Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 236/2009. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BRAȘOV
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Decizia nr. 236/R/2009 Dosar nr-
Ședința public de la 7 aprilie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Marcela Comșa judector
JUDECTORI - - -
- - -
GREFIER - - -
Pentru astzi fiind amânat pronunțarea asupra recursului declarat de reclamanții G, lfianu, iobotar împotriva sentinței civile nr. 1849 din 18 decembrie 2008, pronunțat de Tribunalul Covasna în dosarul nr-, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea nr. 188/1999).
La apelul nominal fcut în ședinț public, la pronunțare, se constat lipsa prților
Procedura îndeplinit.
Dezbaterile în cauza de faț au avut loc în ședința public din data de 31 martie 2009, când prțile au pus concluzii în sensul celor consemnate în încheierea de ședinț din aceea zi, ce face parte integrant din prezenta hotrâre.
Instanța, pentru a da posibilitatea prților s depun la dosar concluzii scrise, a amânat pronunțarea pentru data de 7 aprilie 2009.
CURTEA:
Asupra recursurilor de faț:
Constat c prin sentința penal nr 42/CA/19.01.2009 pronunțat de Tribunalul Brașov - Secția comercial și de contencios administrativ, s-a respins excepția necompetenței funcționale invocat de pârât și s-a respins acțiunea, astfel cum a fost precizat, formulat de reclamanții G, și împotriva pârâtei Direcția General a Finanțelor Publice C pentru plata suplimentului postului și al treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de baz.
Pentru a pronunța aceast soluție, prima instanț a reținut urmatoarele:
Relativ la excepția necompetenței funcționale invocat de pârât, prima instanța de fond a avut în vedere c în cadrul Tribunalului Covasna exist doua secții, respectiv penal și civil și c în cadrul secției civile, cauzele se judec în complete specializate, cauza supus analizei fiind repartizat completului specializat de contencios administrativ și fiscal și, ca urmare, a respins aceast excepție ca neîntemeiat.
Pe fondul cauzei, în considerentele hotrârii Tribunalului Covasnas -a stabilit c reclamanții au avut calitatea de funcționari publici în cadrul instituției pârâte pe perioadele precizate în adeverințele depuse.
Referitor la dispozițiile art 31 din Legea nr 188/1999 introdus în vechea numerotare a legii ca art 29 prin Legea nr 161/2003, s-a stabilit c în perioada 2004-2006 aplicarea acestei prevederi legale a fost suspendat succesiv, astfel c, atât prin prisma conținutului normei indicate, cât și a dispozițiilor art 3 din OG nr 6/2007 privind unele msuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pân la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici precum și creșteri salariale care se acord funcționarilor publici în anul 2007, instanța de fond a conchis în sensul c, de principiu, suspendarea acordrii suplimentului postului ți a suplimentului corespunztor treptei de salarizare contravine prevederilor art 41 și art 53 al 2 din Constituția României prin care se prevede posibilitatea restrângerii unor drepturi și nu a suspendrii lor, fcând referire și la dispozițiile art 15 al 2 din Constituție care consacr principiul neretroactivitții legii civile.
Tot în legtur cu actele normative de suspendare a dispozițiilor art 31 din Legea nr 188/1999 s-a precizat c acestea nu prevd desființarea dreptului la acordarea celor dou suplimente, ci doar suspendarea exercițiului acestora fapt ce nu echivaleaz cu înlturarea dreptului respectiv și c o astfel de echivalare ar contraveni Convenției Europene a Drepturilor Omului și dispozițiilor constituționale conform crora nu se poate aduce atingere unui drept deja câștigat.
Un alt argument în sprijinul existenței dreptului invocat de reclamanți a constat în dispozițiile art 38 din Codul Muncii, prima instanț constatând c prin suspendarea repetat, Guvernul a înclcat normele mai sus menționate și c a urmrit practic s aduc atingere însși existenței dreptului.
Concluzia primei instanțe sub acest aspect a fost aceea c aceast conduit a Guvernului poate fi apreciat ca fiind puțin responsabil și de natur a aduce o atingere serioas principiului încrederii în statul de drept, principiu care impune aplicarea efectiv a actelor normative adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricror tendințe de reglementare a unor situații juridice fictive cu consecința obstacolrii titularilor drepturilor de as e bucura efectiv de acestea.
aspect supus analizei de ctre prima instanț a fost acela al procentului de 25% solicitat de reclamanți, reținându-se c, deși a fost legiferat ca parte component a salariului funcționarilor publici, suplimentul postului și suplimentul corespunztor treptei de salarizare nu a fost cuantificat în niciuna dintre legile sau ordonanțele de completare și modificare a Legii nr 188/1999 și c, pentru a fi posibil o asemenea cuantificare ar fi necesar existența unor dispoziții date în aplicarea, respectiv executarea, art 31, atribuție care revine legiuitorului în cazul promovrii unui act normativ cu forț de lege sau Guvernului în cazul promovrii unei hotrâri date în executarea prevederilor legii. Ca urmare, s-a artat c obligarea Guvernului la promovarea unui act normativ cu forț juridic, în sensul menționat, nu este posibil.
Prima instanț a apreciat c, în condițiile în care nu este reglementat modalitatea de calculare a suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare, acordarea acestor drepturi ar presupune, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar pe de alt parte, cuantificarea de ctre instanț ar reprezenta o nesocotire a Deciziei nr 820/2008 a Curții Constituționale prin care s-a reținut c instanțele judectorești nu au competența s anuleze ori s refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege considerând c sunt discriminatorii sau s le înlocuiasc cu norme create pe cale judiciar sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
S-a avut în vedere și faptul c practica instanțelor este neuniform și c s-a dispus și în sensul solicitat de reclamanți, subliniindu-se în acest context, lipsa de argumente în cuantificarea suplimentelor, precizându-se c nu se poate face analogie cu situația litigiilor având ca obiect plata primelor de vacanț unde dispozițiile privind stabilirea acestora sunt fr echivoc.
Concluzia instanței de fond a fost aceea c fr existența unui act normativ dat de legiuitor ori de Guvern, ori a unui act administrativ dat de ordonatorul de credit, prin care s se cuantifice drepturile salariale pretinse, acordarea suplimentului postului și a suplimentului corespunztor treptei de salarizare de 25% din salariul de baz, nu poate fi dispus.
Prima instanț a respins si cererea reclamanților privind anularea adreselor de rspuns nr 21074, 21077, 21076, 21075 din 16.10.2008 emise de pârât apreciind c aceste acte au calitatea de act administrativ în înțelesul dat de art 2 al 1 din Legea nr 554/2004.
Împotriva acestei sentințe au declarat recurs reclamanții G, și, criticând-o pentru nelegalitate si netemeinicie.
În dezvoltarea motivelor de recurs,reclamanțiiau criticat hotrârea Tribunalului Brașov sub aspectul respingerii acțiunii, solicitând admiterea recursului cu consecința admiterii acțiunii formulate pentru urmtoarele considerente:
- instanța de fond a realizat o interpretare eronat a dispozițiilor art 31 din Legea nr 188/1999, recurenții manifestându-și pe aceast cale nemulțumirea faț de argumentele primei instanțe în respingerea cererii privind imposibilitatea cuantificrii suplimentelor faț de prevederea lor legal; s-a mai artat c decizia Curții Constituționale invocat de instanța de fond nu privește prezenta cauz și c, prin admiterea acțiunii instanța nu se substituie nici legiuitorului și nici executivului, împrejurarea c legea nu prevede cuantumul suplimentelor neputând echivala cu suprimarea dreptului în materialitatea lui.
- s-a fcut totodat referire la alte decizii date în spețe similare în care acțiunile au fost admise așa cum au fost formulate, pentru reclamanți aflați în aceeași situație, invocându-se situația unei discriminri între aceleași categorii de salariați din sectorul bugetar.
- deși dreptul invocat a fost suspendat printr-o serie de acte normative, aceast împrejurare nu echivaleaz cu stingerea acestuia, ci are ca efect numai imposibilitatea realizrii prerogativelor sale în intervalul de timp pentru care s-a suspendat exercițiul dreptului; acest drept continu s existe pân la momentul adoptrii unei dispoziții legale exprese contrare, întrucât în materia dreptului muncii, este deplin aplicabil principiul derivând din " teoria drepturilor câștigate", recurenții criticând faptul c, deși instanța le-a recunoscut dreptul, a procedat la respingerea acțiunii.
- orice restrângere adus acestui drept, inclusiv suspendarea, poate avea loc numai dac sunt îndeplinite condițiile prevzute de art 53 din Constituție, iar prevederile legale prin care s-a suspendat acordarea acestor sporuri în perioada 2005-2006 au avut un caracter temporar și nu au format obiectul controlului de neconstituționalitate.
- s-a mai artat c pentru ca un drept prevzut s nu devin doar o obligație lipsit de conținut, redus la nudum jus, ceea ce ar constitui o îngrdire nelegitim a exercitrii lui, un atare drept nu poate fi considerat c nu a existat în perioada pentru care l-am solicitat, pentru care exercițiul lui a fost suspendat, nu înlturat; astfel s-ar ajunge la situația ca un drept patrimonial, a crui existenț este recunoscut, s fie vidat în substanța sa și practic s devin lipsit de orice valoare.
- s-a solicitat a se constata ca reclamanții au dreptul la cele doua suplimente începând cu data de 01.01.2004, fcându-se referire la dispozițiile care au reglementat și apoi suspendat aceste drepturi; de asemenea, s-a artat c norma legal de suspendare contravine art 41, 53 și 15 al 2 din Constituție, precizându-se cu referire la ultimul text de lege, c dispozițiile art 44 din OUG nr 92/2004 sunt retroactive, suspendând un drept câștigat sub imperiul Legii nr 188/1999.
- au fost invocate și dispozițiile art 38 și 39 din Codul Muncii, expunându-se punctul de vedere potrivit cu care un drept derivând dintr-un raport juridic odat câștigat nu mai poate fi anulat.
- s-a solicitat obligarea pârâtei la plata dobânzii legale prevzut de OG nr 9/2000 calculat de la data nașterii dreptului pân la data plții efective precum și actualizarea sumelor cu indicele de inflație faț de împrejurarea c în materia raporturilor de munc de prezum punerea în întârziere a angajatorului odat cu nașterea dreptului.
Intimata pârât Direcția General a Finanțelor Publice B nu a formulat întâmpinare în recurs.
Reclamanții au depus la dosar copia deciziei nr 819/R/9.12.2008 pronunțat de Curtea de APEL BRAȘOV într-o speț similar.
Analizând actele și lucrrile dosarului, sentința atacat raportat la motivele de recurs invocate, Curtea constat c recursul formulat de reclamanți este întemeiat pentru urmtoarele motive:
Articolul 29 al 1 din Legea nr 188/1999 privind statutul funcționarilor publici avea, în forma reglementat prin Legea nr 161/2003, urmtorul cuprins: " pentru activitatea desfșurat, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: a) salariul de baz; b) sporul pentru vechime în munc; c) suplimentul postului; d ) suplimentul gradului ". Prin Legea nr 251/2006 pentru modificarea și completarea Legii nr 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, art I pct 30, s-a procedat la modificarea art 29 al 1 lit d în sensul înlocuirii terminologiei cu " suplimentul corespunztor treptei de salarizare ". odat cu publicarea legii de modificare s-a procedat la renumerotarea statutului funcționarilor publici, art 29 devenind art 31 cu modificarea menționat.
Aceast dispoziție legal privind compunerea salariilor funcționarilor publici a fost suspendat succesiv, la data de 1.01.2007 dreptul funcționarilor publici fiind din nou aplicabil, urmare a încetrii la data de 31.12.2006 a suspendrii sale.
Ca urmare, pe durata suspendrii dispozițiilor legale prevzute de art 29 al 1 lit c și d devenit ulterior art 31 al 1 lit c și d din Legea nr 188/1999, a fost suspendat și cursul prescripției dreptului la acțiune al destinatarilor acestei reglementri, fiind vorba despre aplicarea dreptului comun în materie, respectiv a dispozițiilor art 13 lit a din Decretul nr 167/1958. Chiar dac, într-o interpretare teleologic a acestor dispoziții, doctrina a statuat c situațiile prevzute de lege sunt limitative și nu pot fi extinse prin analogie, urmare a trecerii timpului de la momentul intrrii în vigoare a decretului menționat și a diversitții conduitei in plan juridic precum și normativ, pentru echitate, noțiunea de forț major se impune a fi extins și la alte situații care au pus destinatarii unor drepturi în situația echivalent de a nu le putea valorifica printr-o acțiune in fața instanței, fiind evident c și împiedicarea beneficiarilor unei norme legale de a se bucura de un drept legiferat urmare a suspendrii acesteia, pune acele persoane in aceeași situație cu cei aflați intr-un caz de forț major și, ca urmare, îl lipsește de posibilitatea întreruperii cursului prescripției extinctive.
Aceast suspendare a dispozițiilor legale mai sus menționate nu echivaleaz, astfel cum a statuat și ÎCCJ într-o decizie de admitere a unui recurs în interesul legii vizând o situație similar din punct de vedere juridic ( suspendarea drepturilor privind indemnizația de concediu - nr XXIII din 2005 ), cu stingerea dreptului, ci are ca efect numai imposibilitatea realizrii acestuia în intervalul de timp pentru care a fost suspendat exercițiul s
Ca urmare, dreptul funcționarilor publici la acordarea suplimentului postului și suplimentului corespunztor treptei de salarizare a existat și pe perioada suspendrii, neexistând vreo norm legal cu referire la o eventual desființare a acestuia, suspendarea exercițiului dreptului ori prelungirea acesteia neputând conduce la înlturarea existenței lui. Nicio dispoziție legal nu a restrâns exercițiul acestui drept, existând în materialitatea sa dreptul la acțiune al reclamanților.
În continuarea succesiunii actelor normative având ca obiect drepturile salariale ale funcționarilor publici, prin art 1 al 2 din OG nr 7/2007 privind reglementarea drepturilor salariale și ale altor drepturi ale funcționarilor publici pân la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar al legii de salarizare și altor drepturi ale funcționarilor publici precum și drepturile salariale care se acord funcționarilor publici în anul 2007, s-a statuat c sistemul de salarizare cuprinde salariile de baz, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi, suplimentul postului și suplimentul corespunztor treptei de salarizare circumscriindu-se noțiunii de sporuri care fac parte din structura salariului funcționarilor publici. Ordonanța menționat nu a abrogat art 31 al 1 lit c și d prin care s-a stabilit structura salariului funcționarilor publici, ci prin art 48 prevzut c dispozițiile sale se completeaz cu Legea nr 188/1999, iar prin art 37 prevzut c salariile funcționarilor publici se pltesc înaintea oricror alte obligații de plat ale autoritților sau instituțiilor publice și ele nu pot face obiectul vreunei limitri sau renunțri, efectuarea cu înclcarea acestui principiu fiind lovit de nulitate absolut. Ca urmare, aceste dispoziții legale vin s întreasc dreptul reclamanților la primirea unui salariu în structura complet prevzut de art 31 al 1 din Legea nr 188/1999.
Fiind vorba despre o suspendare a aplicrii dispozițiilor legale care nu echivaleaz din punct de vedere juridic cu desființarea dreptului sau cu abrogarea dispozițiilor legale, ci doar cu o amânare a acordrii acestora din motive de politic financiar, urmare a încetrii suspendrii, dreptul revine în patrimoniul destinatarilor, fiind din nou actual și impunându-se a fi acordat.
Obiectul prezentei cauze se circumscrie și prevederilor art 1 din Protocolul 1 adițional la CEDO, parte a dreptului intern, prioritar acestuia urmare a ratificrii Convenției de ctre România prin Legea nr 30/1994.
În aceast analiz prin prisma CEDO, se impune a fi expuse și dispozițiile art 11 din Constituția României potrivit cu care statul român are obligația de a îndeplini întocmai și cu bun-credinț obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte, iar tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern. Judectorul național al statului membru CEDO aplic în mod direct prevederile referitoare la protecția drepturilor omului care au prioritate faț de dreptul intern.
Conform art 1 din Protocolul 1 care garanteaz protecția proprietții, "orice persoan fizic sau juridic are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauz de utilitate public și în condițiile prevzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consider necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții sau a amenzilor ".
Conținutul acestui drept este mult mai nuanțat, limitele inițiale fiind îns depșite de practica aplicrii lui. Domeniul de aplicare al noțiunii de " bun " s-a lrgit de-a lungul timpului, aceasta având o semnificație autonom fr a se limita numai la protecția bunurilor corporale. În acest context, referitor la dreptul de creanț, Curtea European a Drepturilor Omului a decis cu valoare de principiu ( cauza Wittek contra Germaniei din 2002 ) ca drepturile de creanț constituie un bun în sensul art 1 din Protocolul nr 1. Se impune a fi precizat sub acest aspect c exist o diferenț între acțiunile unor reclamanți pendinte pe rolul jurisdicțiilor interne prin care se urmrea eventualitatea dobândirii unei creanțe și cele formulate în vederea obținerii plții unui drept de creanț. În acest sens urmeaz a fi avut în vedere dispoziția statuat în jurisdicția european în alte cauze ( Gaygusuz contra Austriei din 1996 sau Willis contra - din 2002 ) prin care se arat c un drept pecuniar ( ex o alocație de urgenț sau o indemnizație de vduv ), în msura în care este prevzut în legislația național în materie, este un drept patrimonial în sensul art 1 din Protocolul 1.
Pornind de la caracterul autonom al noțiunilor utilizate de Convenție și de protocoalele sale adiționale, Curtea a extins noțiunea de " bun " la situațiile în care apar puse în discuție interese economice ale unui subiect de drept, persoan fizic sau juridic, care pot s se prezinte sub forma unor speranțe legitime la obținerea unor indemnizri. Ca urmare, reglementarea celor dou componente ale salariului prin Legea nr 161/2003 i-a fcut pe reclamanți titularii unui interes substanțial proteguit prin art 1 din Protocolul 1 adițional. Aceast speranț legitim este conturat ca valoare patrimonial de dreptul prevzut de lege care este clar, se refer la componentele salariului, a fost suspendat, iar apoi a devenit din nou actual și nu exist controverse legate de interpretarea și aplicarea normelor de drept interne.
În concluzie, și prin prisma jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, dreptul reclamanților din prezenta cauz poate fi calificat drept " bun " protejat de art 1 Protocolul 1 adițional la Convenția ratificat de România, pentru toate considerentele anterior expuse acțiunea reclamanților fiind admisibil.
Astfel cum s-a artat anterior, ceea ce reclamanții urmresc prin acțiunea obiect al analizei este obligarea pârâtei la îndeplinirea unei obligații corelative unui drept al funcționarilor publici, obligație pe care pârâta refuz s o execute. Faptul c de la momentul nașterii dreptului și pân în prezent legiuitorul nu a reglementat modul de cuantificare a celor doua componente ale salariului nu poate conduce la respingerea acțiunii reclamanților, dar nici la adugarea la lege de ctre instanț prin stabilirea unui cuantum fie aleatoriu, fie prin analogie, considerentele hotrârii atacate neoferind vreun criteriu al alegerii cuantumului de 25%. Astfel cum s-a statuat într-o decizie de speț a Curții Constituționale ( nr 820/2008 ), prin asimilare, dac s-ar cuantifica de ctre judector, in lipsa unor dispoziții și criterii legale, cuantumul acestor componente ale salariului funcționarilor publici, s-ar ajunge la crearea de norme legale, la substituirea acestora, fapt ce ar înclca principiul separației puterilor în stat consacrat de art 1 al 4 din Constituția României, dar și dispozițiile art 61 al 1 ale aceluiași act. În acest context se impune a se face precizarea c, deși, într-adevr, decizia amintit nu privește prezenta cauz, trateaz îns aspecte de drept similare și aplicabile în speț.
Ca urmare, sub acest aspect, al stabilirii unui cuantum pentru fiecare dintre cele dou componente ale salariului funcționarilor publici, recursul formulat este nefondat.
Urmare a aprecierii ca fondat a recursului reclamanților sub aspectul obligrii pârâtei șa plata celor dou suplimente, se constat c este întemeiat și solicitarea privind acordarea dobânzii legale, faț de dispozițiile art 1084 cod civil și argumentul corect adus de reclamanți privitor la acoperirea prejudiciului nerealizat.
În privința cererii formulate în recurs, de acordare a sumelor de bani actualizate cu rata inflației, se constat c este vorba despre o cerere nou care nu poate fi formulat în calea de atac.
Pentru toate aceste considerente, Curtea va admite recursul formulat de reclamanți și va modifica hotrârea atacat în sensul admiterii în parte a acțiunii cu consecința obligrii pârâtei la plata ctre reclamanți a drepturilor bnești reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunztor treptei de salarizare datorate conform dovezilor existente la dosar, respectiv pentru perioada 26.11.2004 pân la 22.09.2005 pentru reclamantul G, 26.11.2004 pân la 04.06.2007 pentru reclamantul, 26.11.2004 pân la 15.10.2006 pentru reclamantul și perioada 15.09.2006-23.07.2007 pentru reclamantul.
De asemenea, va respinge restul pretențiilor formulate și va menține restul dispozițiilor sentinței civile atacate.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Admite recursul formulat de reclamanții G cu domiciliul în G,-,. 11,. D,. 9, Județ C, cu domiciliul în B,-,. 12,. B,. 7, Județ B, cu domiciliul în Municipiul,-, Județ B și cu domiciliul în B,-,. B,. 11, Județ B împotriva sentinței civile nr. 1848/18.12.2008 pronunțat de Tribunalul Covasna în dosarul nr- pe care o modific în parte în sensul c:
Admite în parte acțiunea formulat de reclamanții G, și în contradictoriu cu Direcția General a Finanțelor Publice a Județului C cu sediul în G,-, Județ C și, în consecinț,
Oblig pârâta Direcția General a Finanțelor Publice a Județului C la plata ctre reclamanți a drepturilor bnești reprezentând suplimentului postului și suplimentului treptei de salarizare datorate începând cu 26.11.2004 și pâna la 22.09.2005 pentru reclamantul G, 04.06.2007 pentru reclamantul și 15.10.2006 pentru reclamantul și pentru perioada 15.09.2006-23.07.2007 pentru reclamantul și a dobânzii legale aferente acestora începând de la data de 23.10.2008 și pân la data plții efective.
Respinge restul pretențiilor formulate.
Menține restul dispozițiilor sentinței civile atacate.
Irevocabil.
Pronunțat în ședinț public, azi 07.04.2009.
Președinte, Judector, Judector,
- - - - - -
Grefier
- -
Red. -7.05.2009
Dact. T- 11.05.2009/2 ex.
Jud fond-
Președinte:Marcela ComșaJudecători:Marcela Comșa, Maria Ioniche Lorența Butnaru
