Suspendare executare act administrativ fiscal. Sentința 258/2009. Curtea de Apel Timisoara
| Comentarii |
|
ROMÂNIA OPERATOR 2928
CURTEA DE APEL TIMIȘOARA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR- - 09.07.2009
SENTINȚA CIVILĂ NR.258
ȘEDINȚA PUBLICĂ DIN 20.07.2009
PREȘEDINTE: Răzvan Pătru
GREFIER:- -
S-a luat în examinare acțiunea formulată de reclamanții B, Liga, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Justiției și Libertăților și Ministrul Justiției și Libertăților, având ca obiect suspendare executare act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședință publică, se constată lipsa părților.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care se constată că s-a depus la dosar prin registratura instanței, la data de 20.07.2009, întâmpinare din partea pârâtului Ministerul Justiției și Libertăților reprezentat prin Ministrul Justiției și Libertăților, într-un singur exemplar.
Nemaifiind alte cererii de formulat, probe de administrat sau excepții de invocat instanța constată încheiată cercetarea judecătorească și reține cauza spre soluționare.
CURTEA
Deliberând asupra prezentei acțiuni în justiție, constată:
1. Cererea de chemare în judecată:
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Timișoara - Secția de contencios administrativ și fiscal sub nr.810/59/09.07.2009, reclamanții B, Liga, toți având calitatea de personal auxiliar în cadrul Judecătoriei Sânnicolau M, au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților, suspendarea executării Adresei cu nr.76.602/03.07.2009 emisă de Ministrul Justiției și Libertăților până la pronunțarea instanței de fond cu privire la cererea reclamanților de anulare a actului administrativ menționat mai sus.
În motivarea cererii, reclamanții au învederat că prin actul administrativ emis la 03 iulie 2009 s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra și pentru viitor, obligând ordonatorii principali de credite secundari și terțiari să ia măsurile ce se impun pentru respectarea acestei dispoziții.
Se mai arată că refuzul acestui spor, pe o perioadă nedeterminată, încalcă dispozițiile art.74 alin.2 din Legea nr.303/2004, ori prin plata acestui spor în lunile anterioare, în baza Ordinului nr.1165/C/2009, acesta a devenit un drept salarial asupra căruia ministrul nu mai poate dispune. acestui spor reprezintă o diminuare a drepturilor salariale, care poate avea loc doar în situația unei sancțiuni disciplinare, ministrul justiției neavând nici o competență în acest sens.
Se menționează că au fost încălcate și dispozițiile art.164 din Codul muncii, care reglementează principiul potrivit căruia reținerile ori suspendarea salariului nu poate fi operată decât pentru cazurile și condițiile prevăzute de lege; obligația de plată a salariului este una principală, de la care angajatorul nu se poate sustrage invocând lipsa de fonduri bănești, așa cum s-a pronunțat Înalta Curte de Casație și justiție prin decizia nr.3382/2004.
Se mai arată că prin dispoziția de suspendare a dreptului salarial, au fost încălcate și prevederile art.8 alin.1 din Convenția organizației internaționale a muncii privind protecția salariatului nr.95/1949, ratificată de România prin Decretul nr.284/1973. Intervenția ministrului de a dispune neplata sporului încalcă și dispozițiile de principiu cuprinse în art.44 din Constituția României, potrivit cărora nimeni nu poate să fie lipsit de proprietatea asupra bunurilor sale, decât numai printr-o măsură a exproprierii și pentru o cauză de utilitate publică stabilită prin lege cu dreaptă și prealabilă despăgubire. Astfel, refuzul de plată a sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică echivalează cu o lipsire abuzivă de acest drept, contrar dispozițiilor constituționale evocate.
De asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunțat în mod constant în sensul că neplata drepturilor salariale constituie o încălcare a art.1 din protocolul nr.1 la Convenția pentru apărarea drepturilor și a libertăților fundamentale ale omului.
Astfel, schimbarea modalității de plată a salariului, eșalonat, fără acordul reclamanților, contravine, de asemenea, principiilor reglementate de art.161 alin.1 din Codul muncii, potrivit căruia plata se face cel puțin o dată pe lună, fără a se putea eșalona acest drept de creanță în lipsa acordului angajatului.
Mai mult, puternica aparență de neconcordanță cu prevederile Constituției României, legii nr.303/2004, a Convenției Europene a Drepturilor Omului și a celorlalte documente internaționale invocate mai sus, a actului administrativ emis de Ministrul Justiției și Libertăților și efectele deosebit de grave pe care le produce asupra reclamanților constituie un caz bine justificat, în sensul art.14 alin.1 din Legea nr.554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării acestui act administrativ.
Măsura este necesară pentru prevenirea unei pagube iminente, așa cum este definită la art.2 alin.1 lit. s) din Legea nr.554/2004, prejudiciul material viitor și previzibil constând în neplata către reclamanți a unei părți importante din drepturile salariale cuvenite.
În drept au fost invocate dispozițiile art.2 și 14 din legea nr.554/2004, art.15 din Constituția României.
2. Argumentele pârâtului:
Prin întâmpinarea depusă la termenul din 20.07.2009 (atașată la fila 55-56 dosar), pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea cererii reclamanților, ca neîntemeiată.
În motivarea întâmpinării se arată că în fapt, prin adresa atacată, având în vedere în principal dispozițiile nr.OUG34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009, dispozițiile Legii bugetului de stat pe anul 2009 18/2009, dispozițiile nr.OUG71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, a precizat ordonatorilor secundari și terțiari că la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor calcula fără a include și sporul de 50%.
Se arată că adresa nr.76.602 din 03.07.2009 a cărei revocare se solicită nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese, având în vedere noile dispoziții legale cu incidență asupra achitării drepturilor salariale pentru personalul din sistemul justiției si Legea 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009. Fiind o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ - nr.OUG71/2009 - coroborat cu Legea nr.18/2009 și Legea nr.500/2002, iar nu o manifestare de voință unilaterală a unității emitente, susceptibilă de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși, această adresă nu poate face obiectul unei cereri de anulare sau de suspendare întemeiate pe prevederile Legii nr. 554/2004. Astfel, prin această adresă s-a precizat, în atenția ordonatorilor secundari și terțiari de credite, că la data de 10.07.2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, plata acestui spor urmând a se efectua potrivit nr OUG71/2009; se aduce la cunoștința ordonatorilor secundari și terțiari de credite situația bugetului și noua formă de plata a sporului de 50% care s-a făcut în baza titlurilor executorii și care se modifică conform nr.OUG71/2001, modificarea constând în faptul ca sporul nu se achita lunar ci eșalonat conform acestei ordonanțe de urgentă.
Astfel, câtă vreme această adresă nu are natura juridică a unui act administrativ, nu poate face nici obiectul unei plângeri prealabile sau al unei acțiuni în contencios administrativ, în condițiile Legii nr.554/2004. Cu privire la practica judiciară în materie, solicită să ia în considerare că a statuat în decizia nr.5412 din 11.11.2005 că actele emise de organele fiscale în cadrul activității de îndrumare a contribuabililor în aplicarea prevederilor legislației fiscale, realizată în baza art.7 alin. 5 din Cod procedură fiscală nu sunt acte administrative. Aceeași decizie menționează că modul de comunicare a interpretării unui text de lege nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2, ci doar o corespondență administrativă. Pentru aceleași rațiuni de interpretare nici adresele de îndrumare ale ordonatorului principal de credite către ordonatorii secundari și terțiari de credite nu pot să aibă decât același caracter de corespondentă administrativă.
De asemenea se arată că potrivit celor statuate prin decizia 3026/23.09.2008 a adresa prin care se comunică personalului didactic rezultatul (calificativul) evaluării activității profesionale nu este un act administrativ, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Fiind o simplă operațiune tehnico-materială de încunoștințare, realizată într-o etapă a procesului de evaluare iar nu manifestarea de voință unilaterală a unității emitente, susceptibilă de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși, această adresă nu poate face obiectul unei cereri de suspendare întemeiate pe prevederile art.14 din Legea nr.554/2004.
Raportat la acest aspecte, pârâții solicită admiterea excepției și respingerea ca inadmisibilă a acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile și pentru faptul că actul atacat nu reprezintă un act administrativ.
3. Dispozițiile legale aplicabile în cauză:
Potrivit art.15 alin.1 teza I din Legea nr.554/2004,"suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art.14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat."
În privința motivelor de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. 1 din Legea nr.554/2004 prevede că "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art.7, autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral -".
În privința definițiilor legale ale pagubei iminente și cazurilor bine justificate, instanța constată că, potrivit art.2 alin.1 lit. ș) și t) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, acestea sunt astfel definite:
"ș) pagubă iminentă - prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public;
t) cazuri bine justificate - împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ;".
4. Analiza instanței:
Analizând probatoriul administrat în cauză, instanța constată următoarele:
Cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii:
Instanța observă că Ministerul Justiției și Libertăților a invocat inadmisibilitatea acțiunii, pe considerentul că actul a cărei suspendare o solicită reclamanții - respectiv Adresa cu nr.76.602/3.07.2009 emisă de Ministrul Justiției și Libertăților - nu este un act administrativ, ci o măsură stabilită de ordonatorul de credite principal în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese. Ministerul Justiției a arătat că, fiind o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, respectiv a Ordonanței de Urgență nr.91/2009, această adresă nu reprezintă o manifestare de voință susceptibilă a da naștere, a modifica sau stinge raporturi juridice prin ea însăși.
Examinând această excepție, instanța precizează că, potrivit art.2 alin.1 lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ".
Instanța observă, în primul rând, că în cauză este necontestat că reclamanții nu mai beneficiază de plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică de 50%, calculat la indemnizația de încadrare lunară, în urma comunicării Adresei nr.76.602/3.07.2009 către ordonatorii secundari și terțiari de credite, inclusiv către instituția publică în cadrul căreia își desfășoară activitatea reclamanții.
În consecință, instanța consideră nefondate susținerile conform cărora adresa respectivă are drept efect numai aducerea la cunoștința ordonatorilor secundari și terțiari de credite a modificărilor aduse prin Ordonanța de Urgență nr. 71/2009, în condițiile în care, ca urmare a comunicării acestei adrese, s-a luat măsura diminuării drepturilor salariale cuvenite reclamanților.
Conform Adresei nr.76.602/3.07.2009, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale cuvenite lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică.
Instanța constată așadar existența unei manifestări de voință a autorității pârâte în sensul diminuării drepturilor salariale cuvenite reclamanților, prin omisiunea de a calcula și, deci, de a plăti reclamanților sporul în litigiu.
În concluzie, examinând actul respectiv prin prima definiției legale a actului administrativ, Curtea observă că acesta este un actunilateral- deoarece exprimă voința unilaterală a autorității emitente de a calcula drepturile salariale cuvenite reclamanților fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, că a fost emis în regim de putere publică și în vederea executării în concret a legii - deoarece adresa respectivă a fost emisă de pârât în calitate de ordonator principal de credite bugetare, competent să dispună plata drepturilor salariale unor categorii de persoane salarizate din bugetul de stat, și cămodifică raporturi juridice -deoarece, prin consecințele sale concrete, a exprimat voința Ministerului Justiției și Libertăților de a refuza plata sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică pentru reclamanți începând cu luna iunie 2009
Pentru aceste considerente, instanța apreciază că este nefondată excepția inadmisibilității prezentei acțiuni, excepție susținută pe absența caracterului administrativ al actului suspus controlului judecătoresc.
În consecință, instanța va respinge excepția inadmisibilității prezentei acțiuni, ca nefondată.
Cu privire la excepția lipsei interesului:
Pârâtul a învederat că prin alte două hotărâri judecătorești s-a dispus s-a dispus suspendarea executării Adresei nr.76.602/3.07.2009, respectiv a actului a cărui suspendare au solicitat-o și reclamanții în prezenta cauză.
Instanța consideră însă că nu se poate reține lipsa obiectului cererii de suspendare, având în vedere că pârâtul nu a dovedit împrejurările invocate, respectiv faptul că au fost pronunțate două hotărâri judecătorești executorii și prin care să se fi dispus suspendarea aceluiași act.
Pe de altă parte, întrucât reclamanții nu sunt părți în dosarele în care au fost pronunțate sentințele invocate de pârât, aceștia nu își pot proteja direct drepturile patrimoniale personale decât în prezenta cauză, în care au calitatea de părți. Instanța observă, în acest sens, că reclamanții au fost afectați prin emiterea actului a cărui suspendare o solicită și că numai în acest litigiu au posibilitatea de a justifica temeinicia cererii lor de suspendare. Dreptul reclamanților de acces la o instanță - drept protejat de art. 6 paragraful 1 din Convenția europeană a drepturilor omului - ar fi încălcat în măsura în care instanța ar refuza soluționarea acestei cauze fără a permite reclamanților să își susțină argumentele cu privire la temeinicia cererii lor și împiedicându-i să își apere drepturile doar pe considerentul că alte persoane au o cerere similară, soluționată printr-o hotărâre care nu este irevocabilă, pronunțată într-o cauză în care reclamanții nu au posibilitatea să își susțină opiniile.
Având în vedere cele arătate mai sus, instanța va respinge și excepția lipsei interesului, considerând-o nefondată.
Cu privire la fondul cererii de suspendare a executării actului administrativ în litigiu, instanța observă că prin Adresa nr. 76.602/3.07.2009 (atașat în copie la fila 11 dosar), pârâtul a dispus ordonatorilor secundari și terțiari de credite ca, începând de la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale cuvenite pentru luna iunie 2009 personalului auxiliar din justiție și magistraților să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică.
Reclamanții au formulat o plângere administrativă prealabilă împotriva acestei adrese (plângere transmisă prin fax la data de 9.07.2009, conform înscrisului atașat la fila 7 dosar), solicitând anularea acestui act. Plângerea administrativă prealabilă formulată de reclamanți nu a fost soluționată până la data pronunțării prezentei hotărâri.
În privința condiției existenței unei pagube iminente, instanța constată că prin Adresa nr. 76.602/3.07.2009 s-a dispus ca, începând de la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale cuvenite pentru luna iunie 2009 personalului auxiliar din justiție și magistraților să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică.
Instanța constată că punerea în executare a Adresei nr. 76.602/3.07.2009 implică diminuarea drepturilor salariale ale reclamanților cu un procent de 50%, calculat la indemnizația de încadrare lunară.
În condițiile în care - date fiind incompatibilitățile legale ce împiedică reclamanții să exercite alte activități producătoare de venituri - salariul obținut de reclamanți reprezintă singura sursă de venit, în cele mai multe cazuri, instanța reține că diminuarea drepturilor salariale ale reclamanților cu un procent de 50% constituie o prejudiciu material viitor și previzibil adus reclamanților.
Având în vedere aceste împrejurări, instanța apreciază că în cauză este îndeplinită condițiile referitoare la iminența producerii unei pagube prin executarea actului administrativ atacat.
Cât privește condiția existenței unui caz bine justificat, instanța remarcă faptul că examinarea acestei condiții impune însăși examinarea - chiar dacă sumară - a legalității actului administrativ atacat, de vreme ce instanța trebuie să constate - pentru a soluționa cererea de suspendare a executării actului administrativ - existența împrejurărilor care creează îndoieli serioase "în privința legalității actului administrativ".
În această privință, instanța constată că reclamanții au invocat mai multe motive de nelegalitate a ordinului contestat.
Astfel, reclamanții au arătat că temeiul legal de emitere a Adresei nr. 76.602/3.07.2009 este Ordonanța de Urgență nr. 71/2009, act normativ care are un conținut similar cu acela al Ordonanței de Urgență nr. 75/2008 (prin care s-a dispus eșalonarea plății drepturilor bănești restante cuvenite magistraților și personalului auxiliar al instanțelor judecătorești prin titluri executorii), a cărei neconstituționalitate a fost constatată de Curtea Constituțională.
Reclamanții consideră, totodată, că Adresa nr. 76.602/3.07.2009 aduce atingere dispozițiilor art. 74 alin.2 din Legea 303/2004, conform cărora "drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de prezenta lege. Salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială", fiind încălcate prevederile unei legi speciale adoptate de Parlament, act cu putere normativă mai M decât a ordinului respectiv.
De asemenea, reclamanții au invocat aplicarea retroactivă a Adresei nr. 76.602/3.07.2009, măsură ce contravine principiului neretroactivității legii, prevăzut de art. 16 alin. 2 din Constituția României, deoarece acest ordin se aplică începând cu data de 01.06.2009, în condițiile în care temeiul adoptării sale - respectiv Ordonanța de Urgență nr. 71/17.06.2009, invocată în cuprinsul Ordinului Procurorului General - a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 416 din 18.06.2009, astfel încât la 01.06.2009 această ordonanță nu era în vigoare.
De asemenea, reclamanții au invocat și încălcarea prevederilor art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția europeană a drepturilor omului, în sensul că dreptul reclamanților la acest spor constituie un "bun" în accepțiunea data de lege acestei noțiuni.
Instanța constată că pârâtul nu a răspuns la aceste critici de nelegalitate și chiar de neconstituționalitate, justificând emiterea ordinului numai prin dispozițiile Ordonanței de Urgență nr. 71/17.06.2009 și ale Ministerului Finanțelor Publice.
Or, cel puțin sub aspectul aplicării retroactive a Ordinului nr. 1472/2.07.2009, respectiv începând cu data de 01.06.2009, instanța constată existența împrejurărilor care creează îndoieli serioase "în privința legalității actului administrativ".
În consecință, instanța reține că este îndeplinită în cauză și condiție existenței unui caz bine justificat.
Prin urmare, instanța consideră că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, motiv pentru care va admite cererea reclamanților și va dispune suspendarea executării Adresei cu nr. 76.602/3.07.2009 emisă de Ministrul Justiției și Libertăților până la pronunțarea instanței de fond cu privire la cererea reclamanților de anulare a actului administrativ menționat mai sus.
Instanța va lua, totodată, act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată și că prezenta hotărâre este executorie de drept în privința dispoziției de suspendare a executării actului administrativ menționat anterior, conform art. 14 alin. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
HOTĂRĂȘTE:
Respinge excepția inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei interesului, invocate de Ministerul Justiției și Libertăților.
Admite cererea formulată de reclamanții B, Liga, toți cu domiciliul procesual ales la sediul Judecătoriei Sânnicolau M, în loc. Sânnicolau M,-, județ T, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților, cu sediul în mun. B,-, sector 5.
Dispune suspendarea executării Adresei cu nr.76.602/3.07.2009 emisă de Ministrul Justiției și Libertăților până la pronunțarea instanței de fond cu privire la cererea reclamanților de anulare a actului administrativ menționat mai sus.
Executorie de drept.
Ia act că reclamanții nu au solicitat cheltuieli de judecată în prezenta cauză.
Cu drept de recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică din 20.07.2009.
PREȘEDINTE, GREFIER,
- - - -
RED:/21.07.09
TEHNORED:/21.07.09
20.ex./SM/emis 18 com.
Se comunică:
- reclamanți 1 -16 - B, Liga, - toți cu domiciliul procesual ales la sediul Judecătoriei Sânnicolau M, în loc. Sânnicolau M,-, județ
- pârât 1 - Ministerul Justiției și Libertăților, - B,-, sector 5.
- pârât 2 - Ministrul Justiției și Libertăților, - B,-, sector 5.
Președinte:Răzvan PătruJudecători:Răzvan Pătru
