Pensionare anticipată. Diferență de tratament între persoane care nu se află într-o situație analogă și compatibilă. Inadmisibilitate. Ionel Panfile c. România.
| Comentarii |
|
(C.E.D.O., Secția a lll-a, Hotărârea din 20 martie 2012 în cauza Ionel Panfile c. România)
- în extras -
Circumstanțele cauzei și cererea adresată Curții: Reclamantul, Ionel Panfile, este un resortisant român, născut în anul 1957, și locuiește în localitatea Mihail Kogălniceanu, județul Constanța. La o dată neprecizată, reclamantul a formulat o cerere de pensionare anticipată, după ce a lucrat în cadrul Ministerului Apărării Naționale. Pensia sa lunară se ridica la 2.880 de lei. Legislația în vigoare la vremea respectivă, și anume Legea nr. 164/2001 privind pensiile militare de stat, permitea persoanelor pensionate anticipat din forțele armate să caute locuri de muncă în domeniul public, dar și privat, statutul „în rezervă” fiind compatibil cu cel de angajat. La 4 iunie 2007, reclamantul a fost numit de primarul localității Mihail Kogălniceanu, un orășel din județul Constanța, șef de birou în cadrul serviciului de poliție comunitară. Salariul său lunar se ridica la 986 lei, la care se adăuga un spor lunar de 25% din salariul de bază.
În noiembrie 2010, în urma intrării în vigoare a Legii nr. 329/2009 21, care se referă la raționalizarea cheltuielilor publice și care a introdus anumite condiții pentru cumulul pensiei cu venitul salarial din bugetul de stat, reclamantul a fost informat de angajatorul său că, având în vedere faptul că pensia sa depășea salariul mediu brut pe economie de 1.836 lei, trebuie să opteze, în termen de 15 zile, între suspendarea plății pensiei pe durata exercitării activității și încetarea raporturilor de muncă. Reclamantul a refuzat să facă o
asemenea opțiune, aparent din considerentul că prevederile legale care îl împiedicau să primească cumulat pensie și salariu erau neconstituționale și încălcau legislația europeană și tratatele privind drepturile omului. În consecință, prin decizia primarului din 9 decembrie 2009, s-a statuat că, începând din 10 decembrie 2009, se revocă numirea reclamantului ca șef de birou, în temeiul art. 20 din Legea nr. 329/2009.
La 18 ianuarie 2010, reclamantul a contestat decizia primarului în fața Tribunalului Constanța. Acesta a solicitat să fie repus în funcție și să i se plătească retroactiv salariile corespunzătoare, pentru perioada ulterioară datei de 10 decembrie 2009. Reclamantul a susținut, în principal, că prevederile Legii nr. 329/2009 sunt contrare Constituției României și Convenției europene a drepturilor omului, deoarece îi încalcă dreptul la muncă și la protecția bunurilor sale, respectiv salariul său lunar. Tribunalul Constanța a respins acțiunea reclamantului la 25 mai 2010. Aceasta a reținut că reclamantul a primit într-adevăr atât o pensie, cât și un salariu de la o instituție publică, deși pensia sa depășea nivelul salariului mediu brut pe economie, acesta fiind în cuantum de 1.836 lei în 2010. Prin urmare, a hotărât că art. 17-22 din Legea nr. 329/2009, lege ce fusese deja declarată constituțională de către Curtea Constituțională, erau aplicabile în situația lui și justificau încetarea activității sale într-o instituție publică. Referitor la pretinsa încălcare a dreptului reclamantului la muncă, instanța a hotărât că acesta și-ar păstra dreptul de a primi salariu dacă ar lucra în sectorul privat; mai mult, măsura contestată nu era discriminatorie din moment ce se aplica în mod egal tuturor persoanelor aflate în aceeași situație menționată în textul de lege.
Reclamantul a formulat recurs împotriva hotărârii, invocând și încălcarea drepturilor sale prevăzute în art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, art. 14 din Convenție, art. 1 din Protocolul nr. 12 la Convenție și în art. 15 § 1 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Recursul a fost respins la 14 octombrie 2010 de Curtea de Apel Constanța. Curtea a reiterat că prevederile legii contestate au fost declarate constituționale de către Curtea Constituțională, decizia acesteia fiind definitivă și obligatorie. În măsura în care obiecțiile reclamantului față de lege coincideau cu argumentele deja evaluate și luate în considerare de către Curte în motivarea sa, instanța era obligată să se conformeze poziției acesteia. În consecință, decizia primarului de încetare a activității reclamantului era legală și conformă Constituției.
Reclamantul s-a adresat C.E.D.O., cu o cerere în temeiul art. 6 și art. 14 din Convenție, al art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție și art. 1 din Protocolul nr. 12 la Convenție, cu privire la obligația care i-a fost impusă cu începere din 9 decembrie 2009 de a alege între suspendarea plății pensiei pe durata exercitării activității în cadrul unei instituții de stat și încetarea activității. Reclamantul a susținut că, prin aplicarea art. 17-22 din Legea nr. 329/2009, instanțele I-au privat de dreptul la plata cumulată a pensiei și a salariului, deși acesta era un „drept dobândit”; totodată, aplicarea prevederilor sus-menționate a condus la o discriminare indirectă, în sensul că cei care primeau o pensie sub nivelul salariului mediu brut pe economie sau cei care primeau o pensie peste nivelul salariului mediu brut pe economie, dar erau angajați în mediul privat, aveau dreptul la cumulul pensiei cu salariul. Prevederile legale contestate, așa cum au fost aplicate în cazul său, încălcau totodată principiul securității juridice, legislația internă nefiind suficient de previzibilă și accesibilă. Reclamantul a argumentat că legislația în vigoare la vremea pensionării sale anticipate îi permitea angajarea sau numirea într-o funcție din mediul public, ceea ce a constituit o motivare solidă pentru decizia de a se pensiona anticipat; din acest motiv, orice modificare a legislației nu îi putea afecta situația fără a încălca principiul securității juridice, având în vedere totodată că dreptul său la pensie și la salariu era un drept dobândit care nu putea face obiectul unei reevaluări.
C.E.D.O. a analizat dreptul și practica internă relevante, sens în care a reținut că:
Prevederile Legii nr. 329/2009 au făcut obiectul unui control de către Curtea Constituțională, atât înainte de promulgare (control prelegislativ), cât și după intrarea acesteia în vigoare (control postlegislativ). La data de 23 septembrie 2009, peste 100 de parlamentari români s-au adresat Curții cu o sesizare de control prelegislativ referitoare la neconstituționalitatea art. 17-22 din Legea nr. 329/2009. Prin Decizia din 4 noiembrie 2009, Curtea Constituțională a constatat că dispozițiile legale contestate erau constituționale. Precizând că dispozițiile legii criticate nu se referă la persoanele pentru care durata mandatului este stabilită expres în Constituție (ca, de exemplu, persoane care ocupă funcții publice înalte), Curtea a declarat, în principal, în privința reglementării cumulului pensiei cu veniturile salariale, că nicio dispoziție constituțională nu împiedică legiuitorul să suprime cumulul pensiei cu salariul, cu condiția ca o asemenea măsură să se aplice în mod egal pentru toți cetățenii, iar eventualele diferențe de tratament să aibă un scop licit. Totodată, contextul în care măsura criticată a fost luată este unul excepțional, fiind în legătură cu criza financiară și economică mondială.
Curtea a mai declarat că legislația permite, de regulă, cumulul pensiei cu salariul, dacă pensia este mai mică decât un anumit nivel; nivelul luat în considerare este expres prevăzut de lege, previzibil și determinabil, fiind totodată rezonabil. Excepția de la cumulul ambelor venituri era justificată de situația economică excepțională și s-a aplicat numai persoanelor angajate sau numite în funcții din sectorul public, în vederea raționalizării cheltuielilor publice, asigurând totodată un anumit nivel al venitului - considerat rezonabil - tuturor persoanelor. În condițiile în care măsura s-a aplicat în mod egal tuturor persoanelor vizate de textul de lege, aceasta nu poate fi considerată discriminatorie.
În concluzie, Curtea Constituțională a decis că legiuitorul avea putere discreționară deplină să aplice măsuri precum instituirea unui anumit cuantum al venitului, în condițiile în care acestea erau rezonabile, proporționale și justificate de interesul public. Ulterior, Curtea a fost sesizată cu alte cereri privind neconstituționalitatea art. 17-22 din Legea nr. 329/2009. Prin deciziile din 1 și 22 martie 2011,7 și 12 aprilie 2011, 17 mai 2011 și 12 iulie 2011, a menținut motivarea anterioară și a confirmat că legea este constituțională. Totodată, Curtea a reamintit că măsura nu poate fi considerată discriminatorie în condițiile în care angajații din mediul public nu se află în aceeași situație juridică cu cei din mediul privat, în special din cauza faptului că veniturile lor sunt dependente de bugetul de stat.
Hotărârea Curții din 20 martie 2012: în motivarea deciziei pronunțate, C.E.D.O. a reamintit că principiile care se aplică în general în cazurile vizate de art. 1 din Protocolul nr. 1 se aplică, de asemenea, când este vorba despre pensii [a se vedea Stummer c. Austria (MC), 7 iulie 2011, § 82] ori salarii [a se vedea, printre multe altele, Mihăieș c. România și Senteș c. România (decizie), 6 decembrie 2011]. Dintre acestea, prezintă o relevanță deosebită faptul că această prevedere nu garantează, ca atare, nici dreptul la o pensie de un anumit nivel (a se vedea Maggio și alții c. Italia, 31 mai 2011, § 55) și nici dreptul la continuarea primirii unui salariu de un anumit nivel [a se vedea Vilho Eskelinen și alții c. Finlanda (MC), § 94], statul având dreptul deplin și discreționar de a stabili ce prestații se plătesc angajaților săi din bugetul de stat (a se vedea Kechko c. Ucraina, 8 noiembrie 2005, § 23). Totodată însă, în cazul în care valoarea unei prestații este redusă sau când plata acesteia este suspendată, acest lucru poate constitui o ingerință în respectarea bunurilor, care trebuie justificată (a se vedea Rasmussen c. Polonia, 28 aprilie 2009, § 71).
Pentru a fi considerată compatibilă cu art. 1 din Protocolul nr. 1, o condiție esențială este ca ingerința să fie legală. Orice ingerință a unei autorități publice în respectarea bunurilor poate fi justificată numai dacă răspunde unui interes public (sau general) legitim. Datorită cunoașterii directe a propriei societăți și a necesităților acesteia, autoritățile naționale sunt, în principiu, mai bine plasate decât instanța internațională pentru a decide ce este „interesul public”. În conformitate cu sistemul de protecție stabilit de Convenție, autoritățile naționale sunt cele care trebuie să efectueze evaluarea inițială cu privire la existența unei probleme de utilitate publică care necesită măsuri ce constituie ingerințe în respectarea bunurilor (a se vedea Terazzi SRL c. Italia, 17 octombrie 2002, § 85, și Wieczorek c. Polonia, 8 decembrie 2009, § 59). Mai mult, Curtea consideră că statele au o marjă destul de largă de apreciere cu privire la reglementarea politicii lor sociale [a se vedea Jankovic c. Croația (decizie) și Kuna c. Germania (decizie)].
Articolul 1 din Protocolul nr. 1 impune, de asemenea, ca orice ingerință să fie în mod rezonabil proporțională cu scopul urmărit [a se vedea Jahn și alții c. Germania (MC), § 81 -94]. Nu se obține echilibrul just necesar atunci când persoana respectivă trebuie să suporte o sarcină individuală și excesivă (a se vedea Maggio și alții c. Italia, § 57). Curtea observă că plângerea reclamantului se referă, în special, la imposibilitatea, în cazul acestuia, de a cumula o pensie militară cu un salariu plătit din bugetul de stat, în urma intrării în vigoare a Legii nr. 329/2009, care a introdus dispoziții noi privind condițiile în care se permite cumulul. Astfel, reclamantul consideră că asemenea limitări au adus atingere dreptului său la muncă și la plată corespunzătoare, în pofida faptului că, la data cererii sale de pensionare anticipată, preconizase să continue activitatea salariată, conform legislației în vigoare la acea dată.
În acest context, Curtea reamintește că în Convenție nu se garantează dreptul la muncă [a se vedea Sobczyk c. Polonia, (decizie), 10 februarie 2000; Dragan Cakalic c. Croația (decizie), 15 septembrie 2003, Torri și alții c. Italia și Bucciarelli c. Italia (decizie), 24 ianuarie 2012], nici dreptul la o pensie sau un salariu de un anumit nivel. Mai mult, Curtea consideră că limitările introduse de legislația românească nu trebuie considerate ca o „privare de bunuri", așa cum pretinde reclamantul, ci mai degrabă ca o ingerință în dreptul său la respectarea bunurilor sale, în sensul primei teze din art. 1 § 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție. Din această perspectivă, Curtea observă că ingerința criticată era prevăzută de lege, mai precis de noile prevederi introduse de Legea nr. 329/2009, care se referă la măsurile pe care statul trebuie să le ia în contextul crizei economice și financiare.
În cadrul evaluării interesului public al măsurilor contestate, Curtea tine seama de raționamentul Curții Constituționale, care a confirmat că legiuitorul român a impus norme noi în privința salariilor din sectorul public în vederea raționalizării cheltuielilor publice, așa cum impunea contextul excepțional al crizei financiare și economice globale. Ținând seama totodată de faptul că această problemă este de competența autorităților naționale, care au legitimitate democratică directă și sunt mai bine situate decât o instanță internațională pentru a evalua necesitățile și condițiile locale, Curtea nu constată niciun motiv să se abată de la constatarea Curții Constituționale, conform căreia măsurile contestate urmăreau un scop legitim de interes public (a se vedea, mutatis mutandis, Valkov și alții c. Bulgaria, 25 octombrie 2011, §92).
În consecință, mai rămâne de stabilit dacă s-a realizat un „echilibru just” între cerințele interesului general al populației și cerințele de protecție a drepturilor fundamentale ale individului, știut fiind că nu se realizează echilibrul necesar dacă persoana în cauză are de suportat o sarcină individuală și excesivă (a se vedea, printre multe altele, Lakicevic și alții c. Serbia și Muntenegru, 13 decembrie 2011, § 62). În acest context, trebuie acordată o atenție deosebită faptului că reclamantul a fost obligat să opteze între a-și primi în continuare pensia militară lunară și a înceta activitatea sau a accepta suspendarea plății pensiei pe durata continuării activității la stat.
Curtea a constatat că, spre deosebire de cauza Kjartan Ăs-mundsson, reclamantul nu a fost privat în totalitate de veniturile sale, nici nu a fost deposedat de toate mijloacele de trai, având în vedere că urma totuși să primească pensia lunară integrală, al cărei nivel depășea salariul mediu brut pe economie. Din același punct de vedere, nu se poate considera că reclamantul a pierdut o parte considerabilă din venitul său, din moment ce pensia sa, pe care o primea în continuare, era considerabil mai mare decât salariul lunar pe care I-ar fi primit. În acest context, având, totodată, în vedere ampla marjă de apreciere a statului cu privire la reglementarea domeniului legislației sociale [a se vedea, de asemenea, Frimu c. România (decizie), 7 februarie 2012] și scopul legitim al raționalizării cheltuielilor publice, Curtea crede că nu se poate considera că reclamantul are de suportat o sarcină individuală și excesivă ori că i s-a adus atingere fondului drepturilor sale la pensie ori la salariu. Pentru motivele expuse mai sus, C.E.D.O. a considerat capătul de cerere întemeiat pe prevederile art. 1 din Primul Protocol Adițional la Convenție ca fiind vădit nefondat.
Reclamantul s-a plâns că textele de lege contestate au instituit o discriminare între diverse categorii de persoane, unora per-mițându-li-se în continuare cumulul pensiei cu salariul, în timp ce altele nu au avut acest drept. Mai precis, acesta nu a putut primi cumulat salariu și pensie pe motiv că era angajat în sectorul public, spre deosebire de cei care sunt angajați în sectorul privat, pe de o parte, și pe motiv că avea o pensie mai mare decât salariul mediu brut pe economie, spre deosebire de cei care aveau o pensie inferioară acestui nivel, pe de altă parte.
Curtea a reamintit că discriminare înseamnă a trata diferit, fără o justificare obiectivă și rezonabilă, persoane aflate în situații relativ similare și a făcut trimitere la cauza Willis c. Regatul Unit, nr. 36042/97, § 48. Cu toate acestea, nu orice diferență de tratament constituie o încălcare a art. 14. Este necesar să se stabilească faptul că alte persoane aflate într-o situație analoagă sau relativ similară beneficiază de tratament preferențial și că această diferență este discriminatorie, sens în care Curtea a făcut trimitere la cauza Unal Tekelic. Turcia, 16 noiembrie 2004, § 49. Mai mult, art. 14 nu interzice unui stat membru să trateze unele grupuri diferit pentru a îndrepta „inegalitățile de fapt" dintre acestea, deoarece statul contractant beneficiază de o amplă marjă de apreciere când evaluează dacă și în ce măsură diferențele în situații similare justifică un tratament diferit. De regulă, Convenția lasă statului o amplă marjă de apreciere în domeniul măsurilor economice sau de strategie socială [a se vedea Stec și alții c. Regatul t/n/f (MC), §51-52].
Curtea a considerat că, deși legea contestată a instituit, într-adevăr, o diferență de tratament între persoanele pensionate angajate în sectorul privat și cele angajate în sectorul public, cum era cazul reclamantului, cu toate acestea, cele două categorii de persoane nu pot fi considerate ca aflându-se într-o situație analoagă sau asemănătoare în sensul art. 14, din moment ce diferența esențială, relevantă pentru contextul în care au fost luate măsurile criticate, este aceea că veniturile lor provin din surse diferite, și anume bugetul privat și, respectiv, bugetul de stat. Mai trebuie reținut, în acest sens, faptul că Curtea a aprobat într-un număr de situații diferențele pe care unele state contractante le stabilesc în domeniul pensiilor între angajații din sectorul public și cei din sectorul privat (a se vedea Valkov și alții, citată anterior, § 117, și referințele acolo citate).
Referitor la diferența de tratament bazată pe nivelul venitului lunar personal, Curtea consideră, tot în concordanță cu decizia Curții Constituționale, că nivelul menționat era previzibil și rezonabil și că a fost stabilit în raport cu factori obiectivi de către legiuitor, care a acționat în limitele competenței sale discreționare în domeniul deciziilor bugetare, fără a depăși principiul proporționalității (a se vedea, mutatis mutandis, Valkov și alții, § 114). In consecință, Curtea a considerat capătul de cerere întemeiat pe dispozițiile art. 14 din Convenție ca fiind vădit nefondat.
| ← Pensie. Lipsa unei justificări obiective și rezonabile pentru... | Discriminare pe bază de sex. Inadmisibilitatea unei diferențe... → |
|---|
