Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 439/2009. Curtea de Apel Iasi
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL IAȘI
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA -. 439/CA
Ședința publică de la 01 iulie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Violeta Elena Pinte
JUDECĂTOR 2: Leocadia Roșculeț
Judecător: I - -
Grefier:
Pe rol fiind judecarea cauzei de contencios administrativ și fiscal privind pe recurenții -, -, I, -, C, C, I, -, -, I, -, -, -, -. -, -, (Fostă ), în contradictoriu cu intimații, Casa Județeană de Pensii I, având ca obiect, litigiu privind funcționarii publici (Legea -.188/1999) recurs împotriva sentinței civile nr.337/CA/23.04.2009 pronunțată de Tribunalul Iași.
La apelul nominal făcut în ședința publică, se constată lipsa părților.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință care evidențiază faptul că dezbaterile asupra fondului cauzei au avut loc în ședința publică din 29.06.2009, susținerile părții prezente fiind cuprinse în încheierea din acea zi, parte integrantă din prezenta hotărâre, când, din lipsă de timp pentru deliberare și pentru a se da posibilitatea părților de a depune note de concluzii scrise, s-a amânat pronunțarea pentru astăzi, 01.07.2009.
După deliberare;
CURTEA DE APEL:
Asupra recursului de față:
Prin sentința civilă nr.337/ din 23.04.2009, Tribunalul Iașia respins cererea formulată de reclamanții, -, -, I, -, C, C, I, -, -, I, -, -, -, -. -, cu domiciliu ales la sediul pârâtei str. - -, -.17-19 precum și cererile de intervenție în interes propriu formulate de intervenienții în nume propriu - - cu domiciliul în I, B-dul -, -. 63, -. 2, Sc. Tr.A, Et. 3, Ap. 16, Județul, (Fostă ), cu domiciliul I, Str. - -, -. 90.A, -.1, Sc. C, Et. 2, Ap. 4, Județul I, cu domiciliul În I, Str. - -, -. 20, -.2b, Sc. B, Et. 3, Ap. 10, Județul I, cu domiciliul în I, str. -, -. 3, -.1, Sc. B, Et. 3, Ap. 16, Județ I, I, cu domiciliul în I, B-dul - C, -. 9, -.1, Sc. D, Et. 6, Ap. 32, Județ, cu domiciliul în loc., Str. -, -.7-8, Sc. C, Et. 2, Ap. 6, Județ V, cu domiciliul în I, Str. -, -. 21, -. 626, Sc. B, Et. 1, Ap. 5, Județ, cu domiciliul în - I, Str. -, -. 3, -.35, Et. 2, Ap. 10, Județ I, cu domiciliul în I, Str. -, -. 9, -. 829, Sc. D, Et. Parter, Ap. 2, Județ I, cu domiciliul în I, B-dul - -, -. 5, -.4, Sc. A, Et. 1, Ap. 8, Județ I, cu domiciliul în I, -, -. 18, -.33, Sc. A, Et. 2, Ap. 1, Județ I, cu domiciliul în I, Șoseaua, -. 53, -. 964.A, Sc. A, Et. 6, Ap. 21, Județ I, cu domiciliul în I, cu domiciliul ales la av. - Strada -, -. 28, Județ I, cu domiciliul ales la av. - Strada -, -. 28, Județ I, în contradictoriu cu pârâta Casa Jud. de Pensii cu sediul în I,--19, județ I ca nefondate.
Pentru a se pronunța astfel, prima instanță a reținut că, reclamanții și intervenienții în nume propriu au sau au avut calitatea de funcționari publici în cadrul CASEI JUD. DE PENSII Reclamanții solicită obligarea pârâtei la plata sumelor de bani reprezentând suplimentul postului în procent de 25% din salariul de bază și suplimentul corespunzător treptei de salariu postului în procent de 25% din salariul de bază
Potrivit art.29 alin.1 din Legea 188/1999, devenit art.31 după republicarea legii în anul 2007, pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, spor pentru vechimea în muncă, suplimentul postului și suplimentul gradului,fără însă ca vreo lege ( lato sensu, indiferent de denumire și de putere juridică) să precizeze cuantumul suplimentelor sau procentul aplicabil pentru calcularea lor( procentul din salariul de bază ).Cuantumul acestor sporuri nu este însă deci prevăzut prin lege.
Art.29 alin.3 din Legea nr.188/1999/R stipulează că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile Legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici.
Întrucât până în prezent nu a fost adoptată o lege a salarizării funcționarilor publici, anual, prin ordonanțe de guvern, au fost reglementate drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici. Astfel, pentru anul 2005 fost adoptată nr.OUG92/2004, pentru anul 2006 - nr.OG2/2006, iar pentru anul 2007 - nr.OG6/2007.In cadrul acestor Ordonanțe de Guvern au fost enumerate sporurile, primele, premiile și alte drepturi de natură salarială care se acordă funcționarilor publici, precum și cuantumul acestora ( procent din salariul de bază ), mai puțin în privința sporurilor cerute în speță de către reclamanți.
Legea 188/1999/R reglementează cele două suplimente ca și componente ale salariului funcționarilor publici, fără ca întinderea lor să fie determinată sau determinabilă în prezent printr-un act normativ. Proiectul viitoarei legi prevede și cuantumul acestor sporuri care nu este identic pentru toți funcționarii, ci variabil în funcție de mai multe criterii, acesta nu poate fi luat în calcul în prezent, nefiind adoptat. Prin urmare Tribunalul apreciază că nu există temei legal pentru acordarea procentului de câte 25 % din salariul de bază.
În cauză nu sunt incidente disp. art. 1. Protocol 1 adițional CEDO pentru că, în jurisprudența sa CEDO arată că în cazul unei creanțe, dacă întinderea acestea nu este determinabilă printr-o hotărâre irevocabilă, saunu este reglementat sub aspectul întinderii prin legenu se poate considera că reclamantul are un bun în sensul convenției.(în acest sens decizia Gonzales Spaniei, cauza Ouzounis Greciei).
Prin urmare dreptul la cele doua suplimente nu poate fi apreciat ca fiind un "bun" în sensul art.1 din Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și al Libertăților Fundamentale, nici în sens strict, nici în sens larg, întrucât în absența prevederilor legale de stabilire a cuantumului suplimentelor sau a criteriilor de cuantificare a acestora, "bunul" nu este definit și, deci, nu poate naște legitimă de a-l obține.
Instanța reține astfel că dreptul invocat de reclamanți nu este cuantificat ori cuantificabil în baza unor texte legale în vigoare și care să se aplice reclamanților ca funcționari publici. Deci, sub aspect pur formal, dreptul reclamanților are prevedere legală, însă nu are un conținut legal determinat sau determinabil fie prin legea însăși, fie prin acte normative de aplicare a legii respective, existând în prezent un vid legislativ.
Pentru a fi posibilă cuantificarea (calcularea) suplimentului postului și a suplimentului gradului, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art.29 alin.(1) lit. c) și d) din Legea nr.188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului (Parlamentul), în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr.188/1999. Determinarea respectivă nu este atributul puterii instanței de judecată și, deci, nu poate fi făcută de către aceasta potrivit criteriilor propuse unilateral de către reclamanți, făcând aprecieri asupra complexității muncii acestora prin analogie cu munca unor categorii anume de funcționari publici din care nu fac parte reclamanții. În caz contrar, instanța ar încălca grav principiul separației puterilor în stat. Mai mult, practica judecătorească a Înaltei Curți este în sensul că este inadmisibilă în condițiile art.1 din Legea nr.554/2004, cererea de ch emare în judecată prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special (Decizia nr.1257 din 28 februarie 2007) deciimplicit emiterea unui act care să conțină sporul în cuantumul fixat de reclamanți.
În această ipoteză, angajatorul - care manevrează bani publici, inclusiv pentru plata salariilor - nu poate fi obligat pe cale judecătorească să plătească cele două suplimentecalculatearbitrar de reclamanți sau în raport de anumite criterii care nu sunt prevăzute de lege în privința categoriei profesionale de funcționari publici din care fac parte recurenții reclamanți.
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare a suplimentului postului și a suplimentului gradului, acordarea acestor drepturi presupune, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar, pe de altă parte, eventuala cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr.820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținut expresis verbis că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pealejudiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative",astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă în lipsa cuantificării sau a existenței vreunui criteriu în bază căruia ar putea fi cuantificat.
Instanța mai reține că reclamanții au invocat în sprijinul acțiunii lor și practica judecătorească, depunând sentințe prin care în spețe similare s-au admis astfel de acțiuni. Instanța reține însă, că pe de o parte, în dreptul român precedentul judiciar nu este izvor de drept, iar prin aceste hotărâri s-au acordat sporurile fără a se argumenta în nici un fel cum s-a ajuns la acest cuantum, iar pe de altă parte în practica judecătorească s-au pronunțat și foarte multe hotărâri prin care s-au respins aceste acțiuni. În astfel de situații se impune într-adevăr unificarea practicii pentru asigurarea principiului previzibilității hotărârilor judecătorești și al aplicării și interpretării uniforme a legii de către instanțele judecătorești. În acest sens, în cadrul ședinței de practică neunitară supuse dezbaterii care se circumscriu materiei contenciosului administrativ și fiscal din noiembrie 2008, punctul de vedere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal a fost de asemenea în sensul respingerii a astfel de acțiuni. În vederea ajungerii al o practică unitară, ulterior exprimării acestui punct de vedere, instanțele judecătorești aproape în unanimitate și au revizuit practica, în sensul respingerii a astfel de acțiuni. Mai mult în vederea interpretării și aplicării unitare a legislației în cadrul ședinței plenului contenciosului administrativ și fiscal din 09.04.2009, soluția de principiu a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscal a fost de asemenea în sensul respingerii a astfel de acțiuni, soluție transmisă la nivelul tuturor Curților de Apel și care nu poate fi ignorată de instanțe.
De asemenea instanța nu poate reține faptul că reclamanții sunt discriminați față de colegii lor de la CSc are primesc aceste sporuri, în baza unei hotărâri judecătorești, atâta timp cât legislația în vigoare le recunoaște tuturor drepturi egale, iar simplu fapt al executării unei hotărâri judecătorești irevocabile nu poate fi asimilat unei discriminări.
Împotriva acestei sentințe au introdus recurs o serie dintre reclamanți, precum și intervenienții în nume propriu, care critică hotărârea primei instanțe pe motiv că nu s-a ținut seama de faptul de prevederile imperative art.31 alin.1 din Legea nr.188/1999, care prevăd componența salarială a funcționarilor publici. Susțin recurenții că, odată încetată măsura suspendării exercițiului dreptului, angajatorul avea obligația de a plăti drepturile salariale stabilite prin lege, soluție impusă și de practica constantă a în această materie. argumentele aduse în susținerea cererii de ch emare în judecată, reclamanții solicită admiterea recursului formulat și, pe fondul cauzei, admiterea acțiunii și obligarea pârâtei la plata sporurilor legale.
Intimata, legal citată, nu a depus întâmpinare ci note de concluzii scrise prin care solicită respingerea recursului.
Curtea, examinând actele și lucrările dosarului, prin prisma motivelor de recurs și a dispozițiilor legale aplicabile, și având în vedere că, potrivit dispozițiilor art.3041Cod procedură civilă, nu este limitată la motivele de casare prevăzute de art.304 Cod procedură civilă, putând să examineze cauza sub toate aspectele, constată următoarele:
Curtea reține că potrivit art.29 lit. c și d) din Legea nr.188/1999, devenit art.31, la republicarea legii din 2006, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din
a) salariul de bază,
b) sporul pentru vechime în muncă,
c) suplimentul postului, în procent(general) de 25% din salariul de bază, și
d) suplimentul gradului, de asemenea, în procent de 25% din salariul de bază, drepturi a căror plată a fost suspendată prin art.44 din OUG nr.92/2004 și art.48 din OUG nr.2/2006, până la 31 decembrie 2006, reglementări ce au reintrat în vigoare la 1.01.2007, conform art.13 din Legea nr.251/2006, ocazie cu care termenul de "suplimentul gradului" a fost înlocuit cu "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
Raportat acestor prevederi, Curtea reține că suspendarea exercițiului dreptului la suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare nu echivalează cu înlăturarea lui,cât timp nu i-a fost înlăturată existența printr-o dispoziție legală și nici nu s-a constatat neconstituționalitatea normei legale în ceea ce privește acest drept.
Din actele dosarului rezultă că reclamanții au statut de funcționari publici, regimul lor juridic fiind guvernat de Legea nr.188/1999, iar drepturile salariale solicitate prin acțiuni sunt prevăzute de art.31 din Legea privind Statutul funcționarilor publici, republicată.
Curtea nu poate reține că articolul 31 din Legea nr.188/1999 stabilește doar la modul general, că, pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, câtă vreme aceste dispoziții se corelează cu dispozițiile generale în materie, respectiv dispozițiile art. 155 din Codul muncii, potrivit cărora salariul cuprinde salariul de bază, indemnizațiile, sporurile, precum și alte adaosuri, iar art. 269 și 166 din cod prevăd că angajatorul este obligat să îi despăgubească pe salariați în situația în care, din culpa sa, aceștia au fost prejudiciați prin neexecutarea în totalitatea obligațiilor privind plata drepturilor salariale ce li se cuvin. Or, împrejurarea că legiuitorul intenționează, într-un viitor incert, să elaboreze o altă lege și să implementeze un sistem unitar de salarizare a tuturor funcționarilor publici nu justifică în nici un mod neacordarea celor două sporuri legale, atât timp cât ele fac parte din salariu. Dimpotrivă, intenția legiuitorului, care, din motive de ordin financiar, a suspendat succesiv acordarea acestor sporuri, fost ca ele să figureze ca elemente componente ale salariului funcționarului public, iar neprevederea ulterioară a unor cuantumuri ori condiții de acordare nu constituie un aspect de natură a duce la concluzia că nu se impune aplicarea concretă a acestor dispoziții legale. Astfel, chiar dacă atât din cuprinsul art.31 din Legea nr.188/1999, cât și din prevederile art.1 alin.2 lit. a) nr.OUG92/2004, rezultă că dincolo de simpla enumerare a elementelor pe baza cărora sunt salarizați funcționarii publici, probl ema salarizării în mod concret a acestoraar trebui să facă obiectul unei legi separate, legiuitorul urmărind, în mod explicit, implementarea, din anul 2006, unui sistem unitar de salarizare a funcționarilor publici,culpa legiuitorului, care nu a mai intervenit cu precizări privind modul de acordare a sporurilor ce fac parte din salariu ( prin ordonanță de guvern, lege sau norme metodologice) nu trebuie răsfrântă asupra reclamanților funcționari publici, fapt ce ar afecta grav dreptul la muncă și la corecta și justa remunerare a acestora.
Sporurile prevăzute de art.31 lit."c" și"d" din Legea nr.- sunt deja "legiferate", însuși legiuitorul readucându-le din nou în vigoare, astfel că actul instanței de a recunoaște caracterul obligatoriu al unor dispoziții legale nu se poate subsuma actului de legiferare.
Nu în ultimul rând, este de menționat că suspendarea acordării celor două sporuri nu semnifică înlăturarea acestora, întrucât dacă aceasta ar fi fost voința reală a legiuitorului, forma în vigoare a art.31 din lege nu ar fi fost cea citată. Acordarea sporului postului și a celui corespunzător treptei de salarizare se subscrie și exigențelor impuse de prevederile G nr.6/2007, ce stipulează drepturile funcționarilor publici la plata sporurilor și a altor drepturi salariale prevăzute de lege.
Raportându-se la Protocolul adițional 1 la Convenția pentru Apărarea drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, Curtea consideră că dreptul reclamanților este un drept de creanță și, prin urmare, un bun în sensul art.1 din protocolul menționat, reținând că reclamanții nu au beneficiat de aceste sporuri și că, atâta timp cât dispozițiile legale menționate - în vigoare - au consacrat dreptul funcționarilor publici la plata sporurilor și a altor drepturi salariale, prevăzute de legislația specifică funcției publice, cererea reclamanților este legitimă.
Se mai reține că, potrivit hotărârii CEDO din 22.04.2004, cauza nr. 44076/98, Angelov contra Bulgariei, o creanță poate să reprezinte un "bun" în sensul art.1 din Protocolul nr.1 dacă este suficient de bine stabilită pentru a fi exigibilă. Motivele invocate privind lipsa fondurilor în bugetul instituțiilor vizate nu ar putea justifica neacordarea sporurilor recunoscute în favoarea reclamanților.
Aceeași argumentație, în sensul că o autoritate a statului nu ar putea invoca lipsa resurselor pentru a nu onora o datorie rezultată dintr-o hotărâre judecătorească sau un act normativ cu putere de lege se regăsește și în hotărârea CEDO pronunțată în cauza nr. 59498/00, Bourdov contra Rusiei.
Chiar dacă suspendarea acordării suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare nu a fost urmarea unor constrângeri bugetare, ci consecința directă și imediată a neelaborării și neadoptării legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici,și la care art.31 alin.3 din Legea nr.188/1999 face trimitere, așa cum am arătat nu poate fi răsfrântă asupra dreptului reclamanților.
, de către puterea legiuitoare, a legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, în cadrul căreia dreptul la suplimentul postului și dreptul la suplimentul corespunzător treptei de salarizare ar fi trebuit să-și afle consacrarea deplină și definitivă, începând de la definirea acestora și terminând cu stabilirea cuantumului, ori sistemului de acordare, nu exclude intervenția puterii judecătorești în soluționarea diferendelor referitoare nu la politica salarială promovată de puterea executivă și aprobată de puterea legislativă, ci la recunoașterea drepturilor conferite prin lege, tocmai având în vedere că misiunea constituțională a instanțelor judecătorești este, conform art.126 alin.1 din Legea fundamentală, aceea de a realiza justiția, adică de a soluționa, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor lor subiective, lor nefiindu-le însă permis ca, în aplicarea legii, să înlocuiască sau să creeze norme de drept pe cale judiciară.
Tocmai în absența legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, care ar fi trebuit să se bazeze pe sistemul de salarizare enunțat la alin.1 al art.31, reclamanților trebuie să li se recunoască dreptul de a primi suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, chiar dacă legiuitorul nu a indicat, prin legea specială de salarizare, care sunt categoriile de funcționari care beneficiază de aceste drepturi, care sunt condițiile în care ele se acordă și în mod deosebit care este sistemul de calcul al acestor suplimente la salariul de bază, culpa aparținând în mod exclusiv acestuia și pentru care nu pot fi sancționați, prin nerecunoașterea drepturilor ce li se cuvin, reclamanții,lipsă ce poate fi suplinită de angajator prin elaborarea de norme interne prin care să reglementeze aceste aspecte, în funcție de specificul instituției cât și de funcția fiecărui funcționar în parte(și cu precădere în ceea ce privește cuantumul acestor sporuri în raport de criteriile enunțate)aspecte de ordin intern care par dificil de acoperit printr-un act normativ general valabil.
Împrejurarea că nu există nici un act normativ care să permită cuantificarea celor două suplimente, stabilirea acestora de către instanță la nivelul până la 25% din salariul de bază, nu poate fi considerată arbitrară, câtă vreme acest procent este prevăzut expres de legea cadru, stabilirea acestora sub acest cuantum fiind atributul exclusiv al debitorului și de care reclamanții nu sunt ținuți răspunzători.
În consecință, pentru considerentele expuse, Curtea urmează ca, în temeiul art.304 raportat la art. 312 ind. 1 alin. 2, 3 cod proc. civ. să admită recursul formulat de reclamanți, iar pe fond se va proceda conform dispozitivului în sensul admiterii acțiunii formulate și obligarea pârâtei la plata drepturilor salariale astfel cum au fost solicitate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul formulat de reclamanții -, -, I, -, C, C, I, -, -, I, -, -, -, -. -, -, (Fostă ), împotriva sentinței civile nr. 337/CA din 23.04.2009 pronunțată de Tribunalul Iași, sentință pe care o modifică în tot.
Admite acțiunea promovată de reclamanții -, -, I, -, C, C, I, -, -, I, -, -, -, -. -, -, (Fostă ), în contradictoriu cu pârâta Casa Județeană de Pensii
Obligă pârâta la plata către reclamanți a suplimentului postului și la plata suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de până la 25% din salariul de bază, în raport de încadrarea pe funcție a fiecărui reclamant, începând cu data de 01.01.2004 și până la data pronunțării prezentei hotărâri, sume actualizate în raport cu indicele de inflație la data plății efective.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, azi, 01.07.2009.
PREȘEDIN TE JUDECĂTOR JUDECĂTOR
- - - - - - I -
Grefier
Red.
Tehnored. /
2 ex.
18.07.2009
Tribunalul Iași:
-
Președinte:Violeta Elena PinteJudecători:Violeta Elena Pinte, Leocadia Roșculeț, Iulia
