Litigiu privind funcționarii publici statutari. Decizia 2051/2008. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
OMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
DECIZIA CIVILĂ NR. 2051/2008
Ședința publică din 06 octombrie 2008
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Augusta Chichișan
JUDECĂTOR 2: Mihaela Sărăcuț
JUDECĂTOR 3: Gheorghe Cotuțiu G -
GREFIER: - -
S-a luat în examinare recursul declarat de MINISTERUL JUSTIȚIEI - ADMINISTRAȚIA NAȚIONALĂ A PENITENCIARELOR - PENITENCIARUL BISTRIȚA, împotriva sentinței civile nr. 128 / CA/25.03.2008, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Bistrița -N, în contradictoriu cu intimații - REPREZENTAT DE SINDICATUL SALARIAȚILOR PENITENCIARULUI BISTRIȚA și MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici statutari.
La apelul nominal făcut în cauză nu s-a prezentat nimeni.
Procedura de citare legal îndeplinită.
Recursul este scutit de plata taxelor de timbru.
S-a făcut referatul cauzei, după care Curtea, în baza înscrisurilor existente la dosar, apreciază cauza în stare de judecată, declară închisă faza probatorie și o reține în pronunțare.
După, închiderea dezbaterilor în cauză, s-a prezentat, pentru recurent consilier juridic, care a solicitat redeschiderea dezbaterilor în cauză.
Curtea, în urma deliberării, a admis cererea formulată de către reprezentantului recurentului, sens în care a dispus redeschiderea dezbaterilor.
Reprezentantul recurentului a depus la dosarul cauzei în probațiune un set de înscrisuri cu referire la sistarea temporară a plății sporurilor acordate în temeiul anexei 11 din nr. 945/c/2003 și a solicitat acordarea cuvântului pe fond.
Curtea, în urma deliberării, constată că, nu sunt de invocat excepții prealabile sau de formulat cereri în probațiune, apreciază că, prezenta cauză este în stare de judecată, în temeiul art. 150.pr.civ. declară închisă faza probatorie și acordă cuvântul asupra recursului.
Reprezentantul recurentului a arătat că, susține recursul așa cum a fost formulat.
CURTEA
Prin sentința civilă nr. 128 din 25 martie 2008 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Bistrița -N s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive ridicată de pârâții MINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR, reprezentat prin B-N, cu sediul procesual ales la sediul DIRECȚIA GENERALE A FINANȚELOR PUBLICE A JUDEȚULUI B-N, și MINISTERUL JUSTIȚIEI, și în consecință, respinge acțiunea reclamantului, reprezentat de Sindicatul Salariaților PENITENCIARULUI BISTRIȚA, față de acești pârâți, pentru lipsa calității procesuale pasive.
S-a admis acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul, reprezentat de Sindicatul Salariaților PENITENCIARULUI BISTRIȚA împotriva pârâților ADMINISTRAȚIA NAȚIONALĂ A PENITENCIARELOR și PENITENCIARUL CU REGIM . și în consecință: pârâții au fost obligați să plătească reclamantului drepturile bănești reprezentând sporul prevăzut la art. 8 lit. a din HG nr. 281/1993, raportat la Anexa 1.1 la Ordinul Ministrului Justiției nr. 945/C/2003, pentru perioada septembrie 2004 - mai 2006, respectiv suma de 69 lei, actualizată în raport de indicele de inflație, până la data plății efective, precum și suma de 39,3 lei cheltuieli de judecată.
Pentru a hotărî astfel, instanța a reținut următoarele:
Reclamantul este funcționar public cu statut special la PENITENCIARUL BISTRIȚA, așa cum reiese și din Tabelul nominal cu personalul unității care se încadrează în prevederile art. 8 alin. 1 lit. a din HG nr. 281/1993, raportat la Anexa 1.1. la Ordinul nr. 945/C/2003 (spor TBC), depus la dosar de pârâtul PENITENCIARUL BISTRIȚA, pentru termenul de judecată din 5 februarie 2008, astfel că este beneficiar al sporului specific prevăzut de Ordinul MJ nr. 945/C/2003, Anexa 1.1, dat în aplicarea dispozițiilor art. 8 alin. 1 lit. a, b și c și art. 11 din HG nr. 281/1993 cu privire la salarizarea personalului din unitățile bugetare.
Plata sporului mai sus menționat s-a făcut până în luna august 2004, când urmare adresei nr. -/30.08.2004 Direcției Generale a Penitenciarelor plata a fost sistată din lipsă de fonduri dar, începând cu luna mai 2006, s-a reluat plata sporului, în baza deciziei nr. 387/11.04.2006 a Directorului General al Administrației Naționale a Penitenciarelor, ceea ce înseamnă că în perioada septembrie 2004 - mai 2006, sporul nu a fost plătit titularilor dreptului.
Sporul pretins de reclamant și prevăzut de prevederile legale mai sus menționate, este un drept câștigat, care nu s-a pierdut în perioada în care nu s-a plătit, iar simpla neprevedere în buget a fondurilor necesare plăților nu poate duce la sistarea plății, în condițiile în care ordonatorii de credite au obligația de a respecta prevederile legale, inclusiv aceea de include în proiectele de buget sumele necesare plății sporului prevăzut de lege.
Pe de altă parte - disp. art. 4 din Ordinul MJ nr. 943/C/2003, conform cărora prevederile ordinului se aplică în limita resurselor financiare avute la dispoziție, sunt contrare principiilor care guvernează raporturile dintre angajatori și salariați, iar prevederile legale prin care se instituie drepturi salariale trebuie să asigure realizarea acestor drepturi, astfel încât să nu poată da naștere la un comportament abuziv al angajatorului, care nu include în proiectele bugetare alocarea de sume pentru plata sporului. Totodată nu poate fi acceptat ca dreptul la sporul pretins de reclamant să fie doar recunoscut, nu și realizabil.
Pentru considerentele mai sus arătate, acțiunea reclamantului s-a găsit ca fiind întemeiată, urmând a fi admisă față de pârâții de rândul 3-4, care vor fi obligați să-i plătească suma de 69 lei, așa cum este stabilită în Tabelul nominal depus de pârâtul PENITENCIARUL BISTRIȚA pentru termenul de judecată din 14 februarie 2008, actualizată cu indicele de inflație până la data plății efective. De asemenea, vor fi obligați cei doi pârâți să plătească reclamantului suma de 39,3 lei cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru și timbru judiciar, suportate de reclamant.
Cum între reclamant și pârâții Ministerul Justiției și Ministerul Economiei și Finanțelor nu există raporturi juridice prin prisma cărora pârâții în mod direct trebuie să îi plătească drepturile salariale, această obligație având- doar pârâții de rândul 3-4, s-au găsit ca fiind întemeiate excepțiile invocate de acești pârâți, respectiv excepția lipsei calității procesuale pasive și în consecință, acțiunea reclamantului va fi respinsă față de pârâții MJ și MEF, pentru lipsa calității procesuale pasive.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs în termenul legal pârâtul PENITENCIARUL CU REGIM . B, solicitând admiterea recursului, casarea hotărâri instanței de fond și rejudecarea cauzei pe fond în sensul respingerii cererii reclamantului.
În motivarea recursului pârâtul a arătat că, instanța de fond a reținut în motivarea sentinței ca și argument în culpă faptul că nu ar fi făcut dovada că a întreprins toate măsurile necesare pentru a asigura acordarea drepturilor bănești conferite prin ordinul ministrului. Acest aspect nu a putut fi reținut, deoarece în însăși actul normativ indicat s-a condiționat acordarea lor de disponibilitățile bănești pe care ordonatorul principal de credite ar fi trebuit să le aloce, cu atât mai mult cu cât acordarea acestor drepturi a fost suspendată de la acordare motivat chiar de lipsa mijloacelor financiare care să le susțină.
În acest context "argumentul" de care s-a putut prevala, respectiv acela al necesității acordării în continuare a sporului, apărând ca fără suport legal.
Motivarea culpei unității ar rezulta din lipsa unor "diligente strict formale" și nu poate constitui un argument pertinent care să justifice admiterea cererii reclamantului și acordarea sporului solicitat actualizat cu indicele de inflație.
Fața de admiterea excepțiilor lipsei calității procesuale pasive ale celor două ministere ( MINISTERUL JUSTIȚIEI și MINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR ) pârâtul face următoarele precizări:
1). în judecată a Ministerului Justiției a fost justificată prin demersul inițiat de însuși reclamantul în considerarea faptului că aceasta are calitate de ordonator de credite și atribuții în legătură cu asigurarea fondurilor necesare acordării drepturilor salariale. Plecând de la atribuțiile ministerului în legătură cu gestionarea și administrarea sistemului juridic, ca serviciu public și de la competentele de repartizare în teritoriu al resurselor financiare și de prerogative conferite prin Legea nr. 304/2004, susnumitul minister poate figura ca parte în proces.
2). Cât privește Ministerul Economiei și Finanțelor se omite faptul că activitatea unităților penitenciare este finanțată de la bugetul de stat, iar potrivit Legii nr. 500/2002, acest minister coordonează acțiunile ce sunt în responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemul bugetelor pentru pregătirea protector, legilor bugetare anuale, ale legilor de rectificare precum și ale legilor privind aprobarea contului general. Astfel rolul ministerului este de a răspunde de elaborarea proiectului de stat pe baza proiectelor ordonatorilor principale de credite ( în speță ) precum și a proiectelor de rectificare a acestor bugete.
De asemenea, s-a apreciat că procedura citării în calitate de pârâți a celor două ministere este una perfect compatibilă cu litigiile având ca obiect acordarea drepturilor ce derivă din raporturile de serviciu ale funcționarilor publici cu statut special. Față de cele expuse, transpare, s-a apreciat fără dubiu, calitatea procesuală pasivă a Ministerului Justiției și Ministerul Economiei și Finanțelor, chiar în lipsa unor raporturi directe dintre aceste autorități administrative și reclamant, aspect pe care îl reține și practica judiciară în materie a Curții de APEL CLUJ: decizia nr. 2.223/05.12.2007 a CA în Dosar nr-, Decizia nr. 1.815/17.10.2007 a CA în. nr-.
Rezultă așadar că tuturor acestor instituții le revin în mod direct sau indirect obligații în asigurarea condițiilor materiale necesare în vederea desfășurării activității penitenciarelor, aprobând, repartizând alocațiile bugetare ordonatorilor de credite și controlând modul de folosire a acestora.
La pct. II din motivele de recurs, pârâtul recurent a criticat hotărârea instanței de fond sub aspectul acordării cheltuielilor de judecată, care, afirmă recurentul nu au fost cerute de către reclamant, și,cu toate acestea, au fost acordate de către instanța de fond.
Examinând recursul, prin prisma motivelor de recurs invocate, Curtea de apel reține următoarele:
Referitor la modalitatea de soluționare a excepțiilor lipsei calității procesuale pasive în ce privește Ministerul Justiției și Ministerul Economiei și Finanțelor, Curtea constată sentința ca fiind legală și temeinică.
Ministerul Justiției nu poate avea calitate de parte în proces deoarece între acesta și reclamanți nu există raporturi juridice directe în legătură cu obiectul litigiului dedus judecății. Reclamantul a solicitat obligarea directă a celor doi pârâți la plata unor drepturi salariale. Obligația de plată a salariului aparține angajatorului, parte în raportul de muncă, în speță de serviciu.
Astfel potrivit art. 20 din Legea nr. 293/2004,privind Statutul funcționarilor publici din Administrația Nationala a Penitenciarelor,numirea în funcțiile de execuție din Administrația Nationala a Penitenciarelor și unitățile subordonate, se face prin decizia directorului general sau a directorilor unităților subordonate, potrivit competentelor.
Raportul de serviciu al reclamantului are ca parte angajatorul, Administrația Nationala a Penitenciarelor,prin unitatea sa subordonată,Penitenciarul cu Regim . B, entitate cu personalitate juridică proprie, conf. art. 10 al. 3 din HG nr. 1849/2004, și reclamant și nu Ministerul Justiției. Obligația de plată a salariului rezultă din raportul de serviciu iar executarea acesteia în concret revine angajatorului. În cadrul raportului de serviciu, Ministerul Justiției este terț, acesta legându-se între ANP, prin unitatea s-a subordonată, și reclamant.
Din perspectiva asigurării sumelor necesare plății drepturilor salariale, Curtea constată, în acord cu disp. art. 20 al. 4 din Legea nr. 500/2000, privind finațele publice că:"(4) Conducătorii instituțiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz." și cu disp. art. 7 al. 3 din HG nr. 1.849 / 2004, privind organizarea, funcționarea și atribuțiile Administrației Naționale a Penitenciarelor, unde se arată că:" (3) Directorul general are calitatea de ordonator secundar de credite.", că pârâții ANP și PENITENCIARUL BISTRIȚA, în calitatea acestuia din urmă de ordonator terțiar de credite, sunt singurii ce își justifică calitatea procesuală pasivă în cauză.
În aceeași manieră se prezintă situația și dacă se analizează raportul juridic procesual dintre reclamanți și pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor.
Deși activitatea penitenciarelor este finanțată de la bugetul de stat activitatea ministerului d e resort este exclusiv în legătură cu elaborarea proiectului bugetului de stat și nu alocarea sumelor respective anterior adoptării Legii bugetului de stat.
În legătură cu fondul cauzei Curtea reține că neacordarea drepturilor bănești ce sunt prevăzute printr-un act administrativ cu caracter normativ emis de ministrul de resort pune problema eficacității actului respectiv și a previzibilității acestuia.
Este de principiu că un act administrativ este emis în regim de putere publică de către o autoritate publică în vederea executării legii sau a organizării executării legii în scopul de a da naștere unor raporturi juridice noi ori a modifica sau a stinge raporturi juridice preexistente.
De aceea, actul administrativ odată emis nu trebuie să conține dispoziții normative ori de altă natură vagi și flexibile astfel încât să ofere autorității emitente ori organului administrativ care urmează a-l pune în aplicare o marjă de apreciere extrem de largă încât să pună la îndoială dreptul recunoscut particularului ori să-l dilueze până la golirea lui de conținut. Într-o astfel de manieră se poate statua că autoritatea a emis ori adoptat un act administrativ formal valabil dar în substanță ineficace ceea ce pune probleme asupra caracterului executoriu al unui asemenea act, caracter de esența oricărui act administrativ unilateral.
Din această perspectivă, autoritatea chemată să aplice în concret dispozițiile conținute de actele administrative trebuie să justifice obiectiv și clar care este conduita sa în raport de drepturile particularilor recunoscute prin acel act fără a reieși că marja sa de apreciere se intersectează cu excesul de putere în înțelesul dat de art. 2 alin. 1 lit. n) din Legea nr. 554/2004.
Așa fiind, în speță pârâta recurentă nu a justifica pertinent și obiectiv lipsa de fonduri ca temei al refuzului de a le recunoaște reclamanților drepturile solicitate, încât raționamentul tribunalului conform căruia această apărare a fost înlăturată este întemeiat și ca atare și din această perspectivă recursul se vădește a fi neîntemeiat.
Referitor la obligația de plată a cheltuielilor de judecată, Curtea constată că reclamantul a solicitat obligarea pârâților plata acestora chiar în conținutul cererii de chemare în judecat. ( 2, dos. fond).
Așadar, Curtea observă că rezolvarea pe fond a acțiunii reclamantului este legală și temeinică, justificarea în fapt și în drept a soluției fiind corectă așa cum rezultă din considerentele sentinței expuse mai sus și care nu mai necesită a fi reluate.
Nici susținerea referitoare la acordarea cheltuielilor de judecată, fără ca ele să fi fost pretinse, nu poate fi luat ă în considerare, atâta timp cât în cererea introductivă, la petitul marcat cu lit. c) se solicită expres și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată, iar condițiile disp. art. 274 alin. 1.pr.civ. au fost îndeplinite.
Nu același lucru se poate observa în privința felului în care prima instanță a rezolvat excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Justiției și Ministerul Economiei și Finanțelor, admiterea lor fiind apreciată ca greșită.
Prin urmare, cele două instituții centrale pârâte, cu atribuții legale exprese în aprobarea și gestionarea bugetului de stat, de la care se alocă și se asigură și fondurile necesare plății drepturilor salariale ale unităților penitenciare, nu pot pretind elipsa lor de implicare în această activitate.
Calitatea lor procesuală pasivă nu este legală față de reclamant prin raportul direct de muncă al acestuia, ci indirect în baza raporturilor juridice complexe din mecanismul bugetar în care unitatea la care acesta lucrează, în lipsa fondurile bănești necesare asigurării salariilor și celelalte drepturi bănești cuvenite, ar fi în imposibilitate să-și îndeplinească această obligație.
Așadar, teza instituțiilor centrale pârâte în cauză, care încearcă să se eschiveze în a-și asuma obligațiile impuse de dispozițiile legale cuprinse în Legea nr. 500/2002, modificată și completată precum și prin hotărârile de guvern privind organizarea și funcționarea acestora, nu poate fi luată în considerare, deoarece Ministerul Economiei și Finanțelor coordonează toate activitățile cu privire la sistemul bugetar, pentru pregătirea proiectelor legilor bugetare anuale, inclusiv a celor de rectificare a bugetelor, evident pe baza proiectelor ordonatorilor principali de credite, în speță Ministerul Justiției, care de asemeni are atribuții în acest sens.
Lipsa de angajare a răspunderii acestor pârâți ar pune în imposibilitate de a plăti sporurile salariale recunoscute pe recurentul-pârât PENITENCIARUL BISTRIȚA, deoarece acesta este ordonator terțiar de credite, fiind ultima verigă în lanțul bugetar.
În sfârșit, în această situație, drepturile recunoscute reclamantului ar fi iluzorii, plata efectivă a acestora nefiind posibilă în fondurilor alocate și repartizate în acest scop.
Așa fiind, față de toate considerentele de fapt și de drept mai sus expuse precum și de dispozițiile art. 20 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, în referire la art. 312 alin. 1 teza I pr.civ. prezentul recurs va fi admis, cu consecința modificării sentinței atacate, în sensul respingerii excepției calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Justiției și Ministerul Economiei și Finanțelor, așa încât aceștia vor figura alături de ceilalți pârâți, fiind menținute toate celelalte dispoziții ale sentinței.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite în parte recursul declarat de pârâtul MINISTERUL JUSTIȚIEI-ADMINISTRAȚIA NAȚIONALĂ A PENITENCIARELOR- PENITENCIARUL BISTRIȚA împotriva sentinței civile nr. 128/CA/25.03.2008, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Bistrița N pe care o modifică în parte în sensul că respinge excepția lipsei calității procesuale a pârâților MINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR prin DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE și MINISTERUL JUSTIȚIEI.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 6 octombrie 2008.
PREȘEDINTE JUDECĂTORI GREFIER
- - - - G - - -
Red./
3 ex./5.11.2008
Jud.fond.-
-
Președinte:Augusta ChichișanJudecători:Augusta Chichișan, Mihaela Sărăcuț, Gheorghe Cotuțiu
