Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 548/2008. Curtea de Apel Timisoara
| Comentarii |
|
ROMÂNIA OPERATOR 2928
CURTEA DE APEL TIMIȘOARA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR- - 06.03.2008
DECIZIA CIVILĂ NR.548
Ședința publică din 14 mai 2008
PREȘEDINTE: Olaru Rodica
JUDECĂTOR 2: Pătru Răzvan
JUDECĂTOR 3: Barbă Ionel
GREFIER: - -
S-a luat în examinare recursul declarat de T, în reprezentarea Ministerului Economiei și Finanțelor, împotriva sentinței civile nr. 86/16.01.2008 pronunțată de Tribunalul Timiș în contradictoriu cu reclamanta intimată și pârâții intimații Ministerul Internelor și Reformei Administrative prin Direcția Generală Reglementări Juridice și Contencios, Direcția Financiară a Ministerului Internelor și Reformei Administrative, Direcția Generală Medicală a Ministerului Internelor și Reformei Administrative și Centrul Medical Județean T al Ministerului Internelor și Reformei Administrative, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici.
La apelul nominal făcut în ședință publică, lipsă părțile.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care se constată că prin cererea de recurs pârâtul recurent a solicitat judecarea cauzei și în lipsă.
CURTEA
Asupra recursului de față constată:
Prin sentința civilă nr. 86/16.01.2008 pronunțată în dosarul nr-, Tribunalul Timișa admis acțiunea formulată de reclamanta în contradictoriu cu pârâții Ministerul Internelor și Reformei Administrative B, Direcția Financiară a Ministerului Internelor și Reformei Administrative, Direcția Generală Medicală a Ministerul Internelor și Reformei Administrative, Centrul Medical Județean T al Ministerului Internelor și Reformei Administrative, Ministerul Economiei și Finanțelor B - prin Direcția Generală a Finanțelor Publice T și chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor B - prin Direcția Generală a Finanțelor Publice T, având ca obiect drepturi bănești; a admis cererea de chemare în garanție a B, cerere formulată de pârâtul A B; a obligat pârâții de 1-4 la plata către reclamantă, a primelor de concediu în cuantum de 1 salariu de bază din luna anterioară plecării în concediu, corespunzătoare anilor 2004 - 2006, actualizate în raport cu rata inflației și a sporului de fidelitate pe anul 2005, actualizat în raport de rata inflației; a admis cererea de chemare în garanție formulată de pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative Bac hematei în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor B; a obligat chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor să vireze pârâtului Ministerul Internelor și Reformei Administrative sumele necesare plății drepturilor salariale acordate reclamantei, cu titlu de primă de concediu și spor fidelitate; fără cheltuieli de judecată, nesolicitate.
Pentru a pronunțat această hotărâre prima instanță a reținut următoarele:
În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a B, ca și chemat în garanție, instanța de fond a respins-o ca fiind neîntemeiată, deoarece această instituție a fost chemată în garanție de către pârâții, iar conform disp. art. 15 din HG nr. 83/2000, toate instituțiile publice sunt finanțate de la bugetul de stat, aceiași posibilitate de finanțare fiind cuprinsă și în art. 118 din Legea nr. 304/2004, art. 19, art. 4 alin. 2 și pct. 30 alin. 2 din Legea nr. 500/2002, ce conțin prevederi care obligă de a coordona potrivit competențelor cei revin, sistemul bugetar, în ceea ce privește pregătirea proiectelor bugetare anuale, a actelor normative rectificative precum și a legilor privind aprobarea contului general de execuție.
Mai mult, acest minister are calitate procesuală în cauză, în calitatea sa de ordonator principal de credite, având obligația de a asigura fondurile bănești necesare achitării drepturilor salariale angajaților din structurile sale, iar hotărârea pronunțată trebuie să-i fie opozabilă.
Analizând excepția inadmisibilității cererilor de chemare în garanție a B, excepție invocată de B, instanța de fond a respins-o ca nefondată, întrucât chiar dacă Ministerul Economiei și Finanțelor B nu este parte într-un raport de muncă, în calitatea sa de ordonator principal de credite, are obligația de a asigura fondurile bănești necesare achitării drepturilor salariale angajaților din structurile
Analizând excepția inadmisibilității acțiunii reclamantului pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile prev. de art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, excepție invocată de T în reprezentarea B conform mandatului și a delegației de reprezentare nr. 127.187/29.12.2007, instanța de fond a respins-o ca neîntemeiată, întrucât obligativitatea recursului administrativ prealabil este impusă numai în cazul acțiunilor în anularea unui act administrativ, nu și în cazul acțiunilor întemeiate pe tăcerea administrației sau instituției publice, deoarece în asemenea cazuri persoana fizică sau juridică nu mai trebuie supusă încă o dată unui refuz, aceasta având posibilitatea de a înainta direct acțiune în instanță.
În speță este vorba de nerespectarea sau neaplicarea de către instituțiile publice pârâte a unor dispoziții legale prev. de nr.OG 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor.
Pe de altă parte, art. 21 din Constituția României prevede că orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor sale, nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept, jurisdicțiile speciale administrative fiind facultative și gratuite, iar art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, ratificată de România prin Legea nr. 30/1994, prevede că, orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public și într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanță independentă și imparțială, instituită de lege, care va hotărî asupra încălcării drepturilor și obligațiilor sale cu caracter civil.
De menționat că nr.OG 38/2003 este lege specială în raport cu disp. Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și chiar dacă face trimitere la dispozițiile legii nr. 554/2004 nu prevede în mod expres obligativitatea parcurgerii procedurii administrative prealabile, prev. de această lege, generală în raport de disp. nr.OG38/2003.
Analizând excepția lipsei calității procesuale pasive a Direcției Generale Medicale a Ministerului Internelor și Reformei Administrative, instanța a respins-o ca nefondată, considerând că pentru opozabilitatea hotărârii această direcție are calitate procesuală pasivă în cauză, chiar dacă nu are personalitate juridică.
În ceea ce privește fondul acțiunii reclamantei, instanța de fond a constatat că reclamanta este angajată a pârâtei de 4, aflată în subordinea A
Raportul de serviciu dintre funcționarul public și autoritățile sau instituțiile publice din care acesta face parte trebuie să se bazeze pe principiul bunei credințe, al consensualității obligațiilor și drepturilor inclusiv cele pecuniare, căzute în sarcina fiecărei părți, cu îndeplinirea și realizarea obligațiilor și răspunderilor ce decurg din fișa atribuțiilor de serviciu, dar și cu plata integrală a muncii prestate, precum și cu recunoașterea tuturor drepturilor salariale acordate prin lege.
Art. 37 pct. 2 din nr.OG 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor și art. 34 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 modificată prevede dreptul funcționarului public la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, care se impozitează separat, pe lângă indemnizația de concediu.
Văzând și dispozițiile art. 40 din OUG nr. 92/2004, privind reglementarea drepturilor salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici pe anul 2005, care prevăd că funcționarii publici beneficiază de sporurile și alte drepturi salariale prevăzute de legislația specifică autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, instanța de fond a constatat că reclamanta este îndreptățită la plata primelor de concediu în cuantum de 1 salariu de bază din luna anterioară plecării în concediu, corespunzătoare anilor 2004, 2005 și 2006,- actualizate în raport cu rata inflației.
Instanța de fond nu a primit apărarea pârâtelor, prin care au cerut respingerea acțiunii reclamantei, deoarece drepturile solicitate de aceasta au fost suspendate prin acte normative, întrucât art. 37 alin. (2) teza I din nr.OG 38/2003 privind salarizarea și alte drepturi ale polițiștilor prevede că "la plecarea în concediul de odihnă polițistul primește o primă de concediu egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu", care se impozitează separat, pe lângă indemnizația de concediu.
Instanța de fond a constatat că dacă s-ar considera astfel, s-ar încălca atât art. 53 din Constituție cât și reglementările date prin art. l din Protocolul nr. l, adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, convenție ratificată de România prin Legea nr. 30/1994.
În ceea ce privește petitul din acțiunea reclamantei cu privire la acordarea sporului de fidelitate pe anul 2005, instanța de fond a constatat că, conform disp. art. 6 din OG38 din 30.01.2003, aprobată prin Legea nr.353/2003 și Ordinul Ministrului Administrației și Internelor Nr.132 din 09.02.2004, în raport de perioada desfășurată în instituțiile din sectorul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, reclamanta este beneficiara unui spor de fidelitate în funcție de vechimea în serviciu. Acest drept a fost suspendat pentru anul 2005 în baza art. 2 alin. (l) din Ordonanța de Urgență nr. 118 din 28 noiembrie 2004, însă deși acest spor a fost suspendat, nu se poate considera că aceste drepturi nu ar fi existat.
Aceste considerente sunt întărire de faptul că plata sporurilor de fidelitate prev. de art. 6 din OG38 din 30.01.2003, aprobată prin Legea nr.353/2003 și Ordinul Ministrului Administrației și Internelor Nr.132 din 09.02.2004 a fost reluată în anul 2006.
Dispozițiile art. 2 alin (l) din nr.OUG 118/2004 prin care a fost suspendată pe anul 2005 aplicarea prevederilor art. 6 din OG38/2003 nu conțin vre-o referire la eventuala desființare a dreptului la sporul de fidelitate, ci doar la suspendarea exercițiului acestui drept.
Mai mult, suspendarea exercițiului dreptului nu echivalează cu însăși înlăturarea lui, cât timp prin nici o dispoziție legală nu i-a fost înlăturată existența pentru anul 2005 ci, dimpotrivă, acordarea acestui drept a fost reluată în anul 2006.
Instanța de fond a constatat că dacă s-ar considera astfel, s-ar încălca atât art. 53 din Constituție cât și reglementările date prin art. l din Protocolul nr. l, adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, convenție ratificată de România prin Legea nr. 30/1994.
Art. 6 din OG38 din 30.01.2003, aprobată prin Legea nr. 353/2003 prevede că "pentru perioada desfășurată în instituțiile din sectorul de apărare națională, ordine publică și siguranță națională, în calitate de militar, polițist, funcționar public și personal contractual, polițiștilor li se acordă un spor de fidelitate de până la 20% din salariul de bază.".
Văzând și dispozițiile art. 40 din OUG nr. 92/2004, privind reglementarea drepturilor salariale și alte drepturi ale funcționarilor publici pe anul 2005, instanța de fond a constatat că reclamanta este îndreptățită la plata drepturilor bănești reprezentând sporul de fidelitate pe anul 2005- actualizate în raport cu rata inflației.
Instanța de fond a admis acțiunea reclamantei ca fiind întemeiată și a dispus obligarea pârâților de 1-4 la plata către aceasta a primelor de concediu în cuantum de 1 salariu de bază din luna anterioară plecării în concediu, corespunzătoare anilor 2004, 2005 și 2006 - actualizate în raport cu rata inflației, precum și la plata sporului de fidelitate pe anul 2005, actualizat în raport de rata inflației.
În ceea ce privește cererea de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor, cerere formulată de pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative, instanța de fond în baza disp. art. 60 și urm. Cod procedură civilă a admis-o ca fiind întemeiată și a dispus obligarea chematei în garanție să vireze pârâtului Ministerul Internelor și Reformei Administrative sumele necesare plății drepturilor salariale acordate reclamantului.
În admiterea acestei cereri instanța de fond a avut în vedere împrejurarea că, în bugetul Ministerul Internelor și Reformei Administrative nu au fost prevăzute aceste sume pentru anii 2004 - 2006, drepturile bănești respective fiind suspendate, iar angajarea creditelor și plăților din bugetul instituției pârâte se face numai în limita bugetului aprobat.
În cauză a declarat recurs pârâtul Ministerul Economiei și Finanțelor prin Direcția Generală a Finanțelor Publice T solicitând modificarea în tot a sentinței civile atacate, în sensul rejudecării cauzei sub toate aspectele, în principal, pe cale de excepție respingerea acțiunii ca inadmisibilă, pentru neefectuarea procedurii prealabile obligatori prevăzute de art. 109 al.2 Cod procedură civilă coroborat cu art. 7 din Legea nr. 554/2004, tot pe cale de excepție, constatarea lipsi calități procesuale pasive ca pârât a Ministerul Economiei și Finanțelor, iar, în subsidiar, respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în garanție a Ministerul Economiei și Finanțelor de către pârâtul Ministerul Internelor și Reformei Administrative, de asemenea în subsidiar, respingerea acțiuni reclamantului ca neîntemeiată.
În motivarea recurentul arată că instanța de fond în mod neîntemeiat a respins excepția privind inadmisibilitatea acțiunii pentru neefectuarea procedurii prealabile obligatorii prevăzute de art. 109 al. 2 Cod procedură civilă coroborat cu art. 7 din Legea nr. 554/2004, întrucât reclamantul nu poate solicita direct în instanță pretenții de natură salarială, câtă vreme procedura contestației prealabile nu este parcursă, prin depunerea unei cererii prealabile, având acest obiect la angajator și finalizată prin emiterea unui răspuns al cererea prealabilă.
De asemenea recurentul arată că nu are nicio relație de muncă cu reclamantul și că nu trebuie confundat cu Statul Român.
Astfel, art.18 alin.2 lit. b și art.28 lit. e din Legea nr.500/2002, modificată, privind finanțele publice, prevăd că:
Art.18 " - 2) Guvernul asigură: - b) elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale și transmiterea acestora spre adoptare Parlamentului, în cadrul termenului limită prevăzut de prezenta lege;".
Art.28 "Elaborarea bugetelor - Proiectele legilor bugetare anuale și ale bugetelor se elaborează de către Guvern, prin Ministerul Finanțelor Publice, pe baza: - e) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite; -".
Ministrul Internelor și Reformei Administrative este ordonator principal de credite bugetare, la fel ca și Ministrul Finanțelor Publice, și ca urmare, în ceea ce privește sumele necesare acoperirii cheltuielilor de personal ale angajaților, nu poate fi obligat la plata un alt ordonator principal de credite, respectiv Ministerul Economiei și Finanțelor, pentru salariații unor instituții bugetare de stat care sunt cuprinse în bugetul unui alt ordonator principal de credite bugetare.
Atribuții în angajarea și salarizarea reclamantului are în exclusivitate numai Ministerul Internelor și Reformei Administrative, fără ca Ministerul Economiei și Finanțelor să fie implicat în vreun fel în aceste relații.
Prin urmare, consideră ca în mod eronat și nelegal instanța de fond a respins excepția invocată de ca neîntemeiată, deși se impunea admiterea acesteia.
În mod eronat instanța de fond a respins cererea de chemare în garanție ca inadmisibilă, având în vedere faptul că în speță nu au fost întrunite cerințele prevăzute de art.60 - 63 Cod procedură civilă, respectiv instituția chemării în garanție se întemeiază pe existența unei obligații de garanție sau despăgubire, obligație care în speță nu există în sarcina Ministerului Economiei și Finanțelor.
Examinând recursul în raport cu motivele invocate și cu cele din oficiu, se constată că este fondat și se admite, se modifică în parte sentința civilă nr. 86/16.01.2008 pronunțată de Tribunalul Timiș în dosarul nr-, în sensul că se respinge cererea de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor și se mențin în rest dispozițiile sentinței recurate.
a fost admisă acțiunea și fără îndeplinirea procedurii prealabile prevăzută de art.7 din Legea nr.554/2004 pentru că din analiza sistematică a dispozițiilor art. 91 și 93 din Legea nr. 188/1999 republicată, faptul că acestea stabilesc nu numai competența materială de soluționare a cauzelor care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, în favoarea instanțelor de contencios administrativ, ci și procedurile de soluționare a unor astfel de litigii, derogatorii de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ, iar în cauza de față, actul normativ precizat nu prevede obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, motiv pentru care nu se impune realizarea acesteia.
De precizat, că în cazul în care legiuitorul a dorit ca acest fapt să aibă loc, l-a menționat în mod expres, într-o singură împrejurare, respectiv prin art. 89, în care dispune că în situația încetării raportului de serviciu, funcționarul public se poate adresa instanței de contencios administrativ, însă în condițiile și termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004 modificată.
În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâtului Ministerul Economiei și Finanțelor, Curtea constată că, într-adevăr, nu există un raport de subordonare financiară între Ministerul Economiei și Finanțelor și Ministerul Internelor și Reformei Administrative.
Totodată, Curtea remarcă rolul important al Ministerului Economiei și Finanțelor în evaluarea și redactarea actelor normative cu implicații financiare, conform art. 19 alin. 1 lit. j) din Legea nr. 500/2002, privind finanțele publice, stfel cum a fost modificată prin Legea nr. 314/2003 și prin Legea nr. 96/2006. Potrivit acestui text legal, "în domeniul finanțelor publice Ministerul Finanțelor Publice are, în principal, următoarele atribuții: - j) avizează, în fază de proiect, acordurile, memorandumurile, protocoalele sau alte asemenea înțelegeri încheiate cu partenerii externi, precum și proiectele de acte normative, care conțin implicații financiare."
Totodată, în conformitate cu dispozițiile art. 19 alin. 1 lit. l) din Legea nr. 500/2002, privind finanțele publice, Ministerul Economiei și Finanțelor blochează sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fără temei legal sau fără justificare în bugetele ordonatorilor de credite.
Date fiind acest dispoziții legale, Ministerul Economiei și Finanțelor are posibilitatea de a bloca orice alocare a unor sume propuse prin bugetul altor ordonatori de credite, inclusiv a sumelor ce ar trebui alocate Ministerului Internelor și Reformei Administrative pentru plata drepturilor solicitate de reclamanți în prezenta cauză.
Pe de altă parte, posibilitatea Ministerului Economiei și Finanțelor de a refuza avizarea actelor normative cu implicații financiare nu poate constitui sursa unei obligații a acestui minister de a aloca sumele solicitate de alți ordonatori de credite bugetare.
Sub acest aspect, Curtea reamintește că prin calitate procesuală pasivă se înțelege, potrivit doctrinei, identitatea între persoana pârâtului și cea a debitorului din raportul juridic dedus judecății.
În speță, raportul juridic dedus judecății constă în pretenția reclamantului, în calitate de funcționar public, de a-i fi acordate anumite drepturi cu caracter salarial.
Or, în condițiile în care reclamantul are calitatea de funcționar public în cadrul pârâtei intimate Centrul Medical Județean T al Ministerului Internelor și Reformei Administrative, debitorul din raportul juridic dedus judecății este instituția competentă să efectueze plata drepturilor salariale, iar nu Ministerul Economiei și Finanțelor, care nu are calitatea de angajator în acest raport juridic.
Curtea subliniază că nu există un raport de subordonare financiară între Ministerul Economiei și Finanțelor și Ministerul Internelor și Reformei Administrative, ambele ministere având calitatea de ordonatori principali de credite bugetare.
Obligația Ministerului Economiei și Finanțelor constă, eventual, în avizarea pozitivă a proiectului de act normativ de alocare către Ministerul Internelor și Reformei Administrative a sumelor necesare pentru efectuarea plăți sumelor datorate reclamantului.
O asemenea obligație nu se confundă cu obligația Ministerului Economiei și Finanțelor de a aloca, respectiv de a plăti din bugetul său, sumele respective.
Totodată, obligația Ministerului Economiei și Finanțelor de a aloca sumele necesare plății unor drepturi salariale ale unui funcționar public salariat de un alt ordonator de credite bugetare contravine și dispozițiilor art. 47 alin. 4 din Legea nr. 500/2002, privind finanțele publice, stfel cum a fost modificată prin Legea nr. 314/2003 și prin Legea nr. 96/2006, conform cărora "creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate și utilizate pentru finanțarea altui ordonator principal de credite. De asemenea, creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanțarea altui capitol".
În concluzie, Curtea apreciază că Ministerul Economiei și Finanțelor nu are calitatea de debitor în raportul juridic dedus judecății, respectiv că nu are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de T, în reprezentarea Ministerului Economiei și Finanțelor, împotriva sentinței civile nr. 86/16.01.2008 pronunțată de Tribunalul Timiș în dosarul nr-.
Modifică în parte sentința recurată, în sensul că respinge cererea de chemare în garanție a Ministerului Economiei și Finanțelor. Menține în rest dispozițiile sentinței recurate.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 14.2008.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR JUDECĂTOR
- - - - - -
GREFIER
- -
Red. /30.05.2008
Tehnored. /10.06.2008/2 ex.
Primă instanță: Tribunalul Timiș
Judecători:,.
Președinte:Olaru RodicaJudecători:Olaru Rodica, Pătru Răzvan, Barbă Ionel
