Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 220/2008. Curtea de Apel Bacau
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BACĂU
SECȚIA COMERCIALĂ, contencios ADMINISTRATIV SI FISCAL
Dosar nr-DECIZIE Nr. 220/2008
Ședința publică de la data de 13 Martie 2008
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Mona Ciopraga Gabriela judecător
- - -- judecător
- - - judecător
- - grefier
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
Pe rol fiind soluționarea recursului promovat de pârâta CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE, împotriva sentinței civile nr.487 din 14 noiembrie 2007, pronunțată de Tribunalul Bacău, în dosarul nr- (nr.în format vechi 3721/2006).
La apelul nominal făcut în ședință publică, a răspuns avocat pentru intimata- reclamantă și intimata- intervenient în nume propriu R, lipsă fiind acestea și intimații- pârâți: Casa de Asigurări de Sănătate a Județului B și Ministerul Economiei și Finanțelor.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a expus referatul oral al cauzei de către grefier, după care:
Avocat depune concluzii scrise cu privire la excepția prescripției dreptului la acțiune și arată că nu are cereri de formulat.
Nemaifiind cereri de formulat în cauză sau alte chestiuni prealabile, instanța constată dosarul în stare de judecată, acordând cuvântul pentru dezbateri.
Avocat având cuvântul pentru intimata- reclamantă și intimata- intervenientă, solicită respingerea tuturor excepțiilor ridicate în cauză, respectiv: lipsa calității procesuale pasive a Casei Naționale de Asigurări de Sănătate având în vedere că potrivit prevederilor art.167 din 95/2006 toate casele județene de asigurări de sănătate sunt în subordinea recurentei; excepția privind neparcurgerea procedurii prealabile prevăzută de 554/2004 față de faptul că acțiunea este întemeiată pe dispozițiile 188/1999, situație în care nu este prevăzută vreo procedură prealabilă ca în cazul atacării unui act administrativ; prescripția dreptului la acțiune pentru intervenienta R, având în vedere că termenul de prescripție începe cu data de 01.01.2007, odată cu încetarea suspendărilor dreptului subiectiv, care s-au derulat succesiv până la data de 31.12.2006. Pe fondul cauzei solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind legală și temeinică având în vedere că prin 188/1999 funcționarilor publici li s-a acordat dreptul la primă de vacanță, drept ce nu a fost abrogat prin nici un alt act normativ. Nu solicită cheltuieli de judecată.
S-au declarat dezbaterile închise, trecându-se la deliberare.
-deliberând-
Asupra recursului contencios administrativ de față constată următoarele:
Prin sentința civilă nr. 487/14 noiembrie 2007 pronunțată de Tribunalul Bacău în dosarul nr- (număr în format vechi 3721/2006) a fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Economiei și Finanțelor, a fost admisă acțiunea, așa cum a fost precizată, formulată de reclamanta și cererea de intervenție în interes propriu formulată de R numai față de pârâtele Casa de Asigurări de Sănătate a județului B și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, fiind obligate aceste pârâte să plătească reclamantei și intervenientei drepturile salariale reprezentând primele de concediu reactualizate cu rata inflației până la data plății efective, proporțional cu perioada lucrată, pentru reclamantă pentru perioada 2001-2006 și pentru intervenientă pentru perioada 2001-2004. Totodată s-a stabilit obligația de plată a cheltuielilor de judecată și a fost respinsă acțiunea și cererea de intervenție față de Ministerul Economiei și Finanțelor.
Pentru a pronunța această hotărâre prima instanță a reținut următoarele:
Atât reclamanta cât și intervenienta au avut calitatea de funcționar public, aflându-se în raporturi de autoritate cu pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Județului B în perioadele menționate anterior.
Prin Legea nr.188/1999, privind statutul funcționarilor publici, respectiv dispozițiile art.34 al.2, s-a instituit o primă de concediu egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, primă care se impozitează separat.
Cu toate acestea, printr-o serie de acte normative succesive, începând cu G nr.33/2001 și legile bugetului de stat aferente anilor 2002 - 2006, acordarea primei de concediu a fost suspendată succesiv.
Fiind un drept câștigat prin Legea nr.188/1999, chestiunea de drept dedusă judecății este aceea dacă suspendarea succesivă a acordării drepturilor conferă legitimitate autorităților publice de a nu acorda aceste drepturi ulterior încetării efectelor actelor normative care, succesiv, au dispus suspendarea.
Cum actele normative nu au anulat aceste drepturi și nici textul de lege ce conferă funcționarilor publici drepturile la prima de concediu nu au fost anulate și nici abrogate, rezultă că autoritățile publice, în speță pârâtele, sunt datoare a acorda reclamanților drepturile privind prima de concediu pe întreaga perioadă pentru care realizarea acestora a fost suspendată.
Cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Ministerul Economiei și Finanțelor, instanța urmează aoa dmite, deoarece, conform HG nr.1574/2003, aceasta reprezintă statul ca subiect de drept, dacă legea nu stabilește în acest scop un alt organ.
În speță, ordonator principal de credite este pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, iar ordonator secundar pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Județului B, care, în situația în care ar cădea în pretenții, ar trebui să pună în executare hotărârea instanței, pârâta Ministerul Economiei și Finanțelor elaborând doar proiectul bugetului de stat în baza proiectelor ordonatorilor de credite.
Instanța, față de admiterea acestei excepții, constată că este de prisos a mai analiza excepția prematurității acțiunii și motivele de fond.
În fond, pentru motivele de fapt și de drept reținute, instanța în baza dispozițiilor art.32 al.2 din Legea nr.188 coroborate cu dispozițiile art.1073 Cod civil, urmează a admite atât acțiunea reclamantei, cât și cererea de intervenție și a obliga în solidar pârâtele Casa de Asigurări de Sănătate a Județului B și Casa Națională de Asigurări de Sănătate să achite acestora drepturile salariale reprezentând prima de concediu aferentă perioadelor lucrate.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs, în termen legal, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, scutit de plata taxei de timbru potrivit dispozițiilor art. 15 lit. a din Legea nr. 146/1997.
În motivarea recursului a fost invocată excepția lipsei calității procesuale pasive, având în vedere dispozițiile art. 266, 267 din Legea nr. 95/2006 care stabilesc un raport juridic de subordonare al caselor județene de asigurări față de, fără a presupune și preluarea drepturilor și obligațiilor acestora. A fost inocată și excepția de neîndeplinire a procedurii prealabile prevăzută de Legea nr. 554/2004, procedură obligatorie și o condiție de admisibilitate a acțiunii. Cu privire la fondul litigiului s-a arătat că potrivit reglementărilor exprese ale legii bugetare anuale prevederile actelor normative referitoare la primele care se acordă cu ocazia plecării în concediu de odihnă se suspendă, pârâta având obligația respectării acestor prevederi legale imperative și de strictă interpretare.
Dintre intimatele, legal citate, au fost reprezentate în fața instanței reclamanta și intervenienta R, prin întâmpinarea formulată solicitând respingerea recursului.
La termenul din data de 14 februarie 2008 instanța a pus în discuție excepția prescripției dreptului la acțiune privind prima de concediu aferentă anilor 2001-2003 cu privire la intervenienta R, părțile fiind citate cu mențiunea de a formula concluzii.
Examinând recursul promovat pentru motivele invocate, precum și din oficiu, în condițiile art. 304, 304 Cod procedură civilă, instanța îl apreciază ca fiind fondat pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:
Prin acțiunea și cererea de intervenție cu care a fost învestită prima instanță se urmărea stabilirea de creanțe în sarcina pârâtelor- instituții publice - conform dispozițiilor art. 266,267 din Legea nr. 95/2006, hotărârea de admitere a acțiunii reprezentând titlu executoriu în sensul dispozițiilor OG22/2002 cu modificările ulterioare (Legea nr. 110/2007).
Aspectele referitoare la îndeplinirea obligației de plată și a măsurilor ce se impun pentru asigurarea în bugetul propriu a creditelor bugetare necesare efectuării plății sumelor stabilite prin titlul executoriu reprezintă, potrivit dispozițiilor art. 2, 4 din OG22/2002 cu modificările în vigoare de la 8.05.2007, obligația de plată a acestor drepturi revenind autorității cu care funcționarul public are raporturi de serviciu, aceasta având și sursele de finanțare afectate plăților drepturilor bănești ale acestor funcționari publici, dar și obligația obținerii acestora conform Legii nr. 110/2007 pentru modificarea și completarea OG22/2002. Ținând seama de dispozițiile art. 288 alin.2 din Legea nr. 95/2006, precum și ale art. 4 din OG22/2002 instanța apreciază ca fiind întemeiată excepția lipsei calității procesuale pasive a Casei Naționale de Asigurări de Sănătate.
Motivul de recurs referitor la neîndeplinirea procedurii prealabile este nefondat, după cum urmează:
În situația solicitării unor drepturi salariale neacordate de angajator, funcționarul public nu este obligat să îndeplinească procedura prealabilă deoarece temeiul juridic al cererii sale îl reprezintă Legea nr. 188/1999 republicată, care în art. 91 indice 1 prevede competența de soluționare a cauzelor care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, respectiv instanța de contencios administrativ, iar acest act normativ reprezintă legea specială în raport cu Legea nr. 554/2004 care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ. Pe de altă parte, obiectul cererii îl constituie plata unor drepturi salariale neacordate
funcționarului public, fără nici un temei legal potrivit motivelor invocate de
acesta. Prin urmare, nu este vorba de o acțiune în anulare, modificare sau
obligare la emiterea unui act administrativ, generată de refuzul autorității
administrative, ci de o veritabilă acțiune în despăgubiri. Faptul că nu s-au
acordat acele drepturi pretins recunoscute de lege, conferă legitimitatea de
fi solicitate instanței, nefiind nevoie și de un răspuns negativ exprimat în
procedura prelabilă. De altfel, însăși legiuitorul face această deosebire,
deoarece atunci când este vorba de anularea unui act administrativ, respectiv
de anularea actului de încetare a raportului de serviciu, prevede în mod expres că se poate ataca la instanța de contencios administrativ "în condițiile și termenele prevăzute de Legea 554/2004 cu modificările ulterioare" (art. 89 alin. 1 din Legea 188/1999 republicată). Restul situațiilor se încadrează în textul art. 91 indice 1 din același act normativ unde se prevede doar instanța competentă să judece cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, fără a face trimitere expresă la termenele și condițiile legii cadru. În art. 93 se prevede că dispozițiile Legii nr. 188/1999 se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu prevederile de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislației specifice funcției publice. Prin urmare, competența materială a instanței de contencios administrativ nu atrage aplicarea automată a dispozițiilor Legii nr. 554/2004. Dacă legiuitorul ar fi dorit acest lucru, odată cu reglementarea competenței materiale speciale ar fi inserat și sintagma "În condițiile și termenele prevăzute de Legea conteciosului administrativ", or acesta o întâlnim numai în situația încetării raportului de serviciu (art. 89 alin. 1) ceea ce înseamnă că, în aplicarea Legii privind statutul funcționarilor publici, "plângerea prealabilă" este o excepție și nu o regulă. De altfel, se asigură și un tratament echitabil tuturor salariaților în acțiunea lor în revendicare a unor drepturi salariale și celeritatea soluționării unor astfel de cauze, procedura prealabilă presupunând curgerea unor termene până la acțiunea în instanță propriu-zisă.
În ceea ce privește prescripția dreptului la acțiune, pentru perioada 2001 - 2003, exercițiul dreptului la prima de concediu a fost suspendat prin art. 3 din OUG33/2001 care, chiar dacă termenul prevăzut prin acest act normativ a fost prelungit prin legi temporare, se constituie ca o suspendare unică ce a început cu 02 martie 2001 când a intrat în vigoare OUG33/2001 și s- finalizat la 31 decembrie 2003 prin dispozițiile de prelungire a termenului prevăzut în art. 3 din OUG33/2001 prin art. 10 alin.3 din Legea 631/2002. Așadar, pentru perioada 2001 - 2003 dreptul la acțiune al intervenientei s-a născut după expirarea perioadei de suspendare, respectiv după 31 decembrie 2003.
Cum termenul de prescripție de 3 ani s-a împlinit la 31 decembrie 2006, promovarea cererii de către intervenientă la 12 septembrie 2007 nu s-a realizat în interiorul termenului legal.
Așa cum s-a arătat, suspendarea exercitării dreptului la primă de concediu s-a realizat pentru perioada 2001 - 2003 prin OUG33/2001, iar pentru anii 2004, 2005 și 2006 prin legi temporare.
Așadar, în speță, plecând de la susținerea recurentei, existăpatru cauze de suspendare, respectiv suspendarea prin OUG33/2001 cu modificările ulterioare prin Legile 743/2001 și 631/2002, suspendarea prin legea bugetului 507/2003 (pentru anul 2004), cea dispusă prin Legea 511/2004 (pentru anul 2005) și cea în baza Legii nr. 379/2005(pentru anul 2006).
Dacă prin Legile 743/2001 și 631/2002 s-a dispus prelungirea suspendării dispusă prin OUG33/2001, prin Legile 507/2003, 511/2004 și 379/2005 s-a dispus că aplicarea prevederilor din actele normative în vigoare la primele ce se acordă cu ocazia plecării în concediu de odihnă se suspendă până la 31 decembrie 2004, 31 decembrie 2005, respectiv 31 decembrie 2006.
Potrivit art. 59 al. 2 din Legea 24/2000 republicată dispozițiile legilor temporare sunt în vigoare pentru perioada la care se referă, iar potrivit art. 66 din același act normativ, prin acte normative ulterioare se poate prelungi durata actelor normative temporare, dispoziția de prelungire trebuind să intervină înainte de expirare termenului.
Față de aceste dispoziții legale, interpretând succesiunea în timp a legilor care au reglementat exercițiul dreptului la prima de concediu, rezultă că dispozițiile cu caracter temporar din OUG33/2001 au fost prelungite succesiv prin Legile 743/2001 și 631/2002, iar legile ulterioare (Legea 507/2003, Legea 511/2004, Legea 379/2005) nu cuprind dispoziții de prelungire a acestora. Așadar dreptul la prima de concediu pentru anii 2001 - 2003 putut fi valorificat începând cu 01 ianuarie 2004.
Legea 507/2003 a suspendat exercițiul dreptului la prima de concediu pentru anul 2004 până la 31 decembrie 2004, pentru această perioadă dreptul la acțiune născându-se la 01 ianuarie 2005, pentru anul 2005 dreptul la prima de concediu s-a suspendat prin Legea 511/2004 până la 31 decembrie 2005, dreptul la acțiune născându-se la 01 ianuarie 2006, iar pentru anul 2006 dreptul la prima de concediu s-a suspendat prin Legea 379/2005 până la 31 decembrie 2006. Cum ultimele legi nu au dispus prelungirile suspendărilor anterioare conform art. 66 din Legea 24/2000 rezultă că fiecare din ele a suspendat exercițiul dreptului la prima de concediu, independent și pentru anul în care dispozițiile respective erau aplicabile.
Referitor la fondul cauzei, instanța apreciază că suspendarea plății primelor de vacanță prin legile bugetului de stat pentru anii 2001 - 2006 nu produce efectul înlăturării, anulării dreptului recunoscut reclamantei și intervenientei prin art. 32 al. 2 (devenit 34 al. 2 după republicare) din legea 188/1999. Interpretarea dată acestei măsuri de către recurenta - pârâtă conduce la concluzia că nu se poate acorda acest drept decât după ce încetează suspendarea dispusă prin legile speciale. În acest context, examinând dispozițiile legilor temporare privind suspendarea exercitării dreptului raportat la prevederile constituționale din art. 53, în mod legal instanța de fond a constatat că limitarea adusă exercițiului dreptului la prima de concediu excede condițiilor reglementate de dispozițiile arătate, privind situațiile în care intervine, caracterul necesar, proporțional cu situația ce a determinat-o, nediscriminatoriu și fără a aduce atingere dreptului în substanța lui.
De altfel, prin decizia XXIII/12.12.2005 pronunțată de Secțiile Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțându-se asupra suspendării exercițiului aceluiași drept recunoscut altor beneficiari, s-a reținut că "pentru ca un drept prevăzut să nu devină doar o obligație lipsită de conținut, ceea ce ar constitui o îngrădire nelegitimă exercitării lui, un atare drept nu poate fi considerat că nu existat pe perioada pentru care exercițiul lui ar fi înlăturat".
Pe de altă parte, limitarea exercițiului dreptului la prima de concediu motivată de deficitul bugetar nu îndeplinește nici cerințele impuse de dispozițiile art. 19 paragraful 3 din Pactul Internațional cu privire la drepturile civile și politice adoptat la 16.12.1966 de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite și ratificat de România prin Decretul nr. 212/1974. Devenind aplicabile aceste reglementări potrivit dispozițiilor art. 20, 11 din Constituția României nu se poate aprecia că motivele suspendării respectă cerințele menționate privind limitarea exercițiului drepturilor.
În consecință, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin.1,3 raportat la cele ale art. 304 pct.9, 304 Cod procedură civilă, va fi admis recursul, va fi modificată în parte sentința recurată în sensul respingerii acțiunii și cererii de intervenție în interes propriu formulate în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate pentru lipsa calității procesuale pasive și înlăturării obligației acesteia de plată a primelor de concediu și a cheltuielilor de judecată, iar cererea de intervenție în ceea ce privește plata primelor de concediu pentru anii 2001-2003, ca prescrisă. Vor fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței recurate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul contencios administrativ promovat de recurenta - pârâtă CASA NAȚIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE, cu sediul în B, calea nr. 249, - sectorul 3, împotriva sentinței civile nr. 487 din 14 noiembrie 2007, pronunțată de Tribunalul Bacău în dosarul nr- în contradictoriu cu intimata - reclamantă cu domiciliul în B,-,. 2, județul B, intimata - intervenit în nume propriu R cu domiciliul în B, str. -. 6,. B,. 2, județul B și intimatele - pârâte CASA DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE A JUDEȚULUI B cu sediul în B,-, județul B șiMINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELORcu sediul în B, str. - nr. 17, Sectorul 5.
Modifică în parte sentința civilă nr.487 din 14 noiembrie 2007 a Tribunalului Bacău.
Respinge acțiunea formulată împotriva Casei Naționale de Asigurări de Sănătate pentru lipsa calității procesuale pasive și în consecință înlătură obligația acesteia de plată a primelor de concediu și cheltuielilor de judecată.
Respinge cererea de intervenție în contradictoriu cu Casa Națională de Asigurări de Sănătate pentru lipsa calității procesuale pasive.
Respinge cererea de intervenție în ceea ce privește privește plata primelor de concediu pentru anii 2001-2003, ca prescrisă.
Menține celelalte dispoziții ale sentinței.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, azi, 13 martie 2008.
PREȘEDINTE, JUDECĂTORI: Mona Ciopraga Gabriela, Morina Napa, Vera
GREFIER,
Red. /
Red.
3 ex. 29 martie 2008
Președinte:Mona Ciopraga GabrielaJudecători:Mona Ciopraga Gabriela, Morina Napa, Vera
