Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 458/2009. Curtea de Apel Oradea
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL ORADEA
-Secția Comercială, de Contencios
Administrativ și Fiscal-
DOSAR NR.-
DECIZIA NR.458/CA/2009 -
Ședința publică din 8 octombrie 2009
PREȘEDINTE: Blaga Ovidiu- - -judecător
- - - JUDECĂTOR 2: Tătar Ioana
- -- judecător
- -- grefier
*******
Pe rol fiind soluționarea recursului în contencios administrativ și fiscal formulat de recurentul reclamant SINDICATUL NAȚIONAL AL FUNCȚIONARILOR PUBLICI, în calitate de reprezentant al membrilor de sindicat - B,-, sector 1 în contradictoriu cu intimații pârâți:MINISTERUL MUNCII, FAMILIEI ȘI EGALITĂȚII DE ȘANSE -B, str. - -, nr.24, sector 1 șiDIRECȚIA DE MUNCĂ ȘI SOCIALĂ B -O,-, jud. B împotriva sentinței nr.452/CA din 10 iunie 2009, pronunțată de Tribunalul Bihor, în dosar nr-, având ca obiect - litigiu privind funcționarii publici (Legea nr.188/1999) -.
La apelul nominal făcut în ședința publică de azi, nu se prezintă nici o parte a litigiului.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei învederându-se instanței că recursul este scutit de plata taxelor de timbru, intimatul pârât de rând Iad epus la dosar întâmpinare în dublu exemplar, cauza este la primul termen de judecată în recurs, se solicită judecarea cauzei și în lipsă, după care:
Instanța, având în vedere că se solicită judecarea cauzei și în lipsă, rămâne în pronunțare.
CURTEA DE APEL
Deliberând:
Asupra recursului în contencios de față, constată următoarele:
Prin sentința nr.452/CA din 10 iunie 2009, Tribunalul Satu Marea respins ca neîntemeiate excepțiile necompetenței materiale a Tribunalului Bihor, a neîndeplinirii procedurii prealabile și a lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâtul MINISTERUL MUNCII FAMILIEI ȘI PROTECȚIEI SOCIALE().
A fost respinsă ca neîntemeiată cererea formulată de reclamantul SINDICATUL NAȚIONAL AL FUNCȚIONARILOR PUBLICI cu sediul în B,-, sector 1, împotriva pârâților MINISTERUL MUNCII, FAMILIEI ȘI EGALITĂȚII DE ȘANSE, cu sediul în B, str.- - nr.24, sector 1, și DIRECȚIA DE MUNCĂ ȘI SOCIALĂ - JUDEȚUL B, cu sediul în loc.O,-, jud.B, fără cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța această hotărâre instanța de fond, referitor la excepția neîndeplinirii procedurii prealabile cererii, invocată de către pârât a apreciat că aceasta nu poate fi reținută, astfel că a fost respinsă, în condițiile în care reclamantul a făcut dovada că s-a adresat pârâților pentru acordarea benevolă a drepturilor pretinse fiind emise în acest sens adresele nr. 100 și 101 din 19.01.2009 și nr. 1055/20.01.2009, prin care s-a răspuns în sens negativ.
Pe de altă parte, reclamantul a sesizat în mod legal instanța competentă material, respectiv secția de comercial și contencios administrativ a tribunalului, cauza fiind soluționată de un complet de contencios administrativ conform prevederilor Legii nr. 188/1999, astfel că excepția necompetenței, de asemenea a fost respinsă ca neîntemeiată. În același sens instanța a reținut că tribunalul este competent material prin prisma faptului că membrii de sindicat au raporturi de serviciu cu Direcția de Muncă și Socială B, ministerul fiind chemat în judecată în calitatea sa de ordonator principal de credite, împrejurare față de care respins ca neîntemeiată și excepția lipsei calității procesuale pasive a acestuia.
Cât privește fondul litigiului, instanța a reținut că potrivit art.40 al.2 lit.c din Codul muncii obligația de a acorda salariaților toate drepturile ce decurg din lege, din contractul de muncă aplicabil și din contractele individuale de muncă încheiate revine angajatorului.
Dată fiind calitatea de funcționari publici a membrilor de sindicat drepturile salariale pretinse izvorăsc din lege, fiind prevăzute de art. ( inițial 29) 31 alin.1 lit. c și d din Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care prevăd că salariul funcționarului public este compus din: salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste două sporuri, (ce trebuiau acordate cu începere din 01.01.2004 conform art. 25 din Legea nr. 161/2003) nu au fost acordate întrucât prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale si a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări si completări prin Legea nr. 76/2005 și prin Ordonanța Guvernului nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006, plata drepturilor respective a fost suspendată.
Plata acestor drepturi salariale nu este prevăzută nici de Ordonanța Guvernului nr. 6/2007- privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea in vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare si alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici in anul 2007, nici de actul normativ similar corespunzător anului 2008 ( OG9/2008).
Instanța a mai reținut că în contextul creat de incertitudinea ce planează asupra legalității acordării acestor sporuri, în condițiile în care legiuitorul a omis să le cuantifice, pe rolul instanțelor judecătorești s-au soluționat litigii în care, în urma admiterii acțiunilor funcționarilor aflați în situații similare, pârâții au fost obligați la plata suplimentului postului în procent de 25 % din salariul de bază și la plata suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de 25 % din salariul de bază. Soluțiile se întemeiază pe ideea că prin neacordarea acestor drepturi salariale judecătorul poate fi acuzat de denegare de dreptate și totodată că există interes pentru recunoașterea lor pe cale judecătorească pentru a fi ulterior constrânsă autoritatea publică să facă plata lor.
Au existat, pe de altă parte, soluții de respingere ale unor astfel de cereri adresate instanțelor de contencios administrativ, cu motivarea că legea nu prevede cuantumul procentual al sporurilor iar acesta nu se poate determina prin similitudine.
Existența practicii neunitare în soluționarea acestei probleme de drept, la nivelul instanțelor din țară, a determinat adoptarea unei soluții de principiu în plenul judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal al Înaltei Curți de Casație și Justiție întrunit la data de 06.04.2009 în condițiile art.33 al.1 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
În acest sens Instanța Supremă a statuat că este neîntemeiată solicitarea funcționarilor publici de a li se plăti retroactiv și pentru viitor drepturile salariale reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, prevăzute de art.31 alin.1 lit.c și lit.d din Legea nr.188/1999, republicată, fiecare în cuantum de 25% din salariul de bază.
La adoptarea soluției de principiu au fost avute în vedere, în principal, argumentele anterior expuse în punctul de vedere expus în cadrul întâlnirii din 19 noiembrie 2008 organizate de Consiliul Superior al Magistraturii - Comisia de unificare a practicii judiciare și anume:
Pentru a fi posibilă acordarea sporurilor respective este absolut necesar ca în primul rând să fie posibilă cuantificarea ( calcularea) celor două suplimente ca părți componente ale salariului funcționarilor publici.
Ori, pentru cuantificarea celor două suplimente este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea ( executarea) art.31 alin.1 lit.c și d din Legea nr.188/1999 atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr.188/1999. Sub acest aspect, practica judecătorească este în sensul că este inadmisibilă în condițiile art.1 din Legea nr.554/2004, cererea de chemare în judecată prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special.
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare a suplimentului postului și a suplimentului gradului (treptei de salarizare), suntem în prezența unui drept virtual, ceea ce presupune că acordarea acestor drepturi ar însemna, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar pe de altă parte, eventuala cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr.820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținut expresis verbis că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative " astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
În același timp, prin admiterea unor asemenea acțiuni în condițiile în care dispozitivul sentinței nu are identificată pentru că nu are cum, suma la care urmează a fi obligată autoritatea pârâtă, ar presupune pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare.
La adoptarea soluției de principiu a fost avut în vedere și faptul că - s-a pronunțat în același sens, cu caracter unitar, prin deciziile nr.1832 din 31 martie 2009, nr.1835 din 31 martie 2009 și nr.1848 din 31 martie 2009.
Față de reorientarea jurisprudențială creată prin adoptarea soluției de principiu cu privire la această problemă de drept și pentru a da satisfacție dezideratului privind unificarea practicii, instanța a respins, ca neîntemeiată cererea reclamantului, luând act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.
Împotriva acestei hotărâri, scutit de plata taxelor de timbru a declarat recurs reclamantul SINDICATUL NAȚIONAL AL FUNCȚIONARILOR PUBLICI B, solicitând admiterea recursului și modificarea în totalitate a sentinței recurate, iar pe fond admiterea acțiunii formulate de reclamanți.
În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, sentința pronunțată de instanța de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii. interpretând greșit actul juridic dedus judecății.
Astfel, arată că prin OG nr.6/2007 au fost reglementate drepturile salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici, până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și a altor drepturi ale funcționarilor publici.
Potrivit art.1 alin.2 din OG nr.6/2007, sistemul de salarizare cuprinde: salariul de bază, sporurile, premiile, stimulentele și alte drepturi.
Cele două suplimente care fac obiectul prezentei cauze se circumscriu noțiunii de sporuri și fa parte din structura salariului funcționarilor publici astfel cum rezultă din art.31 alin.1 lit."c" și "d", cu atât mai mult cu cât OG nr.6/2007 nu a abrogat prevederile textului arătat mai sus. Apreciază astfel, că ambele sporuri trebuiau a fi plătite înaintea oricărei obligații de plată, ele neputând face obiectul unei renunțări sau limitări.
În ceea ce privește considerentele fondului, în sensul că cele două sporuri nu ar fi reglementate într-un anumit procent, arată că, un act normativ nu poate fi modificat decât printr-un alt act de putere egală sau mai mare decât cel care vine să-l modifice, apreciind recurenta astfel că, în mod eronat a interpretat instanța de fond susținerile reclamanților, în condițiile în care în realitate argumentele care au fost înlăturate constau în legislația comunitară.
Recurenta mai face referire la art.1 din Protocolul adițional la CEDO, care a creat în jurisprudență o noțiune autonomă specifică sistemului Convenției, în sensul că orice persoană are dreptul la respectarea bunurilor sale.
De asemenea, aceste sporuri solicitate au fost recunoscute și acceptate de mai multe instanțe, fiind depuse la dosarul cauzei sentințe irevocabile și definitive în acest sens.
În drept au fost invocate prevederile art.304 Cod procedură civilă.
Intimatul Ministerul Municii, Familiei și Egalității de Șanse, prin întâmpinarea depusă la dosar a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Examinând sentința recurată, raportat la motivele de recurs invocate, precum și din oficiu, potrivit art. 304/1 pr.civ. instanța reține că recursul este nefondat, urmând a fi respins și păstrată în totalitate sentința recurată, pentru următoarele considerente:
Reclamanții au solicitat în prezenta cauză obligarea pârâților, la plata suplimentului postului în procent de 25% și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de 25%, sume actualizate în funcție de indicele de inflație de la data nașterii dreptului, respectiv 01.01.2004 și până la data plății efective, precum și efectuarea mențiunilor corespunzătoare în cartea de muncă.
Astfel, curtea constată că temeiul acordării suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare a fost indicat de reclamanți ca fiind art. 31 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, conform căruia "pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
În perioada 2004-2006, prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate prin nr.OUG 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005, și prin nr.OG 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006.
De asemenea, Curtea a reținut că în numerotarea anterioară republicării din anul 2007, art. 31 din Legea nr. 188/1999 era numerotat ca art. 29.
În aplicarea dispozițiilor actualului art. 31 (fost art. 29 din Legea nr.188/1999) - text introdus prin Legea nr. 161/2003 - Agenția Națională a Funcționarilor Publici a elaborat un proiect de act normativ privind salarizarea funcționarilor publici, proiect care instituia, conform dispozițiilor art. 29 din Legea nr.188/1999, mecanismul de stabilire a salariului funcționarilor publici, compus din cinci componente: salariul de bază, suplimentul postului, sporul de vechime, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, alte prime și sporuri.
Curtea a observat însă că acest proiect de act normativ nu a fost promovat până în prezent, astfel că nu există baza legală pentru calcularea (cuantificarea) și acordarea suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare.
Astfel, obligarea pârâților la plata sporurilor respective în procent de 25% este lipsită de temei legal, neexistând nici o reglementare în baza căreia să se poată identifica acest cuantum.
Pentru a fi posibilă cuantificarea (calcularea) suplimentului postului și a suplimentului gradului, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art. 29 alin. (1) lit. c) și d) din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr. 188/1999.
Prin deciziile nr. 818/2008, nr. 819/2008 și nr. 820/2008, (toate fiind publicate în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008), Curtea Constituțională a constatat că prevederile art. 1, art. 2 alin. (3) și art. 27 alin. (1) din nr.OG 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată, "sunt neconstituționale, în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative".
Curtea apreciază că - în condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare a suplimentului postului și a suplimentului gradului - acordarea acestor drepturi presupune, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar, pe de altă parte, eventuala cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr. 820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținut expressis verbis că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative", astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
În raport cu dispozițiile deciziilor Curții Constituționale menționate mai sus, Curtea a apreciat că instanțele judecătorești nu au posibilitatea de a acorda un spor salarial al cărui cuantum nu a fost determinat de autoritățile competente.
Chiar dacă nu se poate lua în considerare suspendarea legală a aplicării textului art. 31 din Legea nr. 188/1999, nu se poate face în cauză o analogie cu situația litigiilor având ca obiect plata primelor de concediu cuvenită funcționarilor publici, întrucât în cazul acordării primei de concediu, dispozițiile Legii nr. 188/1999 erau lipsite de orice echivoc, sub aspectul cuantumului primei respective, dispozițiile art. 34 alin. (2) - devenit ulterior art. 35 alin. (2) - din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, prevăzând că "funcționarul public are dreptul, pe lângă indemnizația de concediu, la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, care se impozitează separat".
Or, în cazul suplimentului postului și al suplimentului corespunzător treptei de salarizare nu există nici o dispoziție legală care să permită instanțelor să stabilească un cuantum al acestor sporuri, în condițiile în care instanțele nu au competența de a stabili ele însele acest cuantum, conform deciziilor Curții Constituționale menționat mai sus.
În speță, nu se poate invoca " legitimă", de care se prevalează reclamanții, raportat la jurisprudența CEDO și la contextul admiterii de către unele instanțe de judecată din țară a acțiunilor având ca obiect acordarea suplimentului postului și a treptei de salarizare, întrucât, chiar in cauza Beian, Curtea a arătat că "divergențele de jurisprudență constituie, prin natură, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având autoritate asupra competenței lor teritoriale."
S-a mai arătat, într-o altă cauză (Jantner c/Slovakia, nepublicată), că nu se poate trage concluzia existenței unei "speranțe legitime" în situația în care există o controversă privitoare la modul de interpretare și aplicare a normelor de drept intern. În aceeași cauză, Curtea a ajuns la concluzia că, atunci când un interes patrimonial în discuție ar părea că aparține categoriei juridice de "creanță", el nu poate fi considerat ca "valoare patrimonială" și implicit ca "speranță legitimă" decât dacă are o "bază suficientă în dreptul intern", spre exemplu dacă existența sa este confirmată printr-o jurisprudență clară și concordantă a instanțelor naționale.
Pe de altă parte, în cauza Driha, Curtea de la Strasbourg a apreciat că, pentru a se verifica dacă interpretarea dată de instanța națională satisface cerințele Convenției, trebuie analizată îndeplinirea cerințelor Convenției privitoare la calitatea legii. Principiul legalității înseamnă "existența de norme de drept intern suficient de accesibile, precise și previzibile".
Or, în speță, aceste cerințe nu sunt îndeplinite, căci în condițiile nereglementării cuantumului sporurilor prevăzute de lege pentru funcționarii publici, nu se poate afirma existența unor norme de drept precise și previzibile, ci din contră, există o incertitudine de natura legislativă, pe care o instanță de judecată nu o poate acoperi, decât cu încălcarea principiului separației puterilor în stat.
În consecință, curtea consideră că instanța de fond a pronunțat soluția recurată cu respectarea prevederilor legale, astfel că, în temeiul art.312 Cod procedură civilă, va dispune respingerea recursului și menținerea în totalitate a sentinței.
Se va lua act de faptul că nu au fost solicitate cheltuieli de judecată.
PNTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
RESPINGE ca nefondatrecursul declarat de recurentul SINDICATUL NAȚIONAL AL FUNCȚIONARILOR PUBLICI B împotriva sentinței nr.452/CA din 10 iunie 2009, pronunțată de Tribunalul Bihor, pe care o menține în totul.
Fără cheltuieli de judecată în recurs.
IREVOCABILĂ:
Pronunțată în ședința publică, azi 8 octombrie 2009.
PREȘEDINTE, JUDECĂTOR, JUDECĂTOR, GREFIER.
Red.dec. - jud. -
Jud. fond
Tehnoredact.--
28.10.2009 / 5 ex.
3 com.___
1. SINDICATUL NAȚIONAL AL FUNCȚIONARILOR PUBLICI, în calitate de reprezentant al membrilor de sindicat -B,-, sector 1
s-a anexat tabelul cu reclamanții
2.MINISTERUL MUNCII, FAMILIEI ȘI EGALITĂȚII DE ȘANSE -B, str. - -, nr.24, sector 1
3.DIRECȚIA DE MUNCĂ ȘI SOCIALĂ B -O,-, jud. B
Președinte:Blaga OvidiuJudecători:Blaga Ovidiu, Tătar Ioana, Sotoc Daniela
