Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 440/2009. Curtea de Apel Iasi
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL IAȘI
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA Nr. 440/CA
Ședința publică de la 01 iulie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Violeta Elena Pinte
JUDECĂTOR 2: Leocadia Roșculeț
Judecător: I - -
Grefier:
Pe rol fiind judecarea cauzei de contencios administrativ și fiscal privind pe recurenții, -, și și intimații Primarul Comunei, Primăria Comunei, Consiliul Local al Comunei și Comuna, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999) - recurs împotriva sentinței civile nr.312/CA/10.05.2009 pronunțată de Tribunalul Iași.
La apelul nominal făcut în ședința publică se constată lipsa părților.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Se dă citire referatului cauzei, de către grefierul de ședință care evidențiază că dezbaterile asupra fondului cauzei au avut loc în ședința publică din data de 29 iunie 2009, susținerile părții prezente fiind cuprinse în încheierea din acea zi, parte integrantă din prezenta hotărâre, când din lipsă de timp pentru deliberare și pentru a se da posibilitatea părților de a depune note de concluzii scrise, s-a amânat pronunțarea pentru astăzi, 01 iulie 2009.
După deliberare;
CURTEA DE APEL,
Asupra recursului de față:
Prin sentința civilă nr.312/ca din 10.04.2009, Tribunalul Iașia respins pentru lipsa calității procesuale pasive acțiunea formulată de reclamanții, -, toți domiciliați în comuna, județul I, în contradictoriu cu pârâții Primăria comuna, județul I, Consiliul Local al comunei, județul I și comuna, jud.
A respins ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamanții, -, în contradictoriu cu pârâtul Primarul comunei, județul
Pentru a se pronunța astfel, prima instanță a reținut că, reclamanții sunt funcționari publici în cadrul Primăriei comuna și au invocat în susținerea acțiunii dispozițiile art. 29 alin. 1 lit. c și d din Legeanr. 188/1999 republicată în 2004 (devenit art. 31 în forma republicată în 2007 legii), potrivit cărora "pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariu de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul gradului". Acest articol a fost introdus în Legea nr. 188/1999 prin Legea nr. 161/2003 și ulterior, prin prevederile OUG nr.92/2004, a fost suspendat în ceea ce privește lit. c) și d) ale art. 31 alin. 1 (suplimentul postului și cel al gradului) în perioada 2004-2006 (până la apariția OG nr.2/2006).
Instanța constată că, în ceea ce privește salarizarea reclamanților, ordonator principal de credite este, potrivit prevederilor nr. 215/2001, Primarul comuna, el fiind singurul care poate sta în judecată în calitate de pârât într-o astfel de acțiune.
Primăria comuna este o entitate funcțională fără personalitate juridică, care nu poate sta în judecată ca reclamant ori pârât. Excepție fac doar cazurile în care legiuitorul i-a conferit în mod expres astfel de calitate, precum este cazul normelor instituite de nr. 10/2001, în ceea ce privește restituirea în natură a imobilelor, când primăria este unitate deținătoare. De asemenea, Consiliul Local nu are calitate procesuală pasivă, fiind organul deliberativ al comunei, iar în ceea ce privește unitatea administrativ-teritorială, între reclamanți și comuna nu există și nu ar putea exista niciun raport de serviciu.
Pentru aceste considerente, instanța, în temeiul dispozițiilor art. 137 alin.1 Cod procedură civilă, urmează a respinge pentru lipsa calității procesuale pasive acțiunea formulată de reclamanți în contradictoriu cu pârâții Primăria comuna, Consiliul Local și comuna.
Pe fondul acțiunii, în contradictoriu cu pârâtul Primarul comuna, Legea nr. 188/1999, în forma republicată în 2004, prevede însă la art. 31 alin. 3 că "salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici".
Or, instanța constată că din analiza coroborată și interpretarea logică și sist ematică a dispozițiilor art.31 alin.1 și 3 din Legea nr.188/1999 reiese că salarizarea funcționarilor (așadar stabilirea expresă și concretă a drepturilor de natură salarială) se va face printr-o lege unitară privind sistemul de salarizare al funcționarului public, cu acest prilej reglementându-se și situația sporurilor și suplimentelor în cauză. Pentru a fi posibilă cuantificarea suplimentului postului și a suplimentului gradului solicitate prin prezenta acțiune, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici, este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea art. 31 alin. 1 lit. c și d din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în situația promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr. 188/1999. Nefiind reglementată până în prezent o modalitate a calculului suplimentului postului și suplimentului gradului, un procent al acestora, angajatorul nu poate plăti și instanța nu poate acorda aceste sporuri, neavând nici un criteriu pentru a proceda astfel. Procentul de 25% solicitat prin acțiune nu are, totodată, nici un temei legal.
Instanța nu își poate depăși atribuțiile și funcțiunea instituită prin Legea nr.303/2004, Legea nr. 304/2004 și Codul d e procedură civilă și să legifereze în locul legiuitorului și în favoarea funcționarilor reclamanți prin obligarea pârâtei la plata contravalorii celor 2 suplimente. Dreptul solicitat este, într-adevăr, prevăzut de lege, însă în prezent nu este pasibil de executare, în lipsa dispozițiilor sus-amintite.
Prin urmare, structura salariului funcționarului public astfel cum este definită în art.31 alin.1 din Legea nr.188/1999 constituie o normă generală și nu reprezintă o dispoziție legală imperativă, funcționarii publici având doar o vocație la încasarea tuturor sporurilor prevăzute de norma legală precitată în raport de prevederile legii unitare privind salarizarea.
Până în prezent, voința legiuitorului ce rezultă fără echivoc din prevederile OUG nr.92/2004, OG nr.2/2006 și OG nr.6/2007, a fost de neacordare a celor 2 suplimente, voință perfect legală atâta timp cât legea generală, art.31 alin.1 și 3 din Legea nr.188/1999, dă dreptul legiuitorului ca prin "lege" specială să stabilească drepturile salariale efective ce se cuvin funcționarului public.
Împotriva acestei sentințe au introdus recurs reclamanții, care critică hotărârea primei instanțe pe motiv că nu s-a ținut seama de faptul de prevederile imperative art.31 alin.1 din Legea nr.188/1999, care prevăd componența salarială a funcționarilor publici. Susțin recurenții că, odată încetată măsura suspendării exercițiului dreptului, angajatorul avea obligația de a plăti drepturile salariale stabilite prin lege, soluție impusă și de practica constantă a în această materie. argumentele aduse în susținerea cererii de ch emare în judecată, reclamanții solicită admiterea recursului formulat și, pe fondul cauzei, admiterea acțiunii și obligarea pârâtei la plata sporurilor legale.
Intimata, legal citată, nu a depus întâmpinare
Curtea, examinând actele și lucrările dosarului, prin prisma motivelor de recurs și a dispozițiilor legale aplicabile, și având în vedere că, potrivit dispozițiilor art.3041Cod procedură civilă, nu este limitată la motivele de casare prevăzute de art.304 Cod procedură civilă, putând să examineze cauza sub toate aspectele, constată următoarele:
În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Primăria com., Consiliul local al com. și com., Curtea reține că în mod corect prima instanță a apreciat că aceasta este întemeiată, dat fiind lipsa de personalitate juridică a acestora, potrivit prevederilor legii nr. 215/2001.
În ceea ce privește fondul cauzei, Curtea reține că potrivit art.29 lit. c și d) din Legea nr.188/1999, devenit art.31, la republicarea legii din 2006, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din
a) salariul de bază,
b) sporul pentru vechime în muncă,
c) suplimentul postului, în procent(general) de 25% din salariul de bază, și
d) suplimentul gradului, de asemenea, în procent de 25% din salariul de bază, drepturi a căror plată a fost suspendată prin art.44 din OUG nr.92/2004 și art.48 din OUG nr.2/2006, până la 31 decembrie 2006, reglementări ce au reintrat în vigoare la 1.01.2007, conform art.13 din Legea nr.251/2006, ocazie cu care termenul de "suplimentul gradului" a fost înlocuit cu "suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
Raportat acestor prevederi, Curtea reține că suspendarea exercițiului dreptului la suplimentul postului și suplimentul treptei de salarizare nu echivalează cu înlăturarea lui,cât timp nu i-a fost înlăturată existența printr-o dispoziție legală și nici nu s-a constatat neconstituționalitatea normei legale în ceea ce privește acest drept.
Din actele dosarului rezultă că reclamanții au statut de funcționari publici, regimul lor juridic fiind guvernat de Legea nr.188/1999, iar drepturile salariale solicitate prin acțiuni sunt prevăzute de art.31 din Legea privind Statutul funcționarilor publici, republicată.
Curtea nu poate reține că articolul 31 din Legea nr.188/1999 stabilește doar la modul general, că, pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, câtă vreme aceste dispoziții se corelează cu dispozițiile generale în materie, respectiv dispozițiile art. 155 din Codul muncii, potrivit cărora salariul cuprinde salariul de bază, indemnizațiile, sporurile, precum și alte adaosuri, iar art. 269 și 166 din cod prevăd că angajatorul este obligat să îi despăgubească pe salariați în situația în care, din culpa sa, aceștia au fost prejudiciați prin neexecutarea în totalitatea obligațiilor privind plata drepturilor salariale ce li se cuvin. Or, împrejurarea că legiuitorul intenționează, într-un viitor incert, să elaboreze o altă lege și să implementeze un sistem unitar de salarizare a tuturor funcționarilor publici nu justifică în nici un mod neacordarea celor două sporuri legale, atât timp cât ele fac parte din salariu. Dimpotrivă, intenția legiuitorului, care, din motive de ordin financiar, a suspendat succesiv acordarea acestor sporuri, fost ca ele să figureze ca elemente componente ale salariului funcționarului public, iar neprevederea ulterioară a unor cuantumuri ori condiții de acordare nu constituie un aspect de natură a duce la concluzia că nu se impune aplicarea concretă a acestor dispoziții legale. Astfel, chiar dacă atât din cuprinsul art.31 din Legea nr.188/1999, cât și din prevederile art.1 alin.2 lit. a) nr.OUG92/2004, rezultă că dincolo de simpla enumerare a elementelor pe baza cărora sunt salarizați funcționarii publici, probl ema salarizării în mod concret a acestoraar trebui să facă obiectul unei legi separate, legiuitorul urmărind, în mod explicit, implementarea, din anul 2006, unui sistem unitar de salarizare a funcționarilor publici,culpa legiuitorului, care nu a mai intervenit cu precizări privind modul de acordare a sporurilor ce fac parte din salariu ( prin ordonanță de guvern, lege sau norme metodologice) nu trebuie răsfrântă asupra reclamanților funcționari publici, fapt ce ar afecta grav dreptul la muncă și la corecta și justa remunerare a acestora.
Sporurile prevăzute de art.31 lit."c" și"d" din Legea nr.- sunt deja "legiferate", însuși legiuitorul readucându-le din nou în vigoare, astfel că actul instanței de a recunoaște caracterul obligatoriu al unor dispoziții legale nu se poate subsuma actului de legiferare.
Nu în ultimul rând, este de menționat că suspendarea acordării celor două sporuri nu semnifică înlăturarea acestora, întrucât dacă aceasta ar fi fost voința reală a legiuitorului, forma în vigoare a art.31 din lege nu ar fi fost cea citată. Acordarea sporului postului și a celui corespunzător treptei de salarizare se subscrie și exigențelor impuse de prevederile G nr.6/2007, ce stipulează drepturile funcționarilor publici la plata sporurilor și a altor drepturi salariale prevăzute de lege.
Raportându-se la Protocolul adițional 1 la Convenția pentru Apărarea drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, Curtea consideră că dreptul reclamanților este un drept de creanță și, prin urmare, un bun în sensul art.1 din protocolul menționat, reținând că reclamanții nu au beneficiat de aceste sporuri și că, atâta timp cât dispozițiile legale menționate - în vigoare - au consacrat dreptul funcționarilor publici la plata sporurilor și a altor drepturi salariale, prevăzute de legislația specifică funcției publice, cererea reclamanților este legitimă.
Se mai reține că, potrivit hotărârii CEDO din 22.04.2004, cauza nr. 44076/98, Angelov contra Bulgariei, o creanță poate să reprezinte un "bun" în sensul art.1 din Protocolul nr.1 dacă este suficient de bine stabilită pentru a fi exigibilă. Motivele invocate privind lipsa fondurilor în bugetul instituțiilor vizate nu ar putea justifica neacordarea sporurilor recunoscute în favoarea reclamanților.
Aceeași argumentație, în sensul că o autoritate a statului nu ar putea invoca lipsa resurselor pentru a nu onora o datorie rezultată dintr-o hotărâre judecătorească sau un act normativ cu putere de lege se regăsește și în hotărârea CEDO pronunțată în cauza nr. 59498/00, Bourdov contra Rusiei.
Chiar dacă suspendarea acordării suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare nu a fost urmarea unor constrângeri bugetare, ci consecința directă și imediată a neelaborării și neadoptării legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, și la care art.31 alin.3 din Legea nr.188/1999 face trimitere, așa cum am arătat nu poate fi răsfrântă asupra dreptului reclamanților.
, de către puterea legiuitoare, a legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, în cadrul căreia dreptul la suplimentul postului și dreptul la suplimentul corespunzător treptei de salarizare ar fi trebuit să-și afle consacrarea deplină și definitivă, începând de la definirea acestora și terminând cu stabilirea cuantumului, ori sistemului de acordare, nu exclude intervenția puterii judecătorești în soluționarea diferendelor referitoare nu la politica salarială promovată de puterea executivă și aprobată de puterea legislativă, ci la recunoașterea drepturilor conferite prin lege, tocmai având în vedere că misiunea constituțională a instanțelor judecătorești este, conform art.126 alin.1 din Legea fundamentală, aceea de a realiza justiția, adică de a soluționa, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor lor subiective, lor nefiindu-le însă permis ca, în aplicarea legii, să înlocuiască sau să creeze norme de drept pe cale judiciară.
Tocmai în absența legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici, care ar fi trebuit să se bazeze pe sistemul de salarizare enunțat la alin.1 al art.31, reclamanților trebuie să li se recunoască dreptul de a primi suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, chiar dacă legiuitorul nu a indicat, prin legea specială de salarizare, care sunt categoriile de funcționari care beneficiază de aceste drepturi, care sunt condițiile în care ele se acordă și în mod deosebit care este sistemul de calcul al acestor suplimente la salariul de bază, culpa aparținând în mod exclusiv acestuia și pentru care nu pot fi sancționați, prin nerecunoașterea drepturilor ce li se cuvin, reclamanții,lipsă ce poate fi suplinită inclusiv de către angajator prin elaborarea de norme interne, care să reglementeze aceste aspecte, în funcție de specificul instituției cât și de funcția fiecărui funcționar în parte,aspecte de ordin intern care par dificil de acoperit printr-un act normativ general valabil.
Împrejurarea că nu există nici un act normativ care să permită cuantificarea celor două suplimente, stabilirea acestora de către instanță la nivelul a 25% din salariul de bază, nu poate fi considerată arbitrară, câtă vreme acest procent este prevăzut expres de legea cadru, stabilirea acestora sub acest cuantum fiind atributul exclusiv al debitorului și de care reclamanții nu sunt ținuți răspunzători.
În consecință, pentru considerentele expuse, Curtea urmează ca, în temeiul art.304 raportat la art. 312 ind. 1 alin. 2, 3 cod proc. civ. să admită recursul formulat de reclamanți, iar pe fond se va proceda conform dispozitivului în sensul admiterii, în parte, acțiunii formulate și a obligării pârâtului la plata drepturilor salariale astfel cum au fost solicitate. Vor fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul formulat de reclamanții, -, împotriva sentinței civile nr. 312/ca din 10.04.2009 pronunțată de Tribunalul Iași sentință pe care o modifică în parte.
Admite acțiunea promovată de reclamanții, -, în contradictoriu cu pârâtul Primarul com..
Obligă pârâtul la plata către reclamanți a suplimentului postului și la plata suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de până 25% din salariul de bază, în raport de încadrarea pe funcție a fiecărui reclamant, începând cu data de 01.01.2004 și până la data pronunțării prezentei hotărâri, sume actualizate în raport cu indicele de inflație la data plății efective.
Menține celelalte dispoziții ale sentinței civile recurate.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică azi, 01.07.2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR JUDECĂTOR
- - - - - - I -
Grefier
Red.
Tehnored./
2 ex.
18.07.2009
Tribunalul Iași:
-
Președinte:Violeta Elena PinteJudecători:Violeta Elena Pinte, Leocadia Roșculeț, Iulia
