Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 671/2009. Curtea de Apel Oradea
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL ORADEA
-Secția Comercială, de Contencios
Administrativ și Fiscal-
DOSAR NR.-
DECIZIA NR.671/CA/2009 -
Ședința publică din 3 decembrie 2009
PREȘEDINTE: Tătar Ioana- - - judecător
- -- JUDECĂTOR 2: Sotoc Daniela
- - -JUDECĂTOR 3: Blaga Ovidiu
- -- grefier
*******
Pe rol fiind soluționarea recursului în contencios administrativ și fiscal formulat de reclamanții - comuna, sat Peștere, nr.32, jud. B, - comuna, sat, nr.152, jud. B, - comuna, sat, nr.25, jud. B, - de, nr.227, jud. B, - Aleșd,-, jud. B, - comuna, sat, nr.108, jud. B, - comuna, sat, nr.63, jud. B, - Peștere, nr.184, jud. B, -, nr.127, jud. B, - Peștere, nr.36, jud. B în contradictoriu cu intimații pârâți PRIMĂRIA COMUNEI, jud. B și CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI -, jud. B împotriva sentinței nr.337/CA din 30 aprilie 2009, pronunțată de Tribunalul Bihor, în dosar nr-, având ca obiect - litigiu privind funcționarii publici - Legea nr.188/1999 -.
La apelul nominal făcut în ședința publică de azi, se prezintă pentru recurenții reclamanți, A, - toți lipsă, avocat, în baza împuternicirii avocațiale nr.-/02.12.2009 emisă de Baroul București - Cabinet Individual, pentru intimații pârâți Primăria comunei și Consiliul Local al comunei - consilier juridic - în baza delegației nr.7376 din 20 noiembrie 2009.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei învederându-se instanței că, recursul este scutit de plata taxelor de timbru, se află la primul termen de judecată în recurs, după care:
Reprezentantul intimaților pârâți învederează instanței că în mod greșit în conceptul de citare recurenta a fost trecută sub numele de, numele acesteia fiind. Nu mai sunt alte cereri.
Reprezentantul recurenților, învederează de asemenea că nu mai sunt alte cereri.
Instanța, nefiind alte cereri, chestiuni prealabile, consideră cauza lămurită și acordă cuvântul asupra recursului.
Reprezentantul recurenților, susține recursul astfel cum a fost formulat și motivat în scris, solicită admiterea recursului, modificarea sentinței recurate, în sensul admiterii acțiunii reclamanților astfel cum a fost formulată. Fără cheltuieli de judecată.
Reprezentantul intimaților pârâți solicită respingerea recursului și menținerea sentinței recurate, ca fiind legală și temeinică, fără cheltuieli de judecată.
CURTEA DE APEL
Deliberând:
Asupra recursului în contencios de față, constată următoarele:
Prin sentința nr.337/CA din 30 aprilie 2009, Tribunalul Bihora respins excepția inadmisibilității cererii reclamanților, invocată de către pârâtă.
A fost respinsă cererea formulată de reclamanții domiciliată în comuna, sat Peștere, nr.32, judetul B, domiciliat în comuna, sat, nr.152, judetul B, domiciliată în comuna, nr.25, judetul B, domiciliat în comuna de, nr.227, judetul B, A domiciliată în Aleșd,-, judetul B, domiciliată în comuna, nr.108, judetul B, domiciliată în comuna, sat, nr.63, judetul B, domiciliată în sat Peștere, nr.184, judetul B, domiciliată în comuna, nr.127, judetul B și domiciliată în sat Peștere, nr.36, judetul B, în contradictoriu cu pârâta COMUNA reprezentată prin PRIMĂRIA COMUNEI și CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI ambele cu sediul în Comuna, judetul B, fără cheltuieli de judecată
Pentru a pronunța această hotărâre instanța de fond a reținut, referitor la excepția inadmisibilității cererii, invocată de către pârâtă, că acesta nu poate fi reținută, în condițiile în care obiectul cererii de chemare în judecată se circumscrie dispozițiilor art.2 al.2 5545/2004, constituind un refuz nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept, situație în care procedura prealabilă instituită de art.7 din același act normativ, nu este obligatorie.
Reclamanții au calitatea de funcționari publici, angajați ai pârâtei, după cum rezultă din dispozițiile de încadrare în funcție depuse în copii certificate la dosarul cauzei, aspect necontestat de către pârâtă.
Potrivit art.40 al.2 lit.c din Codul muncii obligația de a acorda salariaților toate drepturile ce decurg din lege, din contractul de muncă aplicabil și din contractele individuale de muncă încheiate revine angajatorului.
Dată fiind calitatea de funcționari publici a reclamanților, drepturile salariale pretinse izvorăsc din lege, fiind prevăzute de art. ( inițial 29) 31 alin.1 lit. c și d din Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care prevăd că salariul funcționarului public este compus din: salariul de bază, sporul de vechime în muncă, suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Aceste două sporuri, (ce trebuiau acordate cu începere din 01.01.2004 conform art. 25 din Legea nr. 161/2003) nu au fost acordate întrucât prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale si a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări si completări prin Legea nr. 76/2005 și prin Ordonanța Guvernului nr. 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006, plata drepturilor respective a fost suspendată.
Plata acestor drepturi salariale nu este prevăzută nici de Ordonanța Guvernului nr. 6/2007- privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea in vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare si alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici in anul 2007, nici de actul normativ similar corespunzător anului 2008 ( OG9/2008).
Instanța a reținut că în contextul creat de incertitudinea ce planează asupra legalității acordării acestor sporuri, în condițiile în care legiuitorul a omis să le cuantifice, pe rolul instanțelor judecătorești s-au soluționat litigii în care, în urma admiterii acțiunilor funcționarilor aflați în situații similare, pârâții au fost obligați la plata suplimentului postului în procent de 25 % din salariul de bază și la plata suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de 25 % din salariul de bază. Soluțiile se întemeiază pe ideea că prin neacordarea acestor drepturi salariale judecătorul poate fi acuzat de denegare de dreptate și totodată că există interes pentru recunoașterea lor pe cale judecătorească pentru a fi ulterior constrânsă autoritatea publică să facă plata lor.
Au existat, pe de altă parte, soluții de respingere ale unor astfel de cereri adresate instanțelor de contencios administrativ, cu motivarea că legea nu prevede cuantumul procentual al sporurilor iar acesta nu se poate determina prin similitudine.
Existența practicii neunitare în soluționarea acestei probleme de drept, la nivelul instanțelor din țară, a determinat adoptarea unei soluții de principiu în plenul judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal al Înaltei Curți de Casație și Justiție întrunit la data de 06.04.2009 în condițiile art.33 al.1 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
În acesta sens Instanța Supremă a statuat că este neîntemeiată solicitarea funcționarilor publici de a li se plăti retroactiv și pentru viitor drepturile salariale reprezentând suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, prevăzute de art.31 alin.1 lit.c și lit.d din Legea nr.188/1999, republicată, fiecare în cuantum de 25% din salariul de bază.
La adoptarea soluției de principiu au fost avute în vedere, în principal, argumentele anterior în punctul de vedere expus în cadrul întâlnirii din 19 noiembrie 2008 organizate de Consiliul Superior al Magistraturii - Comisia de unificare a practicii judiciare și anume:
Pentru a fi posibilă acordarea sporurilor respective este absolut necesar ca în primul rând să fie posibilă cuantificarea ( calcularea) celor două suplimente ca părți componente ale salariului funcționarilor publici.
Or, pentru cuantificarea celor două suplimente este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea ( executarea) art.31 alin.1 lit.c și d din Legea nr.188/1999 atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr.188/1999. Sub acest aspect, practica judecătorească este în sensul că este inadmisibilă în condițiile art.1 din Legea nr.554/2004, cererea de chemare în judecată prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conținut special(Decizia nr.1257 din 28 februarie 2007, în Jurisprudența Secției pe anul 2007- I, p. 17-20).
În condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare a suplimentului postului și a suplimentului gradului (treptei de salarizare), suntem în prezența unui drept virtual, ceea ce presupune că acordarea acestor drepturi ar însemna, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar pe de altă parte, eventuala cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr.820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținutexpresis verbiscă "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative " astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
În același timp, prin admiterea unor asemenea acțiuni în condițiile în care dispozitivul sentinței nu are identificat pentru că nu are cum, suma la care urmează a fi obligată autoritatea pârâtă, ar presupune pronunțarea unor hotărâri judecătorești nesusceptibile de executare.
La adoptarea soluției de principiu a fost avut în vedere și faptul că - s-a pronunțat în același sens, cu caracter unitar, prin deciziile nr.1832 din 31 martie 2009, nr.1835 din 31 martie 2009 și nr.1848 din 31 martie 2009 (nepublicate până în prezent).
Față de revirimentul jurisprudențial creat prin adoptarea soluției de principiu cu privire la această problemă de drept, instanța a respins, ca neîntemeiată cererea reclamanților.
Împotriva hotărârii pronunțate de prima instanță au declarat recurs în termen recurenții, A, solicitând instanței admiterea recursului, modificarea în tot a sentinței în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată, fără cheltuieli de judecată.
În dezvoltarea motivelor de recurs se învederează instanței că, toți reclamanții au calitatea de funcționari publici, fiind angajați ai pârâtei.
În considerentele hotărârii, instanța de fond reține că, funcționarii publici, au dreptul în conformitate cu art.31 din Legea nr.188/1999 la un salariu compus din salariul de bază, sporul pentru vechimea în muncă, suplimentul postului și suplimentul gradului, însă apreciază că este necesară existența unor dispoziții suplimentare, pentru aplicarea /executarea acestor dispoziții, în fapt, însă instanța de fonf, refuzând să aplice prevederile art.31 din Legea nr.188/1999.
O asemenea interpretare lasă acest text de lege, fără nici o aplicabilitate, funcționarii publici având dreptul la suplimentul postului și suplimentul de treaptă, însă doar în mod abstract și nu în mod concret, un drept golit de orice substanță, ceea ce este inadmisibil.
S-a arătat că nu au beneficiat de cele două suplimente întrucât în perioada 2004 - 2006 prevederile legale cu privire la acestea au fost suspendate prin OUG nr. 92/2004 și prin OG nr. 2/2006, suspendări pe care le apreciază ca fiind nelegale întrucât încalcă principiile neretroactivității legii și specialității legii. S-a susținut că măsura suspendării nu se poate transforma într-una permanentă deoarece acest fapt ar conduce la înlăturarea existenței drepturilor, deși prin nici o lege nu s-a dispus în acest sens.
Invocând dispozițiile art.53 din Constituția României, reclamanții arată că exercițiul unor drepturi poate fi restrâns numai prin lege și numai dacă se impune, după caz, pentru apărarea securității naționale, ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor, pentru prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui sinistru deosebit de grav, situații limitativ prevăzute în care nu se găsesc, evident funcționarii publici.
Nu în ultimul rând, se prevalează reclamanții și de dispozițiile art.1 ale Protocolului 1 la CEDO precum și de jurisprudența europeană întemeiată pe aceste dispoziții, în lumina cărora drepturile de creanță fac parte din categoria bunurilor protejate de acest articol.
În drept au fost invocate prevederile art.53 din Constituția României, art.31 alin.1 lit."c și d" din Legea nr.188/199, art.18 din legea nr.554/2004, Legea nr.24/2000, art.1 din Protocolul 1, art.304 Cod procedură civilă.
Intimații pârâți, prin reprezentant au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței atacate cu recurs.
Instanța de recurs analizând recursul declarat prin prisma motivelor invocate cât și din oficiu reține că este nefondat, urmând ca în baza prevederilor art. 312 CPC să dispună respingerea lui ca atare și menținerea în totalitate a sentinței atacate pentru următoarele considerente:
Reclamanții au calitatea de funcționari publici în cadrul Primăriei Comunei. În această calitate, reclamanții au solicitat în prezenta cauză obligarea acestei instituții și a Consiliului Local al Comunei, la plata suplimentului postului în procent de 25% și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare în procent de 25%.
Curtea constată că, temeiul acordării suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare a fost indicat de reclamanți ca fiind art. 31 alin. (1) lit. C) și d) din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici, conform căruia "pentru activitatea desfășurată, funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare".
În perioada 2004-2006, prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate prin nr.OUG 92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 76/2005, și prin nr.OG 2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 417/2006.
De asemenea, Curtea a reținut că în numerotarea anterioară republicării din anul 2007, art. 31 din Legea nr. 188/1999 era numerotat ca art. 29.
În aplicarea dispozițiilor actualului art. 31 (fost art. 29 din Legea nr.188/1999) - text introdus prin Legea nr. 161/2003 - Agenția Națională a Funcționarilor Publici a elaborat un proiect de act normativ privind salarizarea funcționarilor publici, proiect care instituia, conform dispozițiilor art. 29 din Legea nr.188/1999, mecanismul de stabilire a salariului funcționarilor publici, compus din cinci componente: salariul de bază, suplimentul postului, sporul de vechime, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, alte prime și sporuri.
Curtea a observat însă că acest proiect de act normativ nu a fost promovat până în prezent, astfel că nu există baza legală pentru calcularea (cuantificarea) și acordarea suplimentului postului și a suplimentului treptei de salarizare.
Astfel, obligarea pârâtei la plata sporurilor respective în procent de 25% este lipsită de temei legal, neexistând nici o reglementare în baza căreia să se poată identifica acest cuantum.
Pentru a fi posibilă cuantificarea (calcularea) suplimentului postului și a suplimentului gradului, ca părți componente ale salariului funcționarilor publici este necesară existența unor dispoziții date în aplicarea (executarea) art. 29 alin. (1) lit. C) și d) din Legea nr. 188/1999, atribuție ce revine fie legiuitorului, în cazul promovării unui act normativ cu forță juridică de lege, fie Guvernului, în cazul promovării unei hotărâri date în executarea prevederilor respective din Legea nr. 188/1999.
Prin deciziile nr. 818/2008, nr. 819/2008 și nr. 820/2008, (toate fiind publicate în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008), Curtea Constituțională a constatat că prevederile art. 1, art. 2 alin. (3) și art. 27 alin. (1) din nr.OG 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată, "sunt neconstituționale, în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative".
Curtea apreciază că - în condițiile în care nu este reglementată modalitatea de calculare a suplimentului postului și a suplimentului gradului - acordarea acestor drepturi presupune, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar, pe de altă parte, eventuala cuantificare de către instanță în raport cu diverse criterii, reprezintă o nesocotire a Deciziei Curții Constituționale nr. 820/2008, în cuprinsul căreia s-a reținut expressis verbis că "instanțele judecătorești nu au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative", astfel că nu au nici competența de a se substitui legiuitorului ori executivului în privința acordării efective a unui drept prevăzut de lege, dar care în prezent nu este pasibil de exercitare efectivă.
În raport cu dispozițiile deciziilor Curții Constituționale menționate mai sus, Curtea a apreciat că instanțele judecătorești nu au posibilitatea de a acorda un spor salarial al cărui cuantum nu a fost determinat de autoritățile competente.
Or, în cazul suplimentului postului și al suplimentului corespunzător treptei de salarizare nu există nici o dispoziție legală care să permită instanțelor să stabilească un cuantum al acestor sporuri, în condițiile în care instanțele nu au competența de a stabili ele însele acest cuantum, conform deciziilor Curții Constituționale menționat mai sus.
În speță, nu se poate invoca " legitimă", de care se prevalează recurenții, raportat la jurisprudența CEDO și la contextul admiterii de către unele instanțe de judecată din țară a acțiunilor având ca obiect acordarea suplimentului postului și a treptei de salarizare, întrucât, chiar in cauza Beian, Curtea a arătat că "divergențele de jurisprudență constituie, prin natură, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având autoritate asupra competenței lor teritoriale."
S-a mai arătat, într-o altă cauză (Jantner c/Slovakia, nepublicată), că nu se poate trage concluzia existenței unei "speranțe legitime" în situația în care există o controversă privitoare la modul de interpretare și aplicare a normelor de drept intern. În aceeași cauză, Curtea a ajuns la concluzia că, atunci când un interes patrimonial în discuție ar părea că aparține categoriei juridice de "creanță", el nu poate fi considerat ca "valoare patrimonială" și implicit ca "speranță legitimă" decât dacă are o "bază suficientă în dreptul intern", spre exemplu dacă existența sa este confirmată printr-o jurisprudență clară și concordantă a instanțelor naționale.
Pe de altă parte, în cauza Driha, Curtea de la Strasbourg a apreciat că, pentru a se verifica dacă interpretarea dată de instanța națională satisface cerințele Convenției, trebuie analizată îndeplinirea cerințelor Convenției privitoare la calitatea legii. Principiul legalității înseamnă "existența de norme de drept intern suficient de accesibile, precise și previzibile".
Or, în speță, aceste cerințe nu sunt îndeplinite, căci în condițiile nereglementării cuantumului sporurilor prevăzute de lege pentru funcționarii publici, nu se poate afirma existența unor norme de drept precise și previzibile, ci din contră, există o incertitudine de natura legislativă, pe care o instanță de judecată nu o poate acoperi, decât cu încălcarea principiului separației puterilor în stat.
Drept urmare se reține că în mod judicios a reținut prima instanță că sporurile solicitate nu se pot acorda, motivele de recurs invocate sub aceste aspecte fiind nefondate.
Reținerea de către prima instanță a soluției de principiu adoptata de plenul secției de contencios administrativ a JB nu avut drept scop decât explicitarea soluției adoptate, raportat la practica neunitară existentă în această problemă și la rolul pe care această instanță supremă îl are pentru a unifica practica neunitară.
Din considerentele sentinței rezultă cu claritate că prima instanță a analizat acțiunea formulată pe fondul ei prin prisma motivelor de fapt si de drept invocate, neputându-se susține cu drept temei că instanța nu a făcut această analiză cum în mod nefondat invocă recurenții.
Se reține de asemenea ca prin decizia nr. 20 din 21.09.2009 Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat prin recursul în interesul legii dat în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 31 al 1 literă "c și d" din Legea nr.188/1999 că, în lipsa unei cuantificări legale, nu se pot acorda pe cale judecătoreasca drepturile salariale constând în suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
În consecință, Curtea consideră că recursul declarat în cauză este nefondat, urmând să dispună respingerea lui ca atare și menținerea în totalitate a sentinței atacate ca legală și temeinică.
Fără cheltuieli de judecată, nefiind solicitate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
RESPINGE ca nefondatrecursul declarat de recurenții, A, împotriva sentinței nr.337/CA din 30 aprilie 2009, pronunțată de Tribunalul Bihor, pe care o menține în totul.
Fără cheltuieli de judecată în recurs.
IREVOCABILĂ.
Pronunțată în ședința publică, azi, 3 decembrie 2009.
PREȘEDINTE, JUDECĂTOR, JUDECĂTOR, GREFIER.
Red.dec. - jud. D-
Jud. fond
Tehnoredact.--
21.12.2009/ 14 ex.
12 com._____
1. - comuna, sat Peștere, nr.32, jud. B,
2.. - comuna, sat, nr.152, jud. B,
3. - comuna, sat, nr.25, jud. B,
4. - de, nr.227, jud. B,
5. A - Aleșd,-, jud. B,
6. - comuna, sat, nr.108, jud. B,
7. - comuna, sat, nr.63, jud. B,
8. - Peștere, nr.184, jud. B,
9. -, nr.127, jud. B,
10. - Peștere, nr.36, jud.
11. PRIMĂRIA COMUNEI, jud. B
12. CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI -, jud. B
Președinte:Tătar IoanaJudecători:Tătar Ioana, Sotoc Daniela, Blaga Ovidiu
