectiv, lipsa oricărei dispoziții legale care să susțină, în sens pozitiv, pretențiile reclamanților, nu poate fi acoperită, în speță, prin analogie cu o altă normă legală, eventual similară (spor de vechime, etc.).
Curtea reține deci, în acord cu cele arătate și în hotărârea atacată că pentru a fi posibilă acordarea sporurilor respective, este absolut necesar ca în primul rând să fie posibilă cuantificarea (calcularea) celor două suplimente, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici.
Or, pentru cuantificarea celor două suplimente, este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art. 31 alin 1 lit.c) și d). din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr.188/1999.
Sub acest aspect, practica judecătorească este în sensul că este inadmisibilă în condițiile art. 1 din Legea nr.554/2004, cererea de chemare în judecată prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special (Decizia nr. 1257 din 28 februarie 2007, în Jurisprudența Secției de contencios administrativ a pe anul 2007 - Semestrul I, p. 17-20).
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul a suplimentului postului și a suplimentului gradului (treptei de salarizare), suntem în prezența unuidrept virtual, ceea ce presupune că acordarea acestor drepturi ar însemna, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar, pe de altă parte, eventuala cuantificarea de către instanță în raport cu diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr.820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținut expresis verbis, că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze sau să refuza aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative", astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
Curtea reține ca fiind pe deplin incidente în speță dispozițiile nr. 820/2008, precitată, întrucât acest act reglementează o problemă de principiu, chiar dacă se referă doar la un anumit act normativ, respectiv cea a imposibilității instanțelor judecătorești de a anula sau de a refuza aplicarea unor acte normative cu putere de lege. Decizia menționată afirmă necesitatea respectării principiului legalității, respectiv imposibilitatea instanței de a acorda drepturi salariale (cuantumul acestora) prin analogie cu alte situații.
În același timp, prin admiterea unor asemenea acțiuni în condițiile în care dispozitivul sentinței nu ar identifica, pentru că nu are cum, suma la care urmează a fi obligată autoritatea pârâtă, ar presupune pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare.
Față de cele menționate anterior se va respinge recursul și se va menține în întregime hotărârea atacată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de reclamanții, - împotriva sentinței civile nr. 2980 din 19 decembrie 2008 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Sălaj, pe care o menține în întregime.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 9 aprilie 2009.
PREȘEDINTE JUDECATORI GREFIER
- - - - - - - -
Red./Dact.
2 ex./16.04.2009
Jud.fond:
Președinte:Liviu UngurJudecători:Liviu Ungur, Delia Marusciac, Lucia Brehar
