Anulare act administrativ. Sentința nr. 82/2014. Tribunalul MUREŞ
| Comentarii |
|
Sentința nr. 82/2014 pronunțată de Tribunalul MUREŞ la data de 13-01-2014 în dosarul nr. 3852/102/2013
ROMÂNIA
TRIBUNALUL M.
SECȚIA C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr._
Operator de date cu caracter personal înregistrat sub nr.2991
SENTINȚA nr.82/2014
Ședința publică de la 13 ianuarie 2014
Completul constituit din:
Președinte C. P.
Grefier Ț. D.
Pe rol se află judecarea acțiunii în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanții H. M. (cu domiciliul în ., nr. 122, jud. M., CNP_), G. O. (cu domiciliul în Chiheru de Jos, nr.81, ., CNP_), M. D. N. (cu domiciliul în ., nr. 121A, CNP_) în contradictoriu cu P. comunei Chiheru de Jos (cu sediul în ., ., jud. M.) având ca obiect anulare act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședința publică se prezintă pentru reclamanții lipsă doamna avocat Hintea I., pentru pârâtul lipsă doamna avocat O. C. Jiana.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei, după care:
Instanța, verificând competența la acest termen de judecată, în temeiul art.131 C.pr.civ., constată că este competentă general, material și teritorial în soluționarea prezentei cauze, potrivit art.10 din Legea 554/2004.
La solicitarea instanței, reprezentanta reclamanților solicită încuviințarea probei cu înscrisurile aflate la dosarul cauzei.
Reprezentanta pârâtului arată, de asemenea, că nu are alte probe de administrat.
Instanța, în temeiul dispozițiilor art. 258 C.pr.civ, încuviințează proba cu înscrisuri, constând în actele existente la dosarul cauzei, apreciindu-le ca fiind utile, pertinente și concludente soluționării cauzei de față.
La solicitarea instanței, reprezentanta reclamanților apreciază durata procesului ca fiind de 30 de zile. De asemenea, reprezentanta pârâtului estimează durata procesului la 30 zile.
În baza art.238 C.pr.civ., instanța estimează durata prezentului proces la 30 de zile.
La întrebarea instanței, reprezentantele părților arată că nu au alte cereri de formulat.
Potrivit art.244 alin.1 C.proc.civ., nemaifiind alte cereri de formulat sau incidente de soluționat, instanța se consideră lămurită și declară cercetarea procesului încheiată, și, în temeiul art.223 alin.1 C.proc.civ., deschide dezbaterile asupra fondului cauzei, acordând cuvântul reprezentantei reclamantului.
Reprezentanta reclamanților solicită admiterea acțiunii, anularea dispoziției nr. 32/05.02.2013 privind suspendarea acordării unor sume funcționarilor publici, acordarea în continuare a sumelor acordate cu titluri de drepturi contractuale și cu titlu de spor de dispozitiv începând cu ianuarie 2013. Contrar susținerilor părții adverse, aceste drepturi au fost acordate în temeiul Legea nr. 130/1996, prin Acordul Colectiv de Muncă anterior intrării în vigoare a Legii nr. 62/2011. Drepturile contractuale acordate nu au natură salarială, ci reprezintă drepturi pentru îmbunătățirea condițiilor de muncă ale reclamanților. În ceea ce privește sporul de dispozitiv, acesta a fost acordat în baza unor hotărâri judecătorești rămase irevocabile. Prin aplicarea prevederilor Legii nr. 330/2009, începând cu ianuarie 2010 salariile personalului bugetar au fost stabilite la nivelul celor din luna decembrie 2009, prin includerea tuturor sporurilor cu caracter permanent, în salariul de bază. Reprezentanta reclamanților solicită admiterea acțiunii așa cum a fost formulată, fără cheltuieli de judecată.
Reprezentanta pârâtului solicită respingerea acțiunii pentru motivele expuse prin întâmpinare. La acest moment se pune în executare un alt act administrativ. Mai mult există o . alte acte normative care stabilesc, după anul 2010, normele de salarizare pentru sectorul bugetar. Reprezentanta pârâtului nu solicită, de asemenea, obligarea la plata cheltuielilor de judecată.
TRIBUNALUL,
Deliberând asupra cauzei de față, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul instanței la data de 03._, reclamanții au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul P. comunei Chiheru de Jos, anularea Dispoziției nr.32/05.02.2013, în ceea ce privește măsurile de suspendare a plății unor drepturi contractuale, respectiv a sporului de dispozitiv, și acordarea acestora în continuare, începând cu luna ianuarie 2013.
În motivarea cererii, reclamanții au susținut, în esență, că nu se poate face nicio imixtiune în executarea contractului/acordului colectiv de muncă.
Reclamanții au mai susținut faptul că măsura suspendării acordării drepturilor contractuale a fost dispusă cu încălcarea prevederilor legale, având în vedere dispozițiile Legii 84/2012 și, de asemenea, că indemnizațiile acordate sunt legal negociate, fiind verificate și de către Inspectoratul Teritorial de Muncă al județului M. odată cu înregistrarea contractului/acordului colectiv de muncă. Mai mult, sporul de dispozitiv a fost acordat prin hotărâri judecătorești.
În dovedirea cererii, reclamanții au solicitat încuviințarea probei cu înscrisuri, pe care le-au depus la dosarul cauzei.
Pârâtul a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată.
În motivarea întâmpinării, pârâtul a invocat, în esență, nelegalitatea acordării atât a celor două indemnizații, cât și a sporului de dispozitiv, raportat la legislația în vigoare la data încheierii contractului/acordului colectiv de muncă. Pârâtul a făcut referire atât la dispozițiile Legii 330/2009, cât și la cele ale Legii 285/2011.
A fost încuviințată ambelor părți proba cu înscrisuri.
Analizând înscrisurile aflate la dosarul cauzei, precum și susținerile părților prin prisma dispozițiilor legale relevante, instanța reține următoarele:
În urma unui audit financiar desfășurat la ., jud. M., prin Decizia nr.1793/15.11.2012, Camera de Conturi a județului M. a dispus, la Cap.I pct.1 lit.a și c, suspendarea plății unor drepturi contractuale, precum și a unui drept salarial constând în indemnizație de dispozitiv pentru personalul din aparatul propriu al comunei, iar, la Cap.II pct.1 și 3, măsuri de stabilire a întinderii prejudiciului și recuperarea acestuia, prejudiciu creat bugetului local prin angajarea unor cheltuieli de personal nelegale, efectuate ca urmare a majorării salariilor de bază brute lunare cu indemnizația de dispozitiv, precum și ca urmare a acordarea sumelor prevăzute fără temei legal în Acordul colectiv de muncă nr._ (masă caldă și asigurare ținută de lucru decentă), pentru perioada 01.01.2011 – 31.08.2012 – termen de realizare: 31.12.2012.
Prin Dispoziția nr.32/05.02.2013, P. comunei Chiheru de Jos a dispus suspendarea acordării indemnizației de dispozitiv, precum și a drepturilor cuprinse în acordul colectiv de muncă nr.2432/2010 cu titlu de sume de reprezentare și contravaloarea masă caldă pentru funcționarii publici din aparatul de specialitate al primarului. În preambulul actului administrativ, s-au invocat referatul întocmit de contabilul comunei, Decizia nr.1793/2012 emisă de Camera de Conturi a Județului M. și dispozițiile art.68 alin.1 și art.115 alin.1 din Legea 215/2001.
Principalele motive invocate în cuprinsul cererii de chemare în judecată sunt neacordarea de eficiență caracterului obligatoriu al convențiilor colective de muncă legal încheiate și în vigoare. De asemenea, se mai invocă faptul că sunt incidente dispozițiile Legii 84/2012, precum și faptul că sporul de dispozitiv a fost acordat prin hotărâre judecătorească.
Instanța reține, în primul rând, că actul administrativ a cărei anulare s-a solicitat a fost emis în vederea punerii în executare a altui act administrativ executoriu – Decizia nr.1793/15.11.2012 a Camerei de Conturi a Județului M., împotriva căreia a fost exercitată și respinsă contestația prevăzută de Legea 94/1992, astfel că, potrivit pct.210 din Hotărârea 130/2010 emisă de Curtea de Conturi a României – Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, executarea măsurilor dispuse prin decizie a devenit obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de comisia de soluționare a contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația. Din referatul nr.376/05.02.2013, rezultă că, prin Încheierea nr.2004/14.12.2012, Camera de Conturi a Județului M. a respins contestația formulată și nu s-a făcut dovada contestării acestei încheieri.
Față de acest act administrativ, reclamanții sunt terți, astfel că, în privința acestora, constatările camerei de conturi sunt fapte juridice împotriva cărora pot formula apărări proprii și pe care instanța de contencios administrativ este îndreptățită a le analiza.
Astfel, tribunalul reține ca fiind incidente în speță următoarele dispoziții legale:
Art.1 din Legea 284/2010 - (1) Prezenta lege are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului. (2) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt și rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege.
Art.20 alin.1 din Legea 284/2010 - Sporurile, indemnizațiile, primele și compensațiile specifice domeniului de activitate ce se acordă personalului bugetar sunt prevăzute în anexele nr. I - VIII.
Art.37 alin.1 din Legea 284/2010 - Prin contractele colective de muncă sau acordurile colective de muncă și contractele individuale de muncă nu pot fi negociate salarii sau alte drepturi în bani sau în natură care excedează prevederilor prezentei legi.
Anexa I a Legii 284/2010, care cuprinde reglementări specifice personalului încadrat în aparatul propriu al autorităților publice locale.
Analizând aceste dispoziții legale, instanța reține faptul că, în cursul anilor 2011 – 2012 – 2013, nu puteau fi acordate (fie prin introducerea în salariul de bază, fie prin acordarea lor distinct într-un cuantum ce nu depășește 30% din suma salariilor de bază) decât acele sporuri/drepturi salariale care nu excedează prevederilor legii.
Astfel, aspectul esențial care trebuie lămurit în prezenta speță este dacă indemnizația de hrană/reprezentare prevăzute în acordul colectiv de muncă nr._ au fost legal acordate. Din acest punct de vedere, este lipsită de relevanță susținerea reclamanților conform căreia acordul/contractul colectiv nu a făcut obiectul vreunei obiecții de nelegalitate a prefectului sau a altei autorități, iar camera de conturi nu are posibilitatea de a suspenda executarea unui acord colectiv de muncă. Instanța observă că, potrivit Legii de organizare și funcționare a Curții de Conturi a României nr.94/1992, aceasta exercită controlul asupra modului de întrebuințare a resurselor financiare publice, iar, în situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate. Măsurile pe care Curtea de Conturi le poate lua, prin intermediul camerelor județene de conturi, sunt suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor legale din domeniul financiar, contabil și fiscal, blocarea fondurilor bugetare sau speciale, atunci când se constată utilizarea nelegală sau ineficientă a acestora, și/sau înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată. Prin urmare, măsura dispusă de Camera de Conturi a județului M. în sensul suspendării executării acordului colectiv de muncă este prevăzută de lege, neputând, astfel, constitui o imixtiune în sensul invocat de reclamanți.
Pentru a stabili, deci, legalitatea acordării acestor sume de bani prin acordul colectiv, instanța va avea în vedere dispozițiile imperative ale art.31 din Legea 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, care prevede că pentru activitatea prestată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din salariu de bază, sporul de vechime, suplimentul postului, suplimentul corespunzător treptei de salarizare, aceștia beneficiind și de prime și alte drepturi salariale, în condițiile legii.
Acest text legal trebuie coroborat cu dispozițiile art.72 din Legea 188/1999, care statuează că acordurile colective de muncă pot cuprinde numai măsuri (și nu sume de bani) referitoare la aspecte de ordin social, ale condițiilor de muncă, sănătății și perfecționării funcționarilor publici, precum și cu cele ale art.22 din HG 833/2007. Nu se regăsește printre acestea posibilitatea negocierii salariilor sau acordării unor diverse sume de bani cu caracter de prime sau sporuri neprevăzute de lege pentru categoria respectivă de funcționari publici, întrucât, din punctul de vedere al Legii 188/1999, salariile sunt stabilite de legiuitor și nu pot fi negociate.
Această concepție a fost preluată și de Legea 330/2009, de Legea 284/2010, precum și de legile anuale care privesc salarizarea personalului bugetar, printre care se află și Legea 285/2010, care prevăd expres în anexele la aceste acte normative care sunt sporurile/alte drepturi salariale acordate funcționarilor publici, precum și altor tipuri de personal bugetar. De remarcat este faptul că acordul colectiv de muncă a fost înregistrat la ITM în data de 30.12.2010, deci în deplină cunoștință de cauză cu privire la prevederile restrictive ale Legii 284/2010, care fusese deja publicată în Monitorul Oficial în data de 28.12.2010 și în timpul cât Legea 330/2009, care conținea aceleași reglementări de principiu ca și Legea 284/2010, era în vigoare.
De altfel, acordul colectiv reprezintă legea părților numai în situația în care se respectă dispozițiile legale în vigoare, întrucât, potrivit prevederilor art.24 și art.25 din HG nr.833/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor paritare și încheierea acordurilor colective, acordurile colective se încheie pentru funcționarii publici din cadrul unei autorități sau instituții publice, însă clauzele înscrise în acordurile colective nu pot stabili drepturi suplimentare față de cele reglementate prin lege.
Nu poate fi reținută susținerea reclamanților în sensul că înregistrarea la Inspectoratul Teritorial de Muncă îi conferă acordului/contractului colectiv de muncă un caracter legal, acesta nemaiputând fi necontestat, întrucât ITM nu are ca atribuție verificarea legalității acestor acte înregistrate, ci doar conferirea de dată certă, singurele autorități care pot statua asupra legalității fiind Curtea de Conturi a României și instanțele de judecată.
În concret, în ceea ce privește sumele acordate drept indemnizație pentru hrană, acestea nu au temei legal, deoarece, potrivit Legii 142/1998, salariații din sectorul bugetar (cu atât mai mult funcționarii publici ca bugetari a căror salarizare are un regim juridic și mai restrictiv decât al personalului contractual bugetar) pot primi o alocație individuală de hrană numai sub forma tichetelor de masă, care pot fi utilizate potrivit destinațiilor stabilite prin lege.
Referitor la indemnizația pentru ținută, conform prevederilor art.32 din Legea188/1999, funcționarii publici care sunt obligați să poarte uniformă în timpul serviciului primesc această uniformă gratuit, însă personalul din cadrul comunei Chiheru de Jos nu fac parte din această categorie. Astfel, acordarea acestei sume de bani pentru ținută și implicit acoperirea unei părți din cheltuielile cu îmbrăcămintea (ținută decentă) nu are temei legal.
Un argument suplimentar cu privire la nelegalitatea aprobării drepturilor bănești prin hotărâre de consiliu local este faptul că autoritatea publică deliberativă locală (consiliul local) nu putea, în mod legal, să aprobe acte prin care să acorde drepturi bănești personalului din aparatul de specialitate al primarului.
Astfel, art.36 alin.1 din Legea 215/2001 prevede următoarele: Consiliul local are inițiativă și hotărăște, în condițiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepția celor care sunt date prin lege în competența altor autorități ale administrației publice locale sau centrale. Apoi, instanța reține dispozițiile art.36 alin.2 – 9, care constituie cadrul general al atribuțiilor pe care le poate exercita consiliul local. Analiza se va face inclusiv prin raportare la principiul general aplicabil în materia dreptului public conform căruia o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nicio acțiune ce nu îi este în mod expres permisă, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat conform căruia tot ce nu este interzis este permis. Autoritățile publice administrative nu pot acționa decât în temeiul și în vederea executării legii și nu pot exercita decât acele atribuții care sunt în mod expres date în sarcina sa prin Constituție sau prin lege.
Tribunalul observă că niciuna din atribuțiile expuse pe larg în alineatele 3 – 8 nu se referă la posibilitatea consiliului local de aproba acordarea de drepturi bănești pentru personalul încadrat în aparatul de specialitate al primarului, cum este cazul în speță, această atribuție nefiind conferită consiliului local nici printr-o lege, alta decât Legea 215/2001 (astfel încât să poată fi încadrată în alin.9 al art.36).
Prin urmare, sumele de bani reprezentând indemnizație de ținută/hrană prevăzute în acordul colectiv menționat sunt lipsite de temei legal și, astfel, în mod legal a fost dispusă suspendarea acordării acestora prin dispoziția a cărei anulare s-a solicitat.
Aceleași argumente sunt deopotrivă valabile și în cazul sporului de dispozitiv, care nu putea fi acordat personalului din cadrul aparatului de specialitate al primarului, astfel cum s-a stabilit prin Decizia nr.37/2009 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în examinarea recursului în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă ICCJ cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art.47 din Legea nr.138/1999, raportat la art.13 din același act normativ, cu referire la posibilitatea acordării indemnizației de dispozitiv lunare în cuantum de 25% din salariul de bază tuturor funcționarilor publici și personalului contractual care își desfășoară activitatea in domeniul administrației publice locale. Prin decizia amintită s-a statuat că dispozițiile articolelor menționate se interpretează în sensul că indemnizația de dispozitiv se acordă funcționarilor publici și personalului contractual care își desfășoară activitatea în cadrul MAI și în instituțiile publice din subordinea ministerului, precum și personalului care își desfășoară activitatea în serviciile comunitare din subordinea consiliilor locale și a prefecturilor care au beneficiat de acest drept salarial și înainte de transfer sau detașare din cadrul fostului Minister de Interne, situație inaplicabilă în speță.
Nu poate fi reținută susținerea reclamanților în sensul că sporul a fost acordat prin hotărâre judecătorească și nu poate fi înlăturat, Legea 284/2010 menținând în plată salariile avute în luna decembrie 2010. O hotărâre judecătorească nu poate fi considerată ca exprimând un adevăr juridic decât în cazul în care situația de fapt și legislația pe care s-a întemeiat argumentația juridică au rămas nemodificate. Or, în speță, de la data pronunțării hotărârilor invocate de reclamanți, regimul juridic al salarizării personalului bugetar a fost esențialmente modificat, lăsându-le, astfel, fără suport juridic. În același sens s-a pronunțat și Curtea Constituțională a României prin Decizia nr.1601/2010, care a argumentat faptul că autoritatea de lucru judecat de care se bucură o hotărâre judecătorească în ceea ce privește obligarea autorității publice la plata unui spor este una absolută pe toată durata de aplicare a prevederii legale în baza căreia subzistă o atare obligație a autorității publice. Încetarea obligației legale de plată a sporului este determinată de survenirea unui eveniment legislativ care suprimă textul în baza căruia a fost acordat sporul în cauză, aspect ce nu contravine cu nimic autorității lucrului judecat văzut ca garanție a principiului neretroactivității legii. Odată cu . legii noi, cuantumul salariului/indemnizației/soldei este guvernat de această din urmă lege. În măsura în care legea elimină sporurile pe care chiar angajatorul le putea acorda chiar în temeiul legii, acordarea ulterioară a acestora nu se va realiza decât cu încălcarea legii.
Prin aceeași decizie, Curtea Constituțională a mai reținut, la nivel de principiu, următoarele aspecte:
- obligarea angajatorului prin hotărâre judecătorească la plata unui anumit spor prevăzut de lege nu echivalează cu transformarea hotărârii judecătorești în izvor de drept în sistemul constituțional românesc;
- obligația angajatorului la plata unui anumit spor constatată prin hotărâre judecătorească se întinde atât timp cât subzistă temeiul legal care a stat la baza pronunțării hotărârii;
- pe toată perioada de timp cât temeiul legal în baza căruia a fost pronunțată hotărârea judecătorească subzistă, autoritățile publice sunt obligate să execute întocmai hotărârea judecătorească ce consfințește dreptul subiectiv al persoanei îndrituite;
- după ce temeiul legal în baza căruia a fost pronunțată hotărârea judecătorească a fost modificat sau abrogat, începând cu data intervenirii evenimentului legislativ menționat, autoritatea publică urmează să acorde sporul corespunzător potrivit noului cadru normativ existent.
Toate cele de mai sus se impun prin prisma faptului că în sistemul constituțional românesc hotărârea judecătorească pronunțată de instanțele judecătorești ordinare nu constituie un izvor formal al dreptului constituțional.
Va fi înlăturată și apărarea reclamanților în sensul că adoptarea Legii 84/2012 confirmă, practic, legalitatea sporurilor și indemnizațiilor. Tribunalul apreciază că Legea 84/2012 se aplică doar etapei executării deciziilor de impunere emise de angajatori drept consecință a constatării de către Curtea de Conturi a unor prejudicii – art.2 alin.1 din lege, neavând niciun efect cu privire la legalitatea acestor din urmă acte administrative. Mai mult, potrivit art.1 din lege, aceasta este aplicabilă personalului din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului ale cărui venituri de natură salarială au fost stabilite până la . Legii-cadru nr. 284/2010, or, în speță, exercițiul bugetar verificat este cel aferent anilor 2011, 2012 și 2013, Legea 84/2012 nefiind incidentă. Cu privire la acest aspect, reclamanții au invocat faptul că drepturile constând în sume de reprezentare și masă caldă au fost stabilite, în sensul Legii 84/2012, anterior intrării în vigoare a Legii 284/2010, însă instanța apreciază că încheierea acordului colectiv de muncă nu stabilește, în favoarea funcționarilor publici, drepturile respective, ci conferă doar o vocație la stabilirea și plata acestora de către primar în fiecare lună.
Fiind o reglementare cu caracter de excepție, Legea 84/2012 nu poate fi aplicată prin analogie și altor situații similare și nici nu poate fi interpretată în modul invocat de reclamanți.
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art.18 din Legea 554/2004, instanța apreciază că Dispoziția 32/05.02.2013 emisă de P. comunei Chiheru de Jos în exercitarea atribuțiilor conferite de art.63 alin.4 lit.a din Legea 215/2001 este legală, iar cererea reclamanților de anulare acesteia urmează a fi respinsă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Respinge, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții H. M., CNP_, G. O., CNP_, M. D. N., CNP_, toți cu domiciliul ales la sediul Primăriei Chiheru de Jos, în Chiheru de Jos, ., jud. M., în contradictoriu cu pârâtul P. comunei Chiheru de Jos, cu sediul în Chiheru de Jos, ., jud. M., având ca obiect anulare act administrativ.
Cu drept de recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Cererea de recurs se depune la Tribunalul M. – Secția de contencios administrativ și fiscal.
Pronunțată în ședință publică azi, 13.01.2014.
PREȘEDINTE GREFIER
C. P. D. Ț.
Red./Tehnored.CP
06.02.2014/4 ex.
| ← Anulare act administrativ. Sentința nr. 1646/2014. Tribunalul... | Despăgubire. Sentința nr. 558/2014. Tribunalul MUREŞ → |
|---|
