Suspendare executare act administrativ fiscal. Sentința 400/2009. Curtea de Apel Timisoara
| Comentarii |
|
ROMÂNIA OPERATOR 2928
CURTEA DE APEL TIMIȘOARA
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR- - 23.06.2009
SENTINȚA CIVILĂ NR. 400
ȘEDINȚA PUBLICĂ D- 2009
PREȘEDINTE: Duma Diana
GREFIER: - -
S-a luat în examinare acțiunea formulată de reclamantul în contradictoriu cu paratul Ministerul Sănătății Publice B, având ca obiect suspendare executare act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședință publică se prezintă pentru reclamantul lipsă avocat, lipsă fiind pârâtul.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, se constată că s-a depus la dosar, prin registratura instanței, o cerere din partea pârâtului privind amânarea cauzei pe motiv că consilierul juridic se află în concediu fără plată conform Legii nr.329/2009.
Avocatul reclamantului solicită respingerea cererii de amânare a cauzei formulată de pârât.
Instanța respinge cererea de amânare a cauzei formulată de pârât având în vedere urgența cauzei, precum si împrejurarea ca dosarul nu este la primul termen de judecata, pentru a fi întrunite dispozițiile art.156 Cod proc civ. Totodată Curtea constata ca și faptul că reprezentanta pârâtei nu s-a conformat dispozițiilor instanței de la termenele anteriore de judecată când i s-a pus în vedere, să depună la dosar dosarul administrativ ce a stat la baza emiterii actului atacat.
Avocatul reclamantului arată că nu mai are alte cereri de formulat.
Nemaifiind alte cereri și nici excepții, Curtea acordă cuvântul în dezbaterea fondului acțiunii.
Avocatul reclamantului solicită admiterea acțiunii, cu cheltuieli de judecată și depune la dosar xerocopia chitanței privind achitarea de către reclamant a sumei de 2.000 lei reprezentând onorariu avocațial.
CURTEA
Deliberând asupra cauzei de, constata următoarele:
Prin cererea înregistrata pe rolul acestei instanțe la data de 23.06.2009 reclamantul a chemat in judecata pe paratul Ministerul Sănătății Publice solicitând instanței pronunțarea unei hotărâri prin care sa se dispună suspendarea executării Ordinului nr.923/15.05.2009 emis de pârât privind revocare sa din funcția de manager al Spitalului Teritorial G, până la pronunțarea instanței de fond pe acțiunea în contencios administrativ având ca obiect anularea acestui act, cu cheltuieli de judecată.
In motivarea acțiunii se arata ca în data de 14.12.2006 între acesta și MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE s-a încheiat contractul de management nr. 1/14.12.2006, obiectul contractului constând în organizarea și conducerea SPITALULUI TERITORIAL G, pe baza obiectivelor și al indicatorilor cuprinși în anexa la contract în scopul furnizării de servicii medicale și alte servicii pe baza principiilor privind echitatea, necesitatea, eficacitatea, calitatea și eficiența.
In perioada 14.10.2006- 22.05.2009 reclamantul și-a desfășurat activitatea ca manager al SPITALULUI TERITORIAL G, iar prin ordinul 923/15.05.2009 a fost revocat din funcție de manager începând cu data de 18.05.2009, considerându-se că nu s-au realizat, conform prevederilor lit.B cap.VIII din contractul de management, indicatorii de performanță ai managementului spitalului public.
Ordinul de revocare din funcție nu i-a fost comunicat în mod legal, la domiciliu, recomandat cu confirmare de primire, acesta luând la cunoștință de această decizie Ia data de 21.05.2009, când, fiind delegat al spitalului la sediul DSP A, i s-a înmânat spre transport la sediul spitalului, acest ordin, într-un singur exemplar, eu semnând pentru preluarea acestuia ca și curier al mai multor documente de comunicat unității spitalicești. Se poate observa că pe ordin este menționat sub data de 19.05.2009 intenția de comunicare a acestuia către spitalul Astfel eliberarea sa din funcție s-a făcut începând cu data de 22 mai 2009 și nu cu data de 18 mai cum era stipulat în ordinul de revocare.
Se mai arată că nu s-a înmânat în mod legal acest ordin de revocare din funcție, neexistând nici o dovadă în acest sens la registratura spitalului mențiunea " ieșiri".
În cursul anului 2008 s-a aprobat modificarea structurii organizatorice a unității spitalicești. Astfel prin Ordinul nr.1869/13.11.2008 pentru modificarea nr. 641/2008 privind aprobarea structurii organizatorice a SPITALULUI COMUNAL G, prin care s-a stabilit că Spitalul G va funcționa în continuare cu 61 de paturi, cu modificarea majorării numărului de paturi la secția medicină internă, de la 44 la 55, deci cu un nr. de 11 paturi. De asemenea, s-au suplimentat numărul de posturi din statutul de funcții cu 3
posturi pază poartă. Aceste modificări au determinat implicit modificarea bugetului de venituri - / cheltuieli pe anul 2008, față de această situație, în baza disp. art.2.3-în domeniul L managementului performanței calității, pct.l9: "în situații excepționale din motive neimputabile conducerii spitalului indicatorul putând fi renegociat o singură dată în cursul anului", am solicitat prin adresa nr.4756 la data de 23.12.2008 Autorității de Sănătate Publică A, renegocierea indicatorilor pe anul 2008. Totodată a anexat adresei menționate un memoriu justificativ cuprinzând motivele care determină renegocierea indicatorilor. Această solicitare nu a primit nici un răspuns nerealizându-se nici o renegociere în cursul anului 2008.
Se arata ca la data de 13.02.2009, după încheierea anului bugetar 2008, reclamantul a fost chemat la sediul DSP A, alături de alți manageri de unități spitalicești din județ, unde au fost puși pe coridoare să redacteze cererea de renegociere și să o adreseze ministrului sănătății împreună cu indicatorii pe care doreau să-i negocieze.
Se menționează ca din cauza condițiilor improprii de redactare, cu laptop-ul pe genunchi, pe coridoarele DSP-ului și a unei erori materiale de redactare, în memoriul cuprinzând indicatorii care îi solicita a fi negociați, deși a trecut în mod corect și indicatorul -C1 execuție bugetară față de bugetului de cheltuieli aprobat m omis detalierea acestui indicativ, respectiv menționarea valorii asumate și a celei propuse, însoțite de motivația corespunzătoare.
Reclamantul arata ca se poate observa din parcurgerea acestui memoriu că este clar o eroare de redactare si nu de omitere a acestui indicator de la negociere.
Se învederează ca in data de 26.03.2009 s-a făcut o evaluare a contractului de management al acestuia de către Comisia Județeană DSP A, evaluare care a fost comunicată organelor superioare pentru confirmare, evaluare care însă, deși mi-a fost permis să o lecturez, nu mi-a fost comunicată în mod legal.
Se precizează ca având în vedere că evaluarea, chiar necomunicată, permitea contestarea referatului de evaluare, conform dispozițiilor legale, până la data de 30.04.2009, a înregistrat o contestație față de punctajul stabilit în acea evaluare, doar lecturată, înregistrată sub nr.1157/26.03.2009. In realitate, deși contractul de management prevedea posibilitatea anuală de renegociere a indicatorilor, această negociere nu a avut loc, fiind realizată doar o evaluare.
Mai arată că în termen legal, la data de 09.04.2009 a formulat către Comisia Centrală de Evaluare a Activității Spitalului Public și o precizare a contestației cu privire la indicatorii pe care dorea să-i negocieze.
Având în vedere dispozițiile contractuale prev. la cap. IV Drepturile și obligațiile părților - Secțiunea Drepturile managerului, pct. 10, privind încadrarea pe postul avut anterior existent în statutul de funcții al Spitalului Teritorial G, acela de economist gradul IA, reclamantul apreciază că odată cu dispoziția de revocare din funcție era obligatoriu, conform disp. art 969.civ. numirea sa pe postul existent corespunzător calificării sale, lucru care însă nu s-a întâmplat nici până în prezent
Mai arată că la data de 17 iunie 2008 promovat procedura prealabilă privind contestarea actului administrativ, respectiv am formulat plângerea prealabilă la Ministerul Sănătății.
Legal citat, paratul Ministerul Sănătății Publice Baf ormulat întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii.
In considerentele întâmpinării pârâtul Ministerul Sănătății Publice B arată ca nu sunt îndeplinite condițiile pentru a fi dispusă suspendarea actului administrativ, prevăzute în art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Astfel, legiuitorul a dispus după cum urmează: " în cazuri tine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.
Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 1 alin. (1) și art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reiese că este necesar a fi întrunite cumulativ cele două condiții, care prin tonul lor restrictiv-imperativ denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând, așadar, dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, care să fie de natură a argumenta existența "cazului justificat" și a "iminenței producerii pagubei". Cele două condiții nu se consideră a îndeplinite prin invocarea unor argumente ce tind să demonstreze aparența de nelegalitate a actului administrativ a căruia executare se solicită a fi suspendată. Existența cazului bine justificat în sensul / art. 14 poate fi reținută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoiala puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative. Simpla afirmație a persoanei vătămate în sensul că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din lege nu este suficientă în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte existența cazului bine justificat și a producerii unei pagube iminente. Este vorba, așadar, de efecte ale actului administrativ unilateral ireparabile, prejudiciul creat fiind greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului.
Nu există o astfel de îndoială pentru că actul administrativ a fost emis de organul competent, Ministerul Sănătății, prin reprezentantul său legal, ministrul sănătății, conform prerogativelor acordate de dispozițiile art. 178, alin(3), art.200 alin. 1 și (3) din Legea nr.95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu cele ale art.7 alin.(4) din HG nr.1718/2008 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, cu modificările ulterioare. Actul administrativ atacat reprezintă finalitatea acțiunii de evaluare anuală a performanțelor activității managerilor, așa cum este prevăzută de Legea nr.95/2006 și Ordinul ministrului sănătății nr. 112/2007 privind criteriile de performanță în baza cărora contractul de management poate fi prelungit sau poate înceta înainte de termen, cu modificările și completările ulterioare.
Se menționează ca suspendarea executării este însă o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire i-ar produce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiție care nu este îndeplinită în cauză Astfel, în ceea ce privește cazul justificat, apreciază că prin cererea sa reclamantul nu face dovada existenței unui astfel de caz care să impună luarea de instanță a unei astfel de măsuri vremelnice.
Paratul învederează ca in ceea ce privește paguba iminentă, apreciază că nici această cerință pentru admisibilitatea cererii nu este îndeplinită, și că în conformitate cu dispozițiile Ordinului ministrului sănătății nr. 112/2007 privind criteriile de performanță în baza cărora contractul de management poate fi prelungit sau poate înceta înainte de termen, în perioada 25.03 - 31.03.2009 a avut loc evaluarea pe anul 2008 activității managerilor spitalelor publice, de către comisiile de evaluare constituite in baza Ordinelor ministrului sănătății nr. 291/2009 si nr. 292/2009.
In baza actelor normative menționate, comisiile de evaluare au stabilit calificativele managerilor spitalelor publice, iar în situația în care au fost înregistrate contestații, dosarele de evaluare au fost înaintate Comisiei centrale de evaluare consimțită la nivelul Ministerului Sănătății, spre soluționare.
În urma evaluării activității manageriale a reclamantului. Comisia locală de evaluare a constatat că nu și-a realizat indicatorii de performanță ai managementului spitalului public și a propus ministrului sănătății măsura încetării contractului de management.
În ceea ce privește referirea reclamantului la rezultatul evaluării și contestația formulată față de rezultatul evaluării, menționează că hotărârile Comisiei locale și centrale de evaluare sunat acte interne ale comisiilor de specialitate, acte ce nu intră în categoria celor ce pot fi supuse controlului instanțelor de judecată. Astfel cele două acte atacate sunt acte premergătoare emiterii actului final, respectiv ordinul de ministru prin care se dispune încetarea sau prelungirea valabilității contractului de management, acest ordin reprezintă actul administrativ ce poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ.
Rezultatul evaluării, respectiv calificativul acordat, este luat la cunoștință de persoana evaluată prin semnarea fișei de evaluare întocmită de comisie.
Reclamantul depus al dosar precizare de acțiunea în care a arătat că își întemeiază cererea de suspendarea a ordinului nr. 923/15.05.2009 emis de pârâtul Ministerul Sănătății Publice pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, întrucât în prezent se află în desfășurarea demersurilor proceduri plângeri prealabile.
Reclamantul a depus la dosar răspuns la întâmpinare prin care a arată că susținerile pârâtului în ceea ce privește faptul că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute în art. 14 din Legea 554/2004 privind suspendarea actului administrativ nu au nici un suport real.
Acesta apreciază ca întemeiate cererile sale și arată că deja a suportat în mod direct o pagubă determinată pe de o parte, de a fi demis din funcția de manager în mod abuziv, iar pe de altă parte, prin nerespectarea de către Ministerul Sănătății Publice, - cealaltă parte contractuală din Contractul de management - a clauzelor acestui contract, respectiv dispozițiile privitoare la încadrarea sa, pe postul avut anterior numirii în funcția de manager, post existent în statutul de funcții al Spitalului Teritorial G, acela de economist gradul I
Prin același ordin prin care a fost revocat din funcția de manager, în baza Contractului de management, Ministerul Sănătății Publice avea obligația contractuală, să dispună reangajarea sa în postul deținut anterior, atribuție ce nu era în sarcina managerului interimar așa cum se susține.
In legătură cu susținerile privind poziția sa raportat la acțiunea de evaluare, reclamantul arată că în condițiile în care rapoartele de evaluare nu i-au fost comunicate în mod legal, ci doar oferite spre lecturare, prin demersurile întreprinse a îndeplinit toate cerințele legale privind contestarea acestora.
Este de notorietate că, de fapt nu s-a evaluat activitatea sa, ci doar coloratura mea politică. Nu s-au îndeplinit niciodată dispozițiile legale privind comunicarea conținutului fișelor de evaluare, în fapt nu s-au respectat niciodată etapele legale în procedura de evaluare și de comunicare a rezultatelor acesteia. Reclamantul mai arată că este total nereal susținerea potrivit căreia, în condițiile modificării numărului de paturi pentru secția de medicină internă acesta nu ar fi solicitat renegocierea contractului de management, aceasta în condițiile în care prin adresa 4756/2008 a solicitat în mod direct Autorității de Sănătate Publică A, renegocierea indicatorilor pe anul 2008, anexând în acest sens un memoriu justificativ. Nu s-a realizat nici o negociere, Autoritatea Sanitară nu a dat curs în nici un fel solicitării sale, deși acest aspect era stipulat în dispozițiile art. 2.3 în domeniul performanței calității pct. 19.
Analizând actele si lucrările dosarului Curtea constata următoarele:
Reclamantul a deținut funcția de manager al Spitalului Teritorial G fiind numit prin ordinul nr.1426/13.12.2006 emis de Ministerul Sanatatii Publice si a încheiat un contract de management constând in organizarea si conducerea spitalului in data de 14.12.2006 pe o perioada de 3 ani.
Prin Ordinul nr.923/15.05.2009 reclamantul a fost eliberat din funcția deținuta începând cu data de 18.05.2009, considerându-se ca nu s-au realizat, conform prevederilor lit B capitolul VIII din contractul de management indicatorii de performanta ai managementului spitalului public.
Împotriva acestui ordin reclamantul a formulat plângere prealabila la data de 17.06.2008.
După cum se cunoaște, actul administrativ se bucura de prezumția de legalitate, fiind el însuși titlu executoriu. Așadar, neexecutarea lui ar fi contrara unei bune ordini juridice, intr-un stat de drept si o democrație constituționala. In consecința, suspendarea actului administrativ, ca operațiune juridica de întrerupere vremelnica a efectelor acestuia apare ca o situație de excepție de la regula executării din oficiu. Legiuitorul, prin art. 14 si 15 din Legea nr 554/2004 a instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ.
Potrivit dispozițiilor art. 15 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ poate fi solicitată de reclamant pentru motivele prevăzute la art. 14 și prin cererea adresată instanței pentru anularea actului atacat.
Potrivit dispozițiilor art. 14 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ, suspendarea executării actului administrativ se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiții, respectiv un caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente sau a unui prejudiciu material viitor. Totodată se impune îndeplinirea condiției de formulare de către reclamanta a plângerii prealabile, conform prevederile. art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Curtea constata ca reclamantul a respectat procedura prealabila prevăzuta de art. 7 din Legea nr.554/2004, care insa nu a avut ca efect revocarea ordinului atacat.
Pentru a analiza daca suspendarea solicitata este întemeiata sau nu vom analiza in continuare condițiile impuse de art. 14 din Legea nr.554/2004 pentru a interveni suspendarea unui act administrativ.
In ceea ce privește prima condiție impusa de legiuitor, si anume cazul bine justificat, aceasta este definita ca fiind împrejurarea legata de starea de fapt si de drept, care e de natura sa creeze o îndoiala serioasa in privința legalității actului administrativ.
Definiția legala a sintagmei de "paguba iminenta" este data de art. 2 din Legea nr. 554/2004 in sensul ca ea reprezintă un prejudiciu material viitor dar previzibil cu evidenta sau, după caz perturbarea a funcționarii unei autorități publice sau unui serviciu public.
In cuprinsul cererii de suspendare a executării ordinului reclamantul a invocat o serie de neregularități cu privire la temeiul de drept al emiterii ordinului, inclusiv a menționat ca a adus la cunoștința autorităților publice situația spitalului.
Curtea apreciază ca eliberarea din funcție, ca și concept juridic, are, în principal, conotația unei sancțiuni care intervine atunci când nu sunt respectate obligațiile prevăzute în contractul de muncă sau în alt contract care dă naștere raportului juridic obligațional dintre angajat și angajator, cum este, în speță, contractul de management.
In speța de, reclamantul critica măsura luata prin ordinul mai sus menționat învederând ca eliberarea sa din funcție s-a dispus cu incalcarea prevederilor contractului de management, învederând ca in cursul anului 2008 s-a aprobat modificarea structurii organizatorice a spitalului, astfel ca prin Ordinul nr.1869/2008 s-a stabilit ca Spitalul G va funcționa in continuare cu 61 de paturi, cu modificarea numărului de paturi la secția de medicina interna, de la 44 la 55, deci cu 11 paturi(filele 23-24 dosar).Aceasta măsura a determinat implicit modificarea bugetului de venituri-cheltuieli pe anul 2008.
de aceasta situație Curtea constata ca reclamantul prin adresa nr.4756/23.11.2008 (fila 25 dosar) a solicitat Autoritatii de Sănătate Publica A renegocierea indicatorilor pe anul 2008, anexând un memoriu justificativ in acest sens(fila 26 dosar)., deși solicitata, nu a avut loc in cursul anului 2008.
Aceste circumstanțe de fapt creează suficiente îndoieli in legătura cu legalitatea întocmirii actului atacat.
Curtea constata că și a doua condiție prevederile. de art. 14 alin. 1 in vederea discutării cererii de suspendare a executării actului administrativ este îndeplinită.
Astfel, în contextul in care reclamantul a deținut funcția de manager al Spitalului G, in temeiul unui contract de management pe o perioada de 3 ani, a impus o serie de reguli interne în scopul funcționării optime a componentelor compartimentului pe care l-a coordonat. Odată cu eliberarea din funcție a reclamantului, aceste reguli interne pot suferi diferite perturbări, care sunt de natura sa nu asigure buna funcționare a spitalului.
In aprecierea îndeplinirii condițiilor menționate de art. 14 raportat la art. 15 din Legea nr. 554/2004 Curtea va lua in considerare si prevederile din recomandarea nr. R(89)8 din 13.09.1989 a Comitetului de Miniștrii din cadrul CE.Acest act juridic emis la nivel european a considerat ca este de dorit sa se asigure persoanelor o protecție jurisidictionala provizorie, fără a recunoaște, totuși eficacitatea necesara acțiunii administrative. De asemenea, recomandarea a apreciat ca autoritățile administrative acționează in numeroase domenii si ca activitățile lor sunt de natura a afecta drepturile, libertățile si interesele persoanelor. In plus, s-a arătat in același act european ca executarea imediata si integrala a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate, in anumite circumstanțe, cauza persoanelor un prejudiciu ireparabil si pe care echitatea îl impune ca fiind de evitata in măsura posibilului.
Avanu-se in vedere ca România este membra a CE, judecătorul R trebuie sa seama de conținutul acestei Recomandări. In acest sens s-a pronunțat Înalta Curte de Casație si Justiție -secția de contencios administrativ si fiscal in decizia nr. 4434 din 07.12.2006.
Pe de altă parte, eliberarea din funcție a reclamantului intervenita înainte de expirarea duratei de 3 ani pentru care a fost încheiat contractul de management și fără acordarea vreunui preaviz, este de natură a încălca și principiul protecției așteptărilor legitime, în condițiile în care, în considerarea duratei mandatului de 3 ani, reclamantul si-a stabilit o strategie de lucru, în acord cu prevederile contractului de management și ale fișei postului.
Față de considerentele de fapt și de drept mai sus enunțate, Curtea constat ca in speța sunt îndeplinite condițiile legale pentru a interveni suspendarea actului administrativ atacata.
In consecința, va admite cererea formulată și va dispune suspendarea executării actului administrativ contestat până la pronunțarea instanței de fond.
Constatând culpa procesuala a paratului in declanșarea litigiului, de dispozițiile art. 274 Cod procedură civilă, Curtea va obliga paratul la plata către reclamant a sumei de 2000 lei cu titlu de cheltuieli de judecata reprezentând onorariu avocațial.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE:
Admite cererea formulată de reclamantul, cu domiciliul sat, nr. 129, com. G, jud. in contradictoriu cu parata MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE, cu sediul in B,--3, sector 1.
Suspendă executarea actului administrativ reprezentat de Ordinul nr.923/15.05.2009 emis de Ministerul Sănătății Publice pana la pronunțarea instanței de fond.
Obliga paratul la plata către reclamant a sumei de 2000 lei cu titlu de cheltuieli de judecata reprezentând onorariu avocat.
Executorie de drept.
Cu drept de recurs în termen de 5 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică azi, 25 noiembrie 2009.
PREȘEDINTE, GREFIER
- - - -
Se comunică:
- reclamantului -, cu domiciliul sat, nr. 129, com. G, jud.
- pârâtului - MINISTERUL SĂNĂTĂȚII PUBLICE, cu sediul in B,--3, sector 1.
Red./17.12.2009
Tehnored. / 22.12.2009/ 4 ex.
Președinte:Duma DianaJudecători:Duma Diana
