Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 381/2009. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMANIA
CURTEA DE APEL
Secția de contencios Administrativ i Fiscal
DECIZIA NR. 381/ Dosar Nr-
Sedința publică din 22 mai 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Marcela Comșa judecător
- - - - JUDECĂTOR 2: Silviu Gabriel Barbu
- - JUDECĂTOR 3: Mirena
GREFIER -
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursurilor declarate de reclamanții, și pârâtul MINISTERUL AGRICULTURII SI DEZVOLTĂRII RURALE împotriva sentinței civile nr.178/CA/18.02.2009 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999).
La apelul nominal făcut în ședință publică, la pronunțare, s-a constatat lipsa părților.
Procedura îndeplinită.
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în ședința publică din 19 mai 2009, când partea prezentă a pus concluzii în sensul celor consemnate în încheierea de ședință din acea zi, care face parte integrantă din prezenta, iar instanța în temeiul art. 146 Cod procedură civilă pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise și în baza art. 260 alin. 1 Cod procedură civilă, în vederea deliberării, a amânat pronunțarea pentru 22 mai 2009.
CURTEA
Asupra recursului de față
Constată că prin sentința civilă nr.178/CA/18.02.2009 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ, s- admis în parte acțiunea formulată de reclamanții, în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul Teritorial pentru Calitatea Semințelor și Ministerul Agriculturii si Dezvoltării Rurale și în consecință, intimații au fost obligați la plata către fiecare reclamant, în funcție de data angajării a drepturilor salariale reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, începând cu data de 13.10.2005 până la data pronunțării hotărârii 18.02.2009, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflației până la data plății efective, precum și la plata către reclamanți a sumei de 1532 lei reprezentând cheltuieli de judecată; au fost respinse restul pretențiilor.
Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut următoarele:
Excepția inadmisibilității acțiunii a fost respinsă ca nefondată, instanța de fond apreciind că dispozițiile art. 31 din Ordonanța de Guvern nr. 6/2007 nefiind aplicabile in speța de față atâta vreme cât dispozițiile legale prevăzute de acest text de lege privesc contestații in legătură cu stabilirea sporurilor, or sporurile solicitate prin prezenta acțiune nu numai că nu au fost stabilite de pârâta, ci nu au fost acordate deloc.
Pe fondul cauzei instanța de fond a reținut că reclamanții sunt funcționari publici in cadrul intimatului 1, aspect necontestat de pârâtă, și rezultă din adeverința anexată cererii de chemare in judecată.
Legea nr. 188/1999 inițial prin art. 29 al. 1 lit. c și și apoi prin art. 31 instituit dreptul funcționarilor publici la un salariu compus, in afară de salariul de bază și sporul de vechime, și din suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Dispozițiile art. 29 și apoi 31 al. 1 lit. c, d din Legea nr. 188/1999 au fost suspendate succesiv prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 92/2004 - art. 44 pentru anul 2005 și Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 2/2006 pentru anul 2006.
Deși prin efectul actelor normative arătate mai sus, exercițiul dreptului de a încasa cele două sporuri, prevăzut de prevederile art. prevederile art. 29 al. 1 lit. c și d (devenit 31) din Legea nr. 188/1999 republicată, a fost suspendat până la sfârșitul anului 2006, totuși această împrejurare nu echivalează cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării prerogativelor sale în intervalul de timp pentru care s-a suspendat exercițiul dreptului.
Dreptul continuă să existe până la momentul adoptării unei dispoziții legale exprese contrare, deoarece, în materia dreptului muncii, este pe deplin aplicabil principiul derivând din "teoria a drepturilor câștigate", astfel încât nu poate fi acceptată ipoteza unei abrogări implicite a unei prevederi legale care a instituit un drept. Cum raportul de serviciu al funcționarului public este similar unui raport de muncă în ceea ce privește drepturile legale, acest principiu este pe deplin aplicabil și în situația funcționarilor publici.
Ca atare, orice restrângere adusă acestui drept, categorie în care intră și suspendarea, poate avea loc numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 53 din Constituție (fostul art. 49 ). Or, nici una dintre legile prin care s-a suspendat exercitarea dreptului nu întrunește cerințele impuse de textul legii fundamentale, nefiind adoptate pentru apărarea siguranței naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor sau pentru desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav. Prevederile legale prin care s-a suspendat acordarea primei celor două sporuri în perioada 2005 și 2006 au avut caracter temporar, iar în prezent nu mai sunt în vigoare, astfel încât nu mai pot forma obiectul controlului de neconstituționalitate, conform Legii nr. 47/1992, republicată.
Instanța de fond, analizând textele în discuție, în aplicarea principiului prevăzut de art. 3 Cod civil, a apreciat că dispozițiile privind suspendarea nu au produs nici un efect sub aspectul existenței dreptului la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei, și deci, nu au avut drept consecință suprimarea acestuia în materialitatea sa pentru perioada în care au fost în ființă. Această suspendare nu poate echivala cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizării acestuia în intervalul de timp pentru care a fost suspendat exercițiul său.
Deși nu se poate nega dreptul legiuitorului de a suspenda aplicarea anumitor dispoziții legale, acest drept trebuie exercitat cu respectarea cerințelor impuse de art. 56 și 64 din Legea nr. 24/2000.
Așa fiind și cum, în raport cu principiul activității legii civile, ce decurge din art. 15 din Constituție și din art. 1 din Codul civil, dispozițiile art. 29 al. 1 și ulterior 31 al. 1 din Legea nr. 188/1999 fiind în vigoare în toată această perioadă, rezultă că dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei acordate funcționarilor publici prin acest text a existat în perioada anilor 2004-2006, fiind în ființă în întreaga perioadă menționată și, fiind conforme cu principiile înscrise în art. 38 alin. (2) din Constituția anterioară [art. 41 alin. (2) din Constituția revizuită în 2003, nu s-a constatat că ar fi neconstituționale.
Mai mult, suspendarea exercițiului dreptului nu echivalează cu însăși înlăturarea lui, cât timp prin nici o dispoziție legală nu i-a fost înlăturată existența pentru anii 2004 - 2006.
Suspendarea acestui drept recunoscut și garantat nu poate înlătura existența lui anterioară, pentru că s-ar contraveni atât art. 53 din Constituția revizuită (art. 49 din Constituția anterioară) privind cazurile când se poate restrânge exercițiul unui drept, cât și reglementărilor date prin art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Ca urmare, pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, redusă la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă a exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu a existat în perioada celor 2 ani, pentru care exercițiul lui a fost suspendat, iar nu înlăturat. Altfel, s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a cărui existență este recunoscută, să fie vidat de substanța sa și, practic, să devină lipsit de orice valoare.
De aceea, respectarea principiului încrederii în statul de drept, care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute să nu poată fi împiedicați de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege.
Ca urmare, ordonatorilor principali de credite și, după caz, ordonatorilor de credite de inferior le revine obligația să plătească funcționarilor publici, pentru anii 2005-2006, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei cuvenite acestora în conformitate cu art. 31 al. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, acțiunea fiind admisă in parte.
Pârâții au fost obligați la plata sumelor reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei actualizate cu indicele de inflație având în vedere faptul că în materia raporturilor de serviciu, similar raporturilor de muncă, se prezumă punerea în întârziere a angajatorului, odată cu data nașterii dreptului, sarcina probei revenindu-i acestuia raportat la data nașterii prejudiciului.
Deși reclamanții au solicitat în scris procentul de 25 % pentru fiecare spor, instanța de fond nu a acordat procentual aceste drepturi având în vedere că procentul nu este stabilit de legiuitor, iar practica judecătorească invocată de reclamanți nu constituie izvor de drept.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanții, și pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, solicitând, în esență, admiterii recursurilor declarate și modificarea hotărârii atacate, pentru reclamanți în sensul stabilirii cuantumului fiecărui supliment în parte la procentul de 25% din salariul de bază. Pârâtul, la rândul său, a solicitat admiterea recursului și respingerea acțiunii reclamanților și a motivat cererea de recurs arătând, în principal, că reclamanții nu au dreptul la sporurile invocate în acțiune din moment ce legea de salarizare nu prevede explicit acordarea și plata acestora. Recurenta pârâtă mai arată că în mod netemeinic instanța de fond a reținut că ar exista baza legală pentru acordarea suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare.
Examinând actele și lucrările dosarului prin prisma dispozițiilor art.304 ind.1 Cod procedură civilă, precum și prin prisma motivelor de recurs, instanța de recurs constată că recursul declarat de pârât este în parte fondat și urmează a fi admis în parte, în timp ce recursul declarat de reclamanți este nefundat și urmează a fi respins, pentru următoarele considerente:
Astfel, recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale este în parte întemeiat, dar numai cu privire la dispoziția instanței de fond de obligare a pârâtului la plata către reclamanți a suplimentului postului și suplimentului treptei de salarizare, dar nu și în privința recunoașterii dreptului reclamanților la suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare ca părți componente ale salariului, potrivit dispozițiilor art.31 lit.c și d din Legea nr.188/1999 republicată și modificată.
Instanța de recurs constată că prin art.44 din OUG nr.92/2004 și OUG nr.2/2006 s-a suspendat numai executarea dreptului la cele două categorii de suplimente salariale, fără să se înlăture existența acestora. Suspendarea dreptului nu poate echivala cu eliminarea, abrogarea, anularea dreptului consacrat prin lege anterior, suspendarea exercițiului dreptului nu poate conduce la suprimarea dreptului însuși, deoarece ar însemna că voința reală a legiuitorului ar fi extinsă și asupra unei situații pe care acesta nu a avut-o în vedere, încălcând principiul legalității, cu atât mai mult cu cât actele normative prin care a fost dispusă suspendarea acordării celor două suplimente salariale nu mai sunt în vigoare; de altfel, suspendarea aplicării unor dispoziții legale se poate dispune numai cu respectarea cerințelor impuse de art.56 și art.64 din Legea nr.24/2000. OUG nr.92/2004, nefiind în prezent în vigoare și prin natura sa de ordonanță cu aplicare temporară, poate fi criticată pentru neconstituționalitate de către instanțele de judecată, fără a mai fi necesar filtrul controlului posterior de constituționalitate pe care îl exercită Curtea Constituțională potrivit art. 146 lit.d din Constituția României. De asemenea, instanța de recurs constată că în cauză sunt incidente și dispozițiile art.38 din Codul muncii, potrivit cărora drepturile persoanelor încadrate în muncă nu pot face obiectul unor tranzacții, renunțări sau limitări, acestea fiind protejate de subiectivism, abuz sau arbitrariu.
Tribunalul Brașova constatat corect, în motivarea soluției date, că dreptul reclamantului la cele două suplimente salariale este un drept actual prevăzut în art.31 lit.c și d din Legea nr.188/1999 republicată privind statutul funcționarilor publici, din moment ce această lege este în vigoare, cu acest conținut normativ pentru art.31 lit. c și Legea nr.188/1999 republicată și modificată prevede, însă, în cuprinsul art.31 alin.3 că "salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile Legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici".
Instanța constată că această din urmă lege, de stabilire a sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, nu a fost încă adoptată. În materia salarizării efective a funcționarilor publici este în vigoare în prezent un alt act normativ cu putere de lege, anume OG nr.6/2007 care "reglementează drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare" (art.1). În economia OG nr.6/2007 nu există nicio reglementare explicită pentru acordarea, plata efectivă a suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare, astfel încât, deși aceste două componente salariale sunt prevăzute de plano în Legea privind statutul funcționarilor publici ca fiind părți ale salariului unui funcționar public, totuși ele nu pot fi acordate efectiv de către instanța de judecată, în sensul ca instanța de judecată nu poate să oblige angajatorul pârât în cauză la plata către funcționarii publici reclamanți a acestor două suplimente salariale, din moment ce cele două sporuri revendicate nu se regăsesc în legea de salarizare în vigoare, anume OG nr.6/2007.
În cauză sunt incidente dispozițiile art.41 alin.2 din Constituția României, care garantează dreptul salariaților la măsuri de protecție socială în diferite domenii și în alte situații prevăzute de lege, cum este și cazul funcționarilor publici, unde legiuitorul a prevăzut expres acordarea celor două categorii de sporuri menționate în acțiunea introductivă, precum și incidența art.15 alin.1 și 2 din Constituție privind principiul activității legii, respectiv neretroactivitatea legii, astfel încât un drept consacrat prin lege trebuie respectat de autoritățile statale, trebuie pus în viață norma juridică cu putere de lege care a consacrat acel drept sau drepturi, pentru a se respecta principiul activității legii și cel al securității juridice.
Însă, instanța de judecată nu are abilitarea constituțională de a dispune în sectorul rezervat altor puteri publice, fiind imperativă respectarea principiului separației puterilor în stat, potrivit art.1 alin.4 din Constituție, precum și cel de respectare a competențelor autonome și exclusive ale celorlalte puteri constituționale. Însă recunoașterea unor drepturi de natură salarială ce sunt expres reglementate de o lege în vigoare intră în atribuțiile constituționale explicite ale instanțelor de judecată, prevederea plății efective și stabilirea cuantumului acestor drepturi de natură salarială fiind atributul altor autorități publice (legislativ, executiv).
În privința recursului declarat de reclamanți, instanța de recurs constată că, din moment ce legea, vreo ordonanță de guvern sau alt act normativ în materia drepturilor funcționarilor publici nu le prevede expres în acest cuantum (de altfel, legea nu prevede vreun cuantum pentru aceste două suplimente salariale), instanța nu poate să le acorde cele două suplimente în cuantum de câte 25% fiecare, cum au solicitat reclamanții.
În consecință, recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale urmează a fi admis în parte, iar sentința atacată va fi modificată în sensul că instanța de recurs va constata dreptul reclamanților la un salariu compus și din suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare corespunzător art.31 lit. c și d din Legea nr.188/1999 republicată și modificată, respingând restul pretențiilor reclamanților, iar recursul declarat de reclamanți va fi respins ca nefondat.
Cu opinie separată.
Văzând și dispozițiile art.274 Cod procedură civilă,
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de reclamanții, și
Admite în parte recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale împotriva sentinței civile nr. 178/CA/18.02.2009 pronunțată de Tribunalul Brașov pe care o modifică în parte în sensul că:
Constată că reclamanții au dreptul la un salariu compus și din suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare, corespunzător art. 31 lit c și d din Legea nr 188/1999, până la modificarea situației de fapt și/sau de drept.
Menține celelalte dispoziții ale hotărârii recurate.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, azi, 22.05.2009.
Judecător, Judecător,
- - - -
Opinie separată în sensul respingerii recursurilor reclamanților și pârâtului.
Președinte,
- -
Grefier,
Opinie separată
Recursurile atât ale reclamanților cât și ale pârâtului Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale consider că sunt nefondate pentru următoarele considerente:
Conform prevederilor art. 31, alin. 1 din Legea nr. 188/1999 (forma actuală), pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariul de bază, sporul pentru vechimea în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste dispoziții legale privind compunerea salariilor funcționarilor publici au fost suspendate prin art. 44 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 92/2004, care a dispus expres că la data intrării în vigoare a acestui act normativ, se suspendă aplicarea dispozițiilor art. 29 din Legea nr. 188/1999 (actual art. 31), cu modificările ulterioare.
Prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 2/2006 au fost suspendate prevederile art. 29, alin.1, lit.c și lit.d din Legea nr. 188/1999 (actual art.31), până la 31 decembrie 2006.
Curtea constată că prin modificarea adusă Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 215/2006, lit."d" a aliniatului 1, al art. 29, care prevedea suplimentul corespunzător gradului a fost modificată, în sensul prevederii suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
Ordonanța Guvernului nr. 6/24 ianuarie 2007, reglementat drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a Legii privind sistemul unitar al legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici, precum și drepturile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007.
Conform art. 1, alin. 2 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 6/2007, sistemul de salarizare cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare se circumscriu noțiunii de sporuri, care fac parte din structura salariului funcționarilor publici, așa cum rezultă din prevederile art. 31, alin. 1 din Legea nr. 188/1999, republicată.
Ordonanța de Guvern nr. 6/2007 nu a abrogat prevederile textului enunțat, prin care s-a stabilit structura salariului. Prin art. 48 al acestui act normativ, se prevede că dispozițiile ordonanței, se completează cu dispozițiile Legii nr. 188/1999 republicată.
Deci, în componența salariilor funcționarilor publici trebuie să se regăsească suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, iar acordarea acestor suplimente se circumscrie prevederilor legale menționate. Suspendarea dispusă și-a încetat aplicabilitatea, context în care dreptul revine în patrimoniul reclamanților, devenind actual.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei sunt elemente componente ale salariului de bază al funcționarului public, așa încât devin aplicabile prevederile art. 37 din nr.OG 6/2007, text în temeiul căruia salariile funcționarilor publici se plătesc înaintea oricăror obligații de plată ale autorității sau instituției publice și ele nu pot face obiectul vreunei limitări sau renunțări.
Art. 37, alin. 3, teza ultimă din Ordonanța de Guvern nr. 6/2007 prevede în mod expres că orice limitare sau renunțare efectuată cu încălcarea acestui principiu, este lovită de nulitate absolută.
În speța de față sunt incidente și prevederile art. 1 din Protocolul nr.1, adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.
Conform art. 11 din Constituția României, statul român are obligația de a îndeplini întocmai și cu bună credință obligațiile ce îi revin din tratatele la care este parte, iar tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.
După ratificare, Convenția Europeană a Drepturilor Omului a devenit parte integrantă a sistemului român de drept și a dobândit în cadrul acestuia aplicabilitate directă, dispozițiile Convenției având forță constituțională și supralegislativă.
Articolul 1 din Protocolul adițional nr. 1, la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, prevede că orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale și că nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa, decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin jurisprudența sa constantă a arătat că noțiunea de "bun" se referă la orice valoare patrimonială, ca ansamblu de interese care decurg din raporturile cu conținut economic, pe care o persoană ar fi putut în mod efectiv și licit să le dobândească.
Salariul funcționarilor publici cuprinde, alături de alte elemente, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste două sporuri au conținut economic și, dacă legiuitorul român nu ar fi suspendat dreptul periodic, reclamanta ar fi putut să aibă în patrimoniul său, în mod efectiv și licit, sumele aferente suplimentelor.
Referitor la cuantumul acestor sporuri, Curtea va avea în vedere că art. 31 menționat, nu prevede un cuantum de 25%, așa cum au solicitat reclamanții,
În consecință, dreptul la aceste sporuri există, a fost prevăzut de lege pentru funcționarii publici și nu a fost abrogat.
Curtea reține că nu poate fi specificat cuantumul acestor sporuri deoarece art.31 din Legea 188/1999 republicată nu prevede un cuantum de 25% așa cum au solicitat reclamanții, iar instanța de judecată nu poate stabili prin analogie cu alte sporuri cuantumul acestora. Criteriile după care se calculează cuantumul acestor suplimente prevăzute de lege se stabilesc fie de legiuitor, fie de ordonatorul de credite printr-un act administrativ (în acest sens a se vedea de exemplu, ordinele ministrului internelor prin care se stabilesc criteriile de cuantificare pentru sporul de fidelitate)
Data de la care au fost acordate drepturile nu a fost criticată.
Reclamanții au formulat o acțiune în realizarea dreptului nu în constatare. Potrivit art. 129 alin 6 Cod procedură civilă judecătorii hotărăsc numai asupra obiectului cererii deduse judecății. Lipsa cuantumului pentru aceste sporuri nu justifică neacordarea lor. Acestea deși în prezent nu sunt determinate pot fi determinabile.
Președinte,
- -
Președinte:Marcela ComșaJudecători:Marcela Comșa, Silviu Gabriel Barbu, Mirena
