Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia /2009. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMANIA
CURTEA DE APEL
Secția de contencios Administrativ i Fiscal
DECIZIA NR- Dosar Nr-
Sedința publică din 22 mai 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Marcela Comșa JUDECĂTOR 2: Silviu Gabriel Barbu
- - - - JUDECĂTOR 3: Mirena
- - judecător
GREFIER -
Pe rol fiind soluționarea recursului declarat de reclamanții A,., A, -, G, A, -, împotriva sentinței civile nr. 201/24.02.2009 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999).
La apelul nominal făcut în ședință publică, la pronunțare, s-a constatat lipsa părților.
Procedura îndeplinită.
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în ședința publică din 19 mai 2009, când părțile prezente au pus concluzii în sensul celor consemnate în încheierea de ședință din acea zi, care face parte integrantă din prezenta, iar instanța în temeiul art.146 Cod procedură civilă pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise și în baza art.260 alin.1 Cod procedură civilă, în vederea deliberării, a amânat pronunțarea pentru 22 mai 2009.
CURTEA
Asupra recursului de față:
Constată că prin sentința civilă nr. 201/24.02.2009 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ s-a respins acțiunea promovată de către reclamanții a, -a, -, -, a, -, G, a, -a, -, -a, -a și Din în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului B astfel cum a fost precizată.
Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut următoarele:
În fapt, reclamanții au calitatea de funcționari publici în cadrul pârâtei Direcția Generală de Asistență Socială și Protecția Copilului, conform adresei nr. 1702/26.01.2009 emisă de Consiliul Județean
În drept, potrivit dispozițiilor art. 31 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare. Funcționarii publici beneficiază de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii. Salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici.
Această lege reprezintă norma generală ce reglementează categoria profesională a funcționarilor publici.
Salarizarea funcționarilor publici a fost reglementată, în perioada 2004-2007, prin acte normative cu caracter special, respectiv: Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 92/2004 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005, Ordonanța de Guvern nr. 2/2006 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006, Ordonanța de Guvern nr. 6/2007 aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 232/2007, modificată și completată prin Ordonanța de Guvern nr. 9/2008, menționându-se expres că salariul de bază se stabilește în funcție de categorie, de clasă, care reflectă nivelul studiilor necesar exercitării funcției publice și, după caz, de gradul profesional al funcției publice, precum și în raport cu nivelul la care se prestează activitatea, respectiv la nivel central sau local, potrivit anexelor la actele normative susmenționate.
Instanța de fond a fost ținută să lămurească înțelesul dispoziției cuprinse în art. 31 din Legea 188/1999 având în vedere legăturile sale cu actele normative speciale care reglementează salarizarea funcționarilor publici.
Interpretând în mod sistematic actele normative menționate, s-a constatat că pe calea ordonanțelor s-au prevăzut măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici, iar aceste măsuri au caracter special față de legea generală. Or, este bine cunoscut principiul potrivit căruia norma specială derogă de la norma generală - "specialia generalibus derogant".
Prin menționarea în componența salariului funcționarului public a suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare, legiuitorul nu a intenționat crearea unor "sporuri/prime" ce se acordă distinct de salariul de bază (ca de exemplu: sporul pentru condiții vătămătoare, sporul de confidențialitate etc.), ci acestea sunt componente ale salariului de bază, găsindu-și corespondent în categoriile, clasele, gradele profesionale, treptele de salarizare ale gradelor profesionale, simpla inadvertență a termenilor folosiți, salariu sau salariu de bază, nefiind de natură a crea noi drepturi salariale pentru funcționarii publici.
Această interpretare rezultă și din faptul că nici în norma generală și nici în norma specială nu sunt cuprinse dispoziții care să cuprindă cuantumul sau modalitatea de calcul a acestor suplimente.
Mai mult decât atât, faptul că suplimentul corespunzător treptei de salarizare este o componentă a salariului de bază rezultă și din dispozițiile art. 4 și 5 din Ordonanța de Guvern nr. 6/2007, în care se arată că salariul de bază se stabilește în funcție de - gradul profesional al funcției publice, iar pentru gradul profesional al funcției publice de execuție se stabilesc 3 trepte de salarizare.
De asemenea, în art. 33 din Ordonanța de Guvern nr. 6/2007 se menționează că avansarea în treapta de salarizare imediat superioară se face prin transformarea posturilor ocupate de cei care îndeplinesc condiții de avansare-. De aici rezultă că majorarea salariului se poate obține prin "avansare într-o treaptă de salarizare superioară" și nu prin acordarea unui spor reprezentând suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În plus, prin suplimentul postului se înțelege diferențierea salarială între funcționarii publici în funcție de postul ocupat, funcție publică de conducere sau de execuție, în condițiile în care, potrivit legii, funcționarii publici care ocupă o funcție publică de conducere beneficiază de salariul de bază prevăzut pentru funcția de execuție deținută anterior, la care se adaugă indemnizația de conducere.
Chiar dacă s-ar trece peste aceste considerente, în condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare a celor două suplimente, acordarea acestor drepturi ar presupune, pe de o parte obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, ceea ce ar duce la imposibilitatea punerii în executare a unei eventuale hotărâri de obligare la plata acestora.
Pe de altă parte, eventuala cuantificare de către instanța de fond, ar fi reprezentat o nesocotire a deciziilor Curții Constituționale nr. 818/2008, 819/2008, 820/2008 și 821/2008, în cuprinsul cărora s-a reținut că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse in alte acte normative, astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului, în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care, în prezent, nu este pasibil de exercitare efectivă".
A dispune altfel, ar însemna încălcarea principiul separației puterilor, consacrat în art. 1 alin. 4 din Constituție și a prevederilor art. 61 alin. 1, în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării.
În virtutea textelor constituționale menționate, numai Parlamentul și, prin delegare legislativă, în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul au competența de a institui, modifica și abroga norme juridice de aplicare generală.
Instanțele judecătorești nu au o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiția - art. 126 alin.1 din Legea fundamentală - adică de a soluționa, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor lor subiective.
În plus instanța nu putea reține nici susținerea reclamanților în sensul că Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 92/2004 este neconstituțională, fiind contrară art. 53 alin. 1 și 2 din Constituție, aspect cu privire la care instanța de judecată este competentă să se pronunțe, în condițiile în care acest act normativ a fost abrogat anterior promovării prezentei acțiuni, în condițiile în care instanța a analizat pe fond pretențiile reclamanților, inclusiv pentru perioada în care acordarea drepturilor solicitate a fost suspendată prin actul normativ invocat.
Pentru toate aceste considerente, instanța de fond a respins cererea reclamanților de obligare a pârâtei la plata suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei, fiecare în procent de câte 25%, începând cu data de 01.01.2006 și în continuare, până la încetarea raporturilor de serviciu.
, față de soluția pronunțată asupra petitului principal, instanța a respins și cererea reclamanților de obligare a pârâtei la actualizarea pretențiilor principale și la înscrierea în carnetul de muncă a acestor drepturi, în temeiul principiului "accesoriul urmează principalul" - accesorium sequitur principale.
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții a, -a, -, -, a, -, G, a, -a, -, -a, -a și Din criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, arătând că angajatorul este obligat la plata acestor drepturi salariale legale, chiar dacă au fost suspendate la un moment dat.
Examinând hotărârea atacată, motivele de recurs invocate și prevăzute de art. 304 pct 9 Cod procedură civilă, probele administrate în cauză, instanța de recurs constată următoarele:
Prin acțiunea principală reclamanții au solicitat să se constate că au dreptul la un salariu compus și din suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, corespunzător art. 31 lit c și d din Legea nr 188/1999, și să fie obligată pârâta la calcularea și plata acestor drepturi salariale.
Aceste suplimente nu au fost cuantificate de legiuitor, însă, prin analogie cu alte sporuri de care beneficiază categoria de personal a funcționarilor publici, reclamanții interpretează că acestea sunt în cuantum de câte 25% din salariul de bază.
Instanța constată că reclamanții au, prin lege, dreptul la un salariu compus și din suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, corespunzător art. 31 lit c și d din Legea nr 188/1999, atât timp cât au calitatea de funcționar public.
Instanța nu se poate substitui însă puterii legislative sau celei executive și nu poate stabili un cuantum al acestor drepturi salariale fără să existe norme legale prin care să stabilească întinderea acestora. În lipsa stabilirii prin normă de drept a criteriilor de acordare a acestor sporuri și întinderea lor, acestea nu se pot acorda efectiv persoanelor îndreptățite. Acestea nu numai că nu sunt determinate dar nu sunt nici măcar determinabile pentru a se putea dispune obligarea pârâtei la plata acestora.
Acțiunea reclamanților este una în realizarea dreptului, însă cererea lor nu poate fi primită de instanță, având în vedere și dispozițiile art. 111 Cod procedură civilă, pentru că acest drept salarial nu se poate realiza, concretiza, în cuantumul solicitat, în lipsa unui cadru legal.
Considerentele privind suspendarea acestui drept prin Ordonanțele de urgență ale Guvernului nr. 92/2004 și nr. 2/2006 și consecințele sale juridice sunt utile în măsura în care ar fi existat și cadrul legal prin care s-ar fi stabilit și acest cuantum al dreptului.
Recursul reclamanților este fondat în măsura în care acțiunea lor se limitează la prevederile art 222 Cod procedură civilă, și hotărârea instanței de fond va fi modificată în sensul a se constata existența dreptului reclamanților, corespunzător art. 31 lit c și d din Legea nr 188/1999, atât timp cât au calitatea de funcționari publici.
Celelalte pretenții ale reclamanților se vor respinge ca neîntemeiate pentru considerentele de mai sus.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite în parte recursurile declarate de reclamanții a, -a, -, -, a, -, G, a, -a, -, -a, -a și Din, și pârâtei Direcția generală de asistență socială și protecția copilului B împotriva sentinței civile nr. 201/CA/24.02.2009 pronunțată de Tribunalul Brașov pe care o modifică în parte în sensul că:
Constată că reclamanții au dreptul la un salariu compus și din suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, corespunzător art. 31 lit c și d din Legea nr 188/1999, până la modificarea situației de fapt și/sau de drept.
Menține celelalte dispoziții ale hotărârii recurate.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, azi, 22.05.2009.
Judecător, Judecător,
- - - -
Opinie separată în sensul admiterii în parte a recursului reclamanților și modificarea în parte a sentinței civile recurate în sensul obligării pârâților să plătească reclamanților începând cu data de 26.11.2004, dar nu mai înainte de data nașterii raporturilor de serviciu și în continuare până la modificarea situației de fapt și/sau de drept suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare,
Președinte,
- -
Grefier
Opinie separată:
Recursul reclamanților este doar parțial întemeiat.
Conform prevederilor art. 31, alin. 1 din Legea nr. 188/1999 (forma actuală), pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporul pentru vechimea în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste dispoziții legale privind compunerea salariilor funcționarilor publici au fost suspendate prin art. 44 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 92/2004, care a dispus expres că la data intrării în vigoare a acestui act normativ, se suspendă aplicarea dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 188/1999 (actual art. 31), cu modificările ulterioare.
Prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 2/2006 au fost suspendate prevederile art. 29, alin.1, lit.c și lit.d din Legea nr. 188/1999 (actual art.31), până la 31 decembrie 2006.
Curtea constată că prin modificarea adusă Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 215/2006, lit."d" a aliniatului 1, al art. 29, care prevedea suplimentul corespunzător gradului a fost modificată, în sensul prevederii suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
Ordonanța Guvernului nr. 6/24 ianuarie 2007, reglementat drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a Legii privind sistemul unitar al legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, precum și drepturile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007.
Conform art. 1, alin. 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 6/2007, sistemul de salarizare cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare se circumscriu noțiunii de sporuri, care fac parte din structura salariului funcționarilor publici, așa cum rezultă din prevederile art. 31, alin. 1 din Legea nr. 188/1999, republicată.
Ordonanța de Guvern nr. 6/2007 nu a abrogat prevederile textului enunțat, prin care s-a stabilit structura salariului. Prin art. 48 al acestui act normativ, se prevede că dispozițiile ordonanței, se completează cu dispozițiile Legii nr. 188/1999 republicată.
Deci, în componența salariilor funcționarilor publici trebuie să se regăsească suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, iar acordarea acestor suplimente se circumscrie prevederilor legale menționate. Suspendarea dispusă și-a încetat aplicabilitatea, context în care dreptul revine în patrimoniul reclamanților, devenind actual.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei sunt elemente componente ale salariului de bază al funcționarului public, așa încât devin aplicabile prevederile art. 37 din nr.OG 6/2007, text în temeiul căruia salariile funcționarilor publici se plătesc înaintea oricăror obligații de plată ale autorității sau instituției publice și ele nu pot face obiectul vreunei limitări sau renunțări.
Art. 37, alin. 3, teza ultimă din Ordonanța de Guvern nr. 6/2007 prevede în mod expres că orice limitare sau renunțare efectuată cu încălcarea acestui principiu, este lovită de nulitate absolută.
În speța de față sunt incidente și prevederile art. 1 din Protocolul nr.1, adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.
Conform art. 11 din Constituția României, statul român are obligația de a îndeplini întocmai și cu bună credință obligațiile ce îi revin din tratatele la care este parte, iar tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.
După ratificare, Convenția Europeană a Drepturilor Omului a devenit parte integrantă a sistemului român de drept și a dobândit în cadrul acestuia aplicabilitate directă, dispozițiile Convenției având forță constituțională și supralegislativă.
Articolul 1 din Protocolul adițional nr. 1, la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, prevede că orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale și că nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa, decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin jurisprudența sa constantă a arătat că noțiunea de "bun" se referă la orice valoare patrimonială, ca ansamblu de interese care decurg din raporturile cu conținut economic, pe care o persoană ar fi putut în mod efectiv și licit să le dobândească.
Salariul funcționarilor publici cuprinde, alături de alte elemente, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste două sporuri au conținut economic și, dacă legiuitorul român nu ar fi suspendat dreptul periodic, reclamanții ar fi putut să aibă în patrimoniul lor, în mod efectiv și licit, sumele aferente suplimentelor.
Referitor la cuantumul acestor sporuri, Curtea reține că art. 31 menționat, nu prevede un cuantum de 25%, iar instanța nu poate stabili prin analogie cuantumul acestora.
În consecință, dreptul la aceste sporuri există, a fost prevăzut de lege pentru funcționarii publici și nu a fost abrogat.
Curtea reține că nu poate fi specificat cuantumul acestor sporuri având în vedere faptul că art.31 din Legea 188/1999 republicată nu prevede un cuantum de 25% așa cum a solicitat reclamantul, iar instanța de judecată nu poate stabili prin analogie cu alte sporuri cuantumul acestora. Criteriile după care se calculează cuantumul acestor suplimente prevăzute de lege se stabilesc fie de legiuitor, fie de ordonatorul de credite printr-un act administrativ (în acest sens a se vedea de exemplu, ordinele ministrului internelor prin care se stabilesc criteriile de cuantificare pentru sporul de fidelitate)
Reclamanții au solicitat acordarea drepturilor începând cu data de 1.01.2004.
Potrivit art. 7 alin.1 din Decretul 167/1958 " prescripția începe să curgă de la data când se naște dreptul la acțiune ". Aceasta este regula generală.
Sumele solicitate cu titlu de sporuri sunt prestații periodice lunare. Până la suspendarea lor prin Ordonanța de Urgență a Guvernului 92/2004 (respectiv 26 noiembrie 2004) reclamanții au avut posibilitatea de a-și cere drepturile. Pentru perioada anterioară intrării în vigoare a ordonanței menționate cursul prescripției nu a fost suspendat. Termenul de prescripție este de 3 ani.
Prescripția pentru fiecare prestație lunară a început să curgă de la data nașterii dreptului la acțiune, respectiv în ianuarie 2004, februarie 2004 etc.
După 26 noiembrie 2004, suspendarea drepturilor prin actele normative menționate de recurentă (Ordonanța de Urgență a Guvernului 92/2004 și Ordonanța de Guvern 2/2006) a suspendat și prescripția extinctivă. S-a modificat cursul acestei prescripții, s- oprit de drept curgerea termenului de prescripție până la momentul încetării acestei situații care a pus în imposibilitate de a acționa pe reclamanți, titularii dreptului la acțiune.
În consecință acțiunea este prescrisă pentru drepturile aferente perioadei 1.01.2004 - 26 noiembrie 2004 (data intrării în vigoare a ordonanței care a suspendat exercițiul drepturilor) și nu este prescrisă pentru perioada ulterioară.
Reclamanții au formulat o acțiune în realizarea dreptului nu în constatare. Potrivit art. 129 alin 6 Cod procedură civilă judecătorii hotărăsc numai asupra obiectului cererii deduse judecății. Lipsa cuantumului pentru aceste sporuri nu justifică neacordarea lor. Acestea deși în prezent nu sunt determinate pot fi determinabile.
Președinte,
- -
Președinte:Marcela ComșaJudecători:Marcela Comșa, Silviu Gabriel Barbu, Mirena
