Decizia CCR nr. 310 din 5.06.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 8,art. 10 lit. f), art. 21,art. 26 alin. 1 lit. k) şi alin. 2 din Legea nr. 176/2010 - integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pt....

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 8,art. 10 lit. f), art. 21,art. 26 alin. (1) lit. k) și alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative și ale art. 13 și art. 15 alin. (1) din Legea nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, excepție ridicată de Gheorghe Bunea Stancu în Dosarul nr. 6.647/2/2012 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului nr. 909D/2013 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal răspund autorul excepției Gheorghe Bunea Stancu, reprezentat de avocatul Iulia Stănciulescu-Ilie, cu împuternicire avocațială depusă la dosar, și partea Agenția Națională de Integritate, prin consilierul juridic Mihai-Alexandru Ionescu, cu delegație depusă la dosar.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul avocatului autorului excepției, care susține admiterea criticii de neconstituționalitate. Precizează că, în contradicție cu art. 44 alin. (8) din Constituție, prevederile de lege criticate conduc la răsturnarea prezumției de dobândire licită a averii, de vreme ce averea persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau conflict de interese este supusă repetițiunii. Totodată, susține limitarea atribuțiilor Agenției Naționale de Integritate doar la posibilitatea sesizării instanței judecătorești, astfel cum există în cazul Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității, sens în care invocă Decizia Curții Constituționale nr. 51 din 31 ianuarie 2008.

4. Reprezentantul Agenției Naționale de Integritate susține respingerea excepției de neconstituționalitate, sens în care invocă Decizia Curții Constituționale nr. 1.606 din 15 decembrie 2011. Precizează că activitatea inspectorilor de integritate nu are caracter jurisdicțional, nu aduce atingere dreptului la viață intimă și privată, iar raportul de evaluare poate fi contestat în justiție de persoana interesată.

5. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, sens în care invocă Decizia Curții Constituționale nr. 205 din 29 aprilie 2013.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

6. Prin Încheierea din 23 decembrie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 6.647/2/2012, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 8,art. 10 lit. f), art. 21,art. 26 alin. (1) lit. k) și alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative și ale art. 13 și art. 15 alin. (1) din Legea nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate.

7. Excepția a fost ridicată de reclamantul Gheorghe Bunea Stancu într-o cauză având ca obiect anularea unui raport de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate.

8. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că raportul întocmit de Agenția Națională de Integritate (ANI), autoritate administrativă autonomă, plasată în sfera puterii executive, concluzionează existența stării de conflict de interese sau de incompatibilitate în care se află persoana evaluată și se înaintează organelor de urmărire penală sau autorităților care vor aplica sancțiunea disciplinară. ANI este o autoritate publică care dispune în materia încălcării legii de către cetățeni, în domeniul intitulat generic "corupție instituțională“, și are independență operațională, deși numai judecătorii beneficiază, potrivit Constituției, de o asemenea independență.

9. Arată, de asemenea, că raportul se comunică unor autorități publice, fiind astfel ușor de accesat de mass-media, ceea ce atrage oprobriul public și, prin urmare, încălcarea dreptului la viață intimă, familială și privată, precum și a dreptului persoanei la propria imagine. Prejudiciul creat persoanei evaluate prin publicizarea raportului este ireversibil și se confruntă cu dificultatea reală de a fi reparat integral, chiar dacă acțiunea în justiție ar duce la anularea raportului.

10. Totodată, susține că activitatea ANI este, de fapt, o activitate de înfăptuire a justiției, care nu se încadrează în niciuna dintre jurisdicțiile prevăzute de Constituție. Pe baza unor autointitulate probe, această autoritate adoptă decizia prin care declară persoana evaluată ca fiind în stare de conflict de interese sau de incompatibilitate. Există, astfel, o procedură administrativă, care îmbracă un caracter jurisdicțional, în cadrul căreia, la nivelul aceleiași autorități, se confundă funcția de anchetă și cea de judecată.

11. Astfel, ANI desfășoară un proces, dobândind caracterul de instanță extraordinară. Posibilitatea contestării în justiție a raportului ANI nu este o garanție suficientă pentru asigurarea dreptului de acces la justiție și nici nu asigură egalitatea în drepturi a cetățenilor, deoarece o persoană cu privire la care ANI a constatat că este în conflict de interese/incompatibilitate nu mai este egală în drepturi cu o persoană despre care nu s-a întocmit un asemenea raport.

12. În aceste condiții, pentru respectarea Constituției este necesară limitarea atribuțiilor ANI la posibilitatea de a sesiza instanța judecătorească, urmând ca aceasta să poată constata că persoana evaluată se află sau nu în stare de conflict de interese/incompatibilitate.

13. În susținerea argumentelor de neconstituționalitate sunt invocate unele exemple din legislație: Legea nr. 187/1999 privind accesul la propriul dosar și deconspirarea poliției politice comuniste, care, în urma constatării neconstituționalității sale, a fost înlocuită cu Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 24/2008 privind accesul la propriul dosar și deconspirarea Securității, și Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici. În aceste cazuri, efectul maxim al actului adoptat de autoritatea publică este acela de sesizare a instanței judecătorești pentru a constata încălcarea legii în cazul cercetat. Invocă Decizia Curții Constituționale nr. 51 din 31 ianuarie 2008.

14. În același timp, susține că reglementarea actuală a principiilor, procedurii și rezultatului final al procedurii de evaluare în cazul ANI este neconstituțională, concluzie rezultată din compararea cu rolul constituțional al Ministerului Public în procedura penală.

15. În fine, arată că se încalcă prezumția caracterului licit al dobândirii averii. Faptul că persoana evaluată este pusă în situația de reclamant, care trebuie să demonstreze netemeinicia raportului de evaluare emis de ANI, constituie o răsturnare a acestei prezumții, pe calea unui alt act decât o hotărâre judecătorească.

16. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, sens în care precizează că reglementarea înființării ANI, a atribuțiilor acesteia, cât și a procedurilor de lucru nu încalcă art. 124 și 126 din Constituție, de vreme ce activitatea de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale intervenite, a intereselor și a incompatibilităților persoanelor prevăzute la art. 1 din Legea nr. 176/2010 are caracterul unei activități esențialmente administrative, desfășurată pe baza unei proceduri administrative, stabilite de lege și supuse controlului judecătoresc. Agenția nu pronunță hotărâri cu autoritate de lucru judecat, ci desfășoară o activitate de evaluare a unor fapte ori situații cu semnificație juridică, iar în final, de sesizare a instanțelor judecătorești sau, după caz, a altor autorități și instituții competente, în vederea luării măsurilor prevăzute de lege.

17. De asemenea, raportul de evaluare întocmit de inspectorul de integritate poate fi contestat în instanță. Faptul că inspectorul de integritate acționează potrivit principiului operațional nu este un privilegiu conferit acestuia, ci, dimpotrivă, acest principiu presupune obligația ce-i incumbă inspectorului de integritate, de a nu solicita sau primi dispoziții de la nicio autoritate publică, instituții sau persoane, pe perioada desfășurării activității de evaluare. De asemenea, în virtutea acestui principiu, inspectorul de integritate trebuie să se manifeste liber de orice interes, să nu fie influențat de aspecte personale sau externe, care i-ar putea afecta activitatea desfășurată, să nu accepte nicio formă de intimidare, să nu se afle în conflict de interese sau sub influențe ce ar putea interveni în raționamentul său profesional.

18. Instanța judecătorească apreciază că nu se încalcă prezumția de liceitate a averii, în speță fiind vorba de un conflict de interese, și că prevederile de lege criticate nu încalcă egalitatea în drepturi a cetățenilor, ci se aplică în mod egal tuturor celor vizați de ipoteza normei legale, constituind o măsură pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, precum și pentru prevenirea și sancționarea corupției.

19. Cu referire la critica ce vizează pretinsa încălcare a prevederilor din Constituție privind viața intimă, familială și privată, instanța o apreciază ca fiind neîntemeiată, întrucât caracterul public al rezultatului evaluărilor efectuate de ANI nu poate fi pus la îndoială.

20. Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

21. Avocatul Poporului consideră că prevederile de lege criticate sunt constituționale, sens în care reiterează considerentele reținute în deciziile Curții Constituționale nr. 311 din 13 iunie 2013, nr. 210 din 29 aprilie 2013 și nr. 316 din 18 iunie 2013.

22. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părților prezente, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

23. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

24. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 8,art. 10 lit. f), art. 21,art. 26 alin. (1) lit. k) și alin. (2) Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010, și ale art. 13 și art. 15 alin. (1) din Legea nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 535 din 3 august 2009.

25. Prevederile art. 8,art. 10 lit. f), art. 21,art. 26 alin. (1) lit. k) și alin. (2) din Legea nr. 176/2010 au următorul cuprins:

- art. 8:"(1) Scopul Agenției este asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea de responsabilități în evaluarea declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice. În îndeplinirea acestui scop, Agenția poate dezvolta relații de colaborare prin încheierea de protocoale cu entități din țară sau din străinătate.

(2) Activitatea de evaluare efectuată de inspectorii de integritate din cadrul Agenției se desfășoară cu privire la situația averii existente pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice, a conflictelor de interese și a incompatibilităților persoanelor care fac obiectul prezentei legi, conform prevederilor acesteia, care se completează cu dispozițiile actelor normative în vigoare.

(3) Principiile după care se desfășoară activitatea de evaluare sunt legalitatea, confidențialitatea, imparțialitatea, independența operațională, celeritatea, buna administrare, dreptul la apărare, precum și prezumția dobândirii licite a averii.“;

- art. 10 lit. f): "Inspectorii de integritate desfășoară următoarele activități:

[_]

f) întocmesc rapoarte de evaluare în cazul în care, în urma evaluării, identifică elemente de încălcare a legislației privind regimul declarării averii, al conflictelor de interese, respectiv al incompatibilităților, precum și, după caz, a legislației disciplinare, contravenționale sau penale;“;

- art. 21:"(1) Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, inspectorul de integritate consideră în continuare că sunt elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, întocmește un raport de evaluare.

(2) În lipsa confirmării prevăzute la alin. (1), inspectorul de integritate poate întocmi raportul de evaluare după îndeplinirea unei noi proceduri de comunicare.

(3) Raportul de evaluare va avea următorul cuprins:

a) partea descriptivă a situației de fapt;

b) punctul de vedere al persoanei supuse evaluării, dacă acesta a fost exprimat;

c) evaluarea elementelor de conflict de interese sau de incompatibilitate;

d) concluzii.

(4) Raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare și, după caz, organelor de urmărire penală și celor disciplinare.“;

- art. 26 alin. (1) lit. k) și alin. (2): "(1) Agenția va comunica raportul de evaluare, după cum urmează:

[_]

k) pentru celelalte persoane prevăzute de prezenta lege - comisiilor de disciplină, autorității ori instituției competente, care vor aplica o sancțiune disciplinară, potrivit legii.

(2) Sancțiunea disciplinară se dispune și în cazul în care raportul de evaluare al Agenției a fost comunicat și organelor de urmărire penală, potrivit prevederilor art. 21 alin. (4).“

Prevederile art. 13 și art. 15 alin. (1) din Legea nr. 144/2007 au următorul cuprins:

- art. 13:"(1) Se înființează Agenția Națională de Integritate, autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, ce funcționează la nivel național, ca structură unică, cu sediul în municipiul București.

(2) Personalul Agenției este format din președintele Agenției, vicepreședintele Agenției, inspectori de integritate, funcționari publici și personal contractual. Președintele Agenției este demnitar cu rang de secretar de stat, vicepreședintele Agenției este demnitar cu rang de subsecretar de stat, iar funcția de inspector de integritate este funcție publică cu statut special.“;

- art. 15 alin. (1): "În îndeplinirea atribuțiilor care îi revin potrivit legii, Agenția acționează potrivit principiului independenței operaționale.“

26. Autorul excepției de neconstituționalitate susține că prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (3) privind statul de drept, democratic și social, art. 11 privind dreptul internațional și dreptul intern, art. 16 referitor la egalitatea în drepturi, art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 21 privind accesul liber la justiție, art. 26 alin. (1) privind dreptul la viață intimă, familială și privată, art. 30 alin. (6) potrivit căruia "Libertatea de exprimare nu poate prejudicia demnitatea, onoarea, viața particulară a persoanei și nici dreptul la propria imagine“,art. 124 privind înfăptuirea justiției și art. 126 privind instanțele judecătorești.

27. Sunt invocate și dispozițiile art. 8 paragraful 2 privind dreptul la respectarea vieții private și de familie din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

28. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile de lege ce formează obiectul excepției de neconstituționalitate au mai făcut obiect al controlului de constituționalitate exercitat prin prisma unor critici de neconstituționalitate similare (a se vedea Decizia nr. 208 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 363 din 18 iunie 2013, Decizia nr. 205 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 399 din 3 iulie 2013).

29. Cu acel prilej, Curtea a reținut că prevederile de lege supuse controlului de constituționalitate reglementează aspecte privind organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, scopul acestei autorități publice, activitățile desfășurate de inspectorii de integritate, raportul de evaluare și comunicarea acestuia, potrivit legii.

30. De asemenea, Curtea a reținut că raportul de evaluare reprezintă un act rezultat din activitatea Agenției Naționale de Integritate, iar comunicarea acestui raport, cuprinzând date referitoare la presupusa existență a elementelor de conflict de interese în cazul persoanei evaluate, către autoritățile publice desemnate prin lege, în vederea dispunerii măsurilor legale, nu este contrară dreptului la viață intimă, familială și privată, o asemenea măsură fiind inerentă ducerii la îndeplinire a scopului legal al Agenției.

31. De altfel, Curtea a reamintit că dreptul la viață intimă, familială și privată nu este un drept absolut, ci, în anumite condiții, acesta poate fi supus anumitor limitări ori restricții sau ingerințe din partea autorităților (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 485 din 2 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 289 din 4 mai 2009). În aceste condiții, Curtea a precizat că exercitarea unei funcții sau demnități publice poate implica și anumite constrângeri, firești într-o societate democratică, preocupată de asigurarea integrității în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și implicată în prevenirea și combaterea corupției.

32. Așa fiind, Curtea a constatat că prevederile de lege criticate nu conțin, în sine, norme care să afecteze dispozițiile constituționale și convenționale privind dreptul la viață privată.

33. Referitor la criticile de neconstituționalitate vizând, în principal, presupusul caracter jurisdicțional al activității desfășurate de Agenția Națională de Integritate, Curtea a statuat că Agenția desfășoară o activitate de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale intervenite, a intereselor și a incompatibilităților pentru persoanele prevăzute de lege, fără a desfășura o activitate de judecată, în sensul celor constatate de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010 (a se vedea Decizia nr. 1.606 din 15 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 106 din 9 februarie 2012, și Decizia nr. 1.042 din 11 decembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 86 din 8 februarie 2013).

34. De asemenea, Curtea a mai reținut că funcția jurisdicțională se caracterizează prin instituirea puterii organului de jurisdicție de a soluționa printr-o hotărâre învestită cu puterea lucrului judecat un conflict cu privire la întinderea unor drepturi subiective și de a dispune, în condițiile legii, măsuri restrictive. Această funcție se circumscrie activității jurisdicționale propriu-zise care se exercită numai la cerere în cadrul unei proceduri formale caracterizate prin publicitate, contradictorialitate și oralitate.

35. Prin urmare, având în vedere aceste elemente, Curtea a constatat că Agenția Națională de Integritate nu desfășoară o activitate de jurisdicție, ci una administrativă, care se realizează și din oficiu în cadrul unei proceduri lipsite de publicitate, oralitate și contradictorialitate, iar în competența sa nu intră soluționarea unor cazuri litigioase și nici sancționarea încălcărilor de lege. Totodată, Agenția Națională de Integritate nu pronunță hotărâri învestite cu autoritate de lucru judecat, ci întocmește rapoarte care se concretizează în evaluări ale unor fapte ori situații cu semnificație juridică a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanțelor de judecată sau, după caz, a altor autorități și instituții competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege.

36. Totodată, Curtea nu a reținut nici critica referitoare la compararea raportului de evaluare întocmit de inspectorul de integritate cu rechizitoriul, deoarece acest din urmă act produce efecte juridice față de un cetățean învinuit/inculpat într-o cauză, legitimând luarea unui set de măsuri restrictive. În plus, spre deosebire de actul emis de procuror, raportul inspectorului de integritate poate fi contestat în instanță (a se vedea Decizia nr. 663 din 26 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 596 din 21 august 2012).

37. Curtea a mai constatat că raportarea criticii de neconstituționalitate la art. 16 din Constituție face abstracție de faptul că egalitatea nu este sinonimă cu uniformitatea, astfel încât unor situații diferite trebuie să le corespundă un tratament juridic diferit. Ca atare, având în vedere statutul diferit al persoanelor care ocupă funcții și demnități publice, Curtea nu a reținut încălcarea dispozițiilor art. 16 din Constituție, susținută de autorul excepției. Pe de altă parte, prevederile Legii nr. 176/2010 se aplică în egală măsură tuturor persoanelor aflate sub incidența acesteia, astfel încât, și din această perspectivă, Curtea a constatat că principiul egalității în drepturi este respectat.

38. Referitor la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 13 și art. 15 alin. (1) din Legea nr. 144/2007, Curtea a constatat, în acord cu jurisprudența sa, că organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, ca o autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, ce funcționează la nivel național, ca structură unică, și care acționează potrivit principiului independenței operaționale, nu încalcă dispozițiile constituționale invocate (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 5 mai 2010).

39. Având în vedere că nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea jurisprudenței Curții Constituționale, cele statuate prin deciziile menționate își păstrează valabilitatea și în cauza de față.

40. Distinct de acestea, Curtea constată că invocarea dispozițiilor din Constituție privind prezumția caracterului licit al dobândirii averii nu are relevanță pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate.