Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 238/2009. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BRAȘOV
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Decizia nr. 238/R/2009 Dosar nr-
Ședința publică de la 7 aprilie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Marcela Comșa judecător
JUDECĂTORI: Marcela Comșa, Maria Ioniche Lorența Butnaru
- - -
GREFIER - - -
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursului declarat de reclamanții, R, împotriva sentinței civile nr. 71/22 ianuarie 2009 pronunțată de Tribunalul Covasna în dosarul nr-, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici.
La apelul nominal făcut în ședință publică, la pronunțare, se constată lipsa părților
Procedura îndeplinită.
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în ședința publică din data de 31 martie 2009, când părțile prezente au pus concluzii în sensul celor consemnate în încheierea de ședință din aceea zi, ce face parte integrantă din prezenta hotărâre.
Instanța, pentru a da posibilitatea părților să depună la dosar concluzii scrise, a amânat pronunțarea pentru data de 7 aprilie 2009.
CURTEA:
Asupra recursului de față.
Constată că prin sentința civilă nr. 71/22.01.2009 pronunțată de Tribunalul Covasnas - respins acțiunea formulată de reclamanții, R, în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Județean de Consultanță Agricolă
Pentru a pronunța această soluție s-a reținut că:
Reclamanții sunt funcționari publici în cadrul instituției pârâte (împrejurare de fapt necontestată de aceasta).
Conform art. 31 din Legea nr. 188/1999 - republicată în anul 2007- pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază; sporul pentru vechime în muncă; suplimentul postului; suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Prin același articol, la alin.3 se prevede că "salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici"
Norma referitoare la compunerea salariului a fost introdusă prima dată prin art.29 al Legii nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.
În perioada 2004 - 2006 aplicarea prevederilor referitoare la suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare au fost suspendate prin art.44 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici, aprobată prin Legea nr.75/2005, art.48 din OG nr.2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.417/2006.
În Legea nr.251/2006, la art.XIII s- prevăzut că "prezenta lege intră în vigoare la 15 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu excepția prevederilor art. 29, 56, 57, 58^1 și ale art. 60^1 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările ulterioare, precum și cu modificările și completările aduse prin prezenta lege, care intră în vigoare la 1 ianuarie 2007".
De asemenea, art.3 din OG nr.6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșteri salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007 prevede că "gestiunea sistemului de salarizare a funcționarilor publici se asigură de fiecare ordonator principal de credite, cu încadrarea în resursele financiare și în numărul maxim de posturi aprobat de lege".
De principiu, suspendarea acordării suplimentului postului si a suplimentului corespunzător treptei de salarizare prin actele normative sus menționate contravine prevederilor art.41 și prevederilor art.53 alin.2 din Constituția României care limitează restrângerea exercițiului unor drepturi doar la situații în care această măsură se impune într-o societate democratică, fiind necesar ca măsura să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și fără a aduce atingere existenței dreptului.
Sub acest aspect, actele normative prin care s-a suspendat acordarea suplimentului postului si a suplimentului corespunzător treptei de salarizare pentru funcționarii publici contravin dispozițiilor constituționale menționate care de altfel prevăd posibilitatea restrângerii unor drepturi și nu a suspendării lor.
Trebuie precizat că prevederile art.15 alin.2 din Constituție consacră principiul neretroactivității legii civile și prin urmare, unui drept deja câștigat nu i se pot aduce îngrădiri prin acte normative ulterioare.
Pe de altă parte, actele normative menționate nu prevăd desființarea dreptului la acordarea suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare ci doar suspendarea exercițiului acestuia, ceea ce nu echivalează cu înlăturarea dreptului respectiv. Suspendarea exercițiului dreptului nu poate suprima un drept recunoscut de lege deoarece ar contraveni dispozițiilor constituționale precum și Convenției Europene pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale conform cărora, nu se poate aduce atingere sau îngrădiri unui drept deja câștigat.
Instanța a mai reținut că suspendarea aplicării unor dispoziții dintr-un act normativ, în speță a dispozițiilor art.29 alin. 1 lit. c și d din Legea nr.188/1999 (devenit art. 31 în forma republicată a legii), nu echivalează cu abrogarea acestora, respectiv cu suprimarea dreptului subiectiv recunoscut prin aceste prevederi legale.
În fine, mai trebuie arătat că dispozițiile art.38 din Codul muncii prevăd în mod imperativ că drepturile persoanelor încadrate în muncă nu pot face obiectul unor tranzacții, renunțări sau limitări, ele fiind apărate de stat împotriva oricăror încălcări, a manifestărilor de subiectivism, abuz sau arbitrariu.
Este evident din cele expuse mai sus că dreptul ca atare, la plata suplimentului postului și al treptei de salarizare, subzistă.
Prin suspendarea repetată, Guvernul a încălcat normele constituționale și cele ale codului muncii. În actele normative prin care s-a dispus suspendarea acordării drepturilor de natură salarială, nu s- dat nici o explicație și nu s-a făcut nici o referire la situația care ar fi impus- Ca urmare, nu putem trage o altă concluzie decât aceea că Guvernul a urmărit practic să aducă atingere însăși existenței dreptului. Conduita Guvernului poate fi apreciată în acest context ca fiind puțin responsabilă și de natură a aduce o atingere serioasă principiului încrederii în statul de drept, principiu care impune aplicarea efectivă actelor normative adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricăror tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive cu consecința obstacolării titularilor drepturilor de a se bucura efectiv de acestea.
Cu toate considerentele mai sus menționate, în ce privește acordarea suplimentului postului și al treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază - pe perioada suspendării acestor drepturi și ulterior, cu începere de la 01.01.2007 prima instanță analizat în ce măsură procentul solicitat de reclamanți, de 25%, este fondat sau nu.
Deși a fost legiferat ca parte componentă salariului funcționarilor publici, suplimentul postului și al treptei de salarizare nu fost cuantificat (calculat) în nici una din legile ori ordonanțele de completare și modificare a Legii nr.188/1999.
Pentru a fi posibilă cuantificarea este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art.29 alin.1 lit. c și d (actualmente art.31) din Legea nr.188/1999, atribuție care revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor legii. De principiu, obligarea Guvernului la promovarea unui act normativ cu forță juridică, în sensul menționat, nu este posibilă. Sub acest aspect, astfel cum a statuat și Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr.1257 din 28.02.2007) este inadmisibilă în condițiile art.1 din Legea nr.554/2004, cerere de chemare în judecată a Guvernului pentru emiterea unui act normativ cu conținut special.
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare a suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare, acordarea acestor drepturi ar presupune, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar pe de altă parte, cuantificarea de către instanță - indiferent de criteriile abordate - ar reprezenta nesocotire a Deciziei nr.820/2008 a Curții constituționale.
Prin decizia respectivă s-a reținut în mod expres că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative"Decizia curții constituționale este obligatorie potrivit art.31 din Legea nr.47/1992 republicată. Prin decizie se stabilește o regulă de principiu și anume aceea că instanța nu are competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
Împrejurarea că practica instanțelor este neuniformă și că unele instanțe au dispus plata efectivă a unor astfel de drepturi nu poate constitui un temei de drept al acestei acțiuni. Sub acest aspect, în practica judiciară, în afară de considerațiunile generale privind încălcarea normelor constituționale și cele ale codului muncii - care de altfel sunt adevărate - nu s-a adus nici o precizare la modul în care suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare au fost cuantificate la procentul de 25%.
În speță nu se poate face analogie nici cu situația litigiilor având ca obiect plata primelor de vacanță deoarece există o deosebire fundamentală. Astfel, în cazul acordării primei de concediu, dispozițiile Legii nr.188/1999 sunt fără echivoc: "funcționarul public are dreptul, pe lângă indemnizația de concediu, la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, care se impozitează separat".
Ca o concluzie, față de cele expuse, instanța a reținut că fără existența unui act normativ, dat de legiuitor ori de Guvern, ori a uni act administrativ dat de ordonatorul de credit prin care să se cuantifice drepturile salariale pretinse, acordarea suplimentului postului și al suplimentului treptei de salarizare de 25% din salariul de bază nu poate fi dispusă.
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie în baza art. 3041Cod procedură civilă. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că fiind funcționari publici au dreptul să primească cele două sporuri prevăzute de art. 31 alin. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999. Practica judiciară a altor instanțe este în sensul acordării acestor sporuri și se creează o situație discriminatorie pentru ei care nu le primesc. Cuantumul de 25% a avut în vedere proiectul postat de Agenția Națională a Funcționarilor Publici pe site. S-a recunoscut dreptul lor și totuși li s-a respins acțiunea pe criteriul lipsei cuantificării.
Analizând actele și lucrările dosarelor, sentința atacată raportat la motivele de recurs invocate Curtea constată că recursul este parțial fondat.
Conform prevederilor art. 31 alin.1 din Legea nr.188/1999(forma actuală), pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariu de bază sporul pentru vechimea în muncă, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Dispoziția legală privind compunerea salariilor funcționarilor publici a fost suspendată prin art. 44 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 92/2004, text care a dispus expres că la data intrării în vigoare a acestui act normativ se suspendă aplicarea dispozițiilor art.29 din Legea nr. 188/1999 actual art. 31),cu modificările ulterioare.
Prin Ordonanța Guvernului nr.2/2006, au fost suspendate prevederile art. 29 alin.1 lit. c și d din Legea nr.188/1999 (actul art. 31), până la 31 decembrie 2006.
Prin modificarea adusă Legii nr. 188/1999 prin Legea nr. 251/2006, lit. "d" a aliniatului 1 art. 29 care prevedea suplimentul corespunzător gradului a fost modificata, în sensul prevederii suplimentului corespunzător treptei de salarizare.
Prin Ordonanța Guvernului nr.6/24 ianuarie 2007, au fost reglementate drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al legii de salarizare și altor drepturi ale uncționarilor publici, precum și drepturile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007.
Conform art.1 alin 2 din Ordonanța Guvernului nr.6/2007, sistemul de salarizare cuprinde salariile de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare se circumscriu noțiunii de sporuri, care fac parte din structura salariului funcționarilor publici, așa cum rezultă din prevederile art. 31 alin 1 din Legea nr.188/1999, republicată.
Ordonanța Guvernului nr.6/2007 nu a abrogat prevederile textului enunțat, prin care s-a stabilit structura salariului, ci dimpotrivă în art.48 al acestui act normativ se arată că prevederile ordonanței se completează cu dispozițiile Legii 188/1999, republicată.
Se reține că, în componența salariilor funcționarilor publici trebuie să se regăsească suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
cordarea acestor suplimente se circumscrie prevederilor legale analizate mai sus, suspendarea dispusă prin actele normative menționate ncetându-și aplicabilitatea, context in care dreptul revine în patrimoniul reclamanților, devenind actual.
Suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei sunt elemente componente ale salariului de bază al funcționarului public, așa încât devin aplicabile prevederile art.37 din Ordonanța Guvernului 6/2007, text în temeiul căruia salariile funcționarilor publici se plătesc înaintea oricăror alte obligații de plată ale autorității sau instituției publice și ele nu pot face obiectul vreunei limitări sau renunțări.
Art. 37 alin.3 teza ultimă din Ordonanța Guvernului nr.6/2007, prevede expres că orice limitare sau renunțare efectuată cu încălcarea acestui principiu este lovită de nulitate absolută.
Alături de argumentele deduse din legislația națională se constată căînspeță sunt incidente și prevederile art.1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, act normativ care de altfel face parte din dreptul intern, ca urmare a ratificării Convenției de către România, prin Legea 30/18 mai 1994.
Potrivit art. 11 din Constituția României, statul român are obligația de a îndeplini întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte, iar tratatele ratificate de Parlament potrivit legii, fac parte din dreptul intern
Garantarea drepturilor consacrate de Convenția Europeană a Drepturilor Omului presupune atât respectarea acestora de către autoritățile naționale cât, și înlăturarea consecințelor eventualelor încălcări suferite de titularii lor și se asigură, în primul rând, de fiecare stat contractant.
Primul judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului este judecătorul național, care urmează să aplice direct prevederile privitoare la protecția drepturilor omului care au aplicabilitate directă n dreptul intern.
Articolul 1 din Protocolul adițional 1 la Convenția pentru apărarea drepturilor Omului și libertăților fundamentale prevede că orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale și că nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
Curtea Europeana a Drepturilor Omului a arătat prin jurisprudența sa constantă că noțiunea da bun se referă la orice valoare patrimonială, ca ansamblu de interese care decurg din raporturile cu conținut economic, pe care o persoană ar fi putut în mod efectiv și licit sa le dobândească.
Anterior a fost prezentată legislația națională care reglementează compunerea salariului funcționarilor publici, și s-a arătat că în mod neîndoielnic salariul funcționarilor publici cuprinde, alături de alte elemente suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste două sporuri au conținut economic și, dacă legiuitorul român nu ar fi suspendat dreptul periodic, reclamanții ar fi putut să aibă în patrimoniul lor în mod efectiv și licit sumele aferente suplimentelor.
Prin suspendarea periodică, reclamanții au fost privați de un drept
constituit prin lege și ca urmare de un drept legitim, licit, pe care ar fi trebuitsă-1
dobândească în mod efectiv.
În consecință prin neacordarea în fapt a drepturilor aferente celor două suplimente a avut loc o încălcare a art.1 din Primul protocol adițional.
În baza art.11 și art. 20 din Constituția României, au prioritate reglementările internaționale, la care România a devenit parte prin ratificarea Convenției.
Neacordarea drepturilor de natură salarială, prevăzute de art.31 alin. 1 lit. c și d din egea 188/1999 republicată, se circumscrie și încălcării art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, privind procesul echitabil, în sensul consacrat prin jurisprudența Curții Europeana a Drepturilor Omului.
Dacă s-ar admite teza îmbrățișată de prima instanță, conform căreia neadoptarea unei reglementări subsidiare ulterioare, pentru concretizarea dreptului, ar conduce la imposibilitatea acordării acestuia de către autoritățile angajatoare sau de către instanțele judecătorești sesizate, ar însemna ca reglementarea privind cele două categorii de drepturi salariale să fie în întregime iluzorii și teoretice.
În concepția jurisprudenței Curții Europeana a Drepturilor Omului, instituțiile de drept public sunt
asimilate, în dreptul intern într-o mare măsură statului, așa încât refuzul de a acorda sumele de bani aferente unor drepturi prevăzute într-o lege se constituie în încălcarea art. 1 din Protocolul 1 și art.6 din Convenție, dacă au poate fi justificată printr-una din excepțiile prevăzute în acest articol.
Partea a doua a articolului 1 din Protocolul 1 prevede trei condiții în care privarea de un bun nu reprezintă o încălcare a titularului dreptului asupra acelui bun: privarea sa fie prevăzută de lege, adică de normele interne aplicabile în materie, să fie impusă de o cauză de utilitate publică, să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internațional.
În cauza dedusă judecății, iciuna dintre condițiile enunțate în textul Protocolului nu se regăsește. Este necesar ca toate cele trei condiții să fie cumulativ îndeplinite.
eclamanții au avut o speranță legitimă, consacrată de legiuitorul român privind plata celor două suplimente salariale, aceștia fiind titularii unor interese patrimoniale care intră sub protecția instituită de art. 1 din Protocolul, 1, dreptul lor la a primi sporurile având o bază legală.
legitimă a reclamanților s-a întemeiat pe prevederile art.31 alin. 1 lit. c și d din Legea nr.188/1999 așa încât ea nu poate fi apreciată ca fiind o simplă speranță, între cele două noțiuni existând o diferențiere consacrată de asemenea în practica Curții Europene a Drepturilor Omului.
Se vor avea în vedere și dispozițiile art.3 din Codul civil român, în senul că judecătorul care va refuza să judece pentru că legea nu prevede sau că este neîndestulătoare este susceptibil de denegare de dreptate.
În consecință, nu se poate respinge acțiunea reclamanților motivat de faptul că prin reglementarea legală nu e suficient de clară modalitatea de calcul a celor două sporuri și prin lipsa unor norme metodologice ulterioare.
Prin admiterea acțiunii instanța nu încalcă principiul separației puterilor în stat (Parlamentul prin lege a prevăzut aceste sporuri) și nici nu încalcă dispozițiile Deciziei nr. 820/2008 a Curții Constituționale (acesta se referă la discriminare și posibilitatea acordării de drepturi prevăzute pentru alte categorii de personal ca despăgubire urmare a constatării situației de discriminare).
Se reține că s-au solicitat aceste drepturi din 1.01.2004. O parte din aceste pretenții sunt prescrise și urmează a fi respinse pe acest motiv.
Potrivit art. 7 alin.1 din Decretul 167/1958 " prescripția începe să curgă de la data când se naște dreptul la acțiune ". Aceasta este regula generală.
Sumele solicitate cu titlu de sporuri sunt prestații periodice lunare. Până la suspendarea lor prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 92/2004 (respectiv 26 noiembrie 2004) reclamanții au avut posibilitatea de a-și cere drepturile. Pentru perioada anterioară intrării în vigoare a ordonanței menționate cursul prescripției nu a fost suspendat. Termenul de prescripție este de 3 ani.
Prescripția pentru fiecare prestație lunară a început să curgă de la data nașterii dreptului la acțiune, respectiv în ianuarie 2004, februarie 2004 etc.
După 26 noiembrie 2004, suspendarea drepturilor prin actele normative menționate de recurentă (Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 92/2004 și OG 2/2006 ) a suspendat și prescripția extinctivă. S-a modificat cursul acestei prescripții, s- oprit de drept curgerea termenului de prescripție până la momentul încetării acestei situații care a pus în imposibilitate de a acționa pe reclamanți, titularii dreptului la acțiune.
Pentru aceste considerente, în baza art. 312 alin.1 Cod procedură civilă raportat la art. 304 pct.9 și 3041Cod procedură civilă, Curtea, urmează să admită recursul și să modifice în parte sentința civilă atacată în sensul admiterii acțiunii cu acordarea reclamanților a suplimentului postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare începând cu data de 26.11.2005 ( dar nu mai devreme de data numirii în funcția publică) până la data pronunțării hotărârii prezente. Sumele vor fi actualizate cu indicele inflației până la data plății efective pentru păstrarea valorii reale a obligației bănești (se vor vedea și prevederile art. 1084 Cod civil). Față de neindicarea cuantumului sporurilor, se va reține că prevederea legală nu stabilește cuantumul acestora. Instanța nu poate adăuga la lege și nici stabili un procent prin analogie.
Văzând și prevederile art. 274 Cod procedură civilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Admite în parte recursul declarat de reclamanții, R, împotriva sentinței civile nr. 71/22.01.2009 pronunțată de Tribunalul Covasna pe care o modifică în parte în sensul că:
Admite în parte acțiunea formulată de reclamații, R, în contradictoriu cu pârâtul Oficiul Județean de Consultanță Agricolă Sf G și în consecință,
Obligă pârâtul să plătească reclamanților suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare începând cu data de 26.11.2004, dar nu mai devreme de data numirii în funcția publică și până la data pronunțării prezentei decizii, sume ce urmează a fi actualizate cu indicele de inflație până la data plății efective.
Respinge restul pretențiilor reclamanților.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, azi 07.04.2009.
Președinte, Judecător, JUDECĂTOR 2: Maria Ioniche Lorența Butnaru
- - - - - -
Grefier
- -
Red. C- 7.04.2009
Dact. - 10.04.2009/2 ex.
Jud. fond- T
Președinte:Marcela ComșaJudecători:Marcela Comșa, Maria Ioniche Lorența Butnaru
