ICCJ. Decizia nr. 1992/2007. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 1992
Dosar nr.6195/3/2007
Şedinţa publică din 25 martie 200.
Deliberând asupra recursului de faţă, în condiţiile art. 256 C. proc. civ., constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la data de 4 mai 2007 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a V-a civilă, Ministerul Internelor şi Reformei Administrative, Direcţia Generală de Paşapoarte a solicitat instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună restrângerea exercitării dreptului la libera circulaţie în Italia pentru o perioadă de cel mult 3 ani a pârâtei N.F.
În motivarea cererii reclamantul arată că pârâta a fost returnată din Franţa la data de 28 noiembrie 2007, în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această ţară, ratificat prin Legea 173/1997, publicată în M.Of. nr. 304/1997, care la art. 1 prevede că "Fiecare parte contractantă readmite pe teritoriul statului său, la cererea celeilalte părţi contractante şi fără formalităţi, orice persoană care nu a îndeplinit condiţiile de intrare sau nu mai îndeplineşte cerinţele privind şederea, aplicabile pe teritoriul statului părţii contractante solicitante (.. .) ".
Se mai arată că în temeiul dispoziţiilor art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, modificată şi completată cu OG nr. 5/2006 "Restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani (...) cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat."
Reclamantul susţine că dreptul la liberă circulaţie este în strânsă legătură cu respectarea legislaţiei statului român, precum şi a tratatelor şi convenţiilor pe care România le-a ratificat şi care fac astfel parte din dreptul intern. România trebuie să îşi probeze capacitatea de a stopa migraţia ilegală şi de a-şi consolida poziţia de membru cu drepturi depline al Uniunii Europene, iar prezenţa, fără respectarea condiţiilor legale de intrare şi şedere, a pârâtei (ca şi a altor persoane aflate în situaţii similare) pe teritoriul unor state membre ale U.E. ar dovedi exact contrariul, cu repercusiunile negative de rigoare asupra tratamentului aplicat cetăţenilor români.
Prin sentinţa civilă nr. 757 din 21 mai 2007, Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă, a respins acţiunea ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a avut în vedere următoarele considerente:
Libertatea de mişcare a cetăţenilor este reglementată în legislaţia româneasca prin Legea nr. 248/20 iulie 2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, act normativ care se coroborează cu prevederile constituţionale, respectiv art. 25, conform căruia: „1.Dreptul la liberă circulaţie, în ţară şi în străinătate, este garantat. Legea stabileşte condiţiile exercitării acestui drept. 2.Fiecărui cetăţean îi este asigurat dreptul de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţa în orice localitate din ţară, de a emigra, precum şi de a reveni în ţară".
Tribunalul a reţinut că drepturile care compun libertatea de circulaţie pot cunoaşte anumite limitări. Limitările acestor drepturi trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o societate democratică, necesitate analizată şi în această materie prin prisma raportului de proporţionalitate între scopul urmărit prin aplicarea unei limitări a drepturilor în discuţie şi mijloacele folosite pentru realizarea lui.
Având ca punct de plecare cauza Olivieira împotriva Olandei, tribunalul a apreciat că se impune o analiza circumstanţiată la datele speţei a calităţilor cerute Legii nr. 248/2005, pe baza căreia autorităţile naţionale române dispun restrângerea libertăţii de mişcare cât şi o analiză a necesităţii proporţionalităţii ei cu scopul pentru care aceasta a fost edictată.
Cum acest act normativ fost publicat în Monitorul Oficial, tribunalul a apreciat că este îndeplinită condiţia accesibilităţii legii. În ceea ce priveşte previzibilitatea ei, văzând modalitatea de reglementare prin art. 38 şi art. 39 din Legea nr. 248/2005 a procedurii judiciare de restrângere a exerciţiului dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români, ce presupune posibilitatea formulării căilor de atac împotriva hotărârii prin care se ia această măsură, şi indicarea categoriilor de persoane cărora li se poate aplica măsura în discuţie, tribunalul a apreciat că există suficiente garanţii împotriva oricăror abuzuri ce s-ar putea produce, măsura analizată fiind "prevăzută de lege", în sensul dispoziţiilor art. 2 paragraful 3 din Protocolul nr. 4 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Tribunalul a mai reţinut că, fiind vorba despre restrângerea dreptului de circulaţie, se impune a fi analizat şi dacă această măsură este justificată de interesul public într-o societate democratică, iar sub acest aspect, a apreciat că măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulaţie al pârâtei, pe teritoriul Italiei, măsură a cărei instituire se solicită pentru o perioadă de cel mult trei ani, este disproporţionată în raport cu scopul urmărit prin adoptarea acestei măsuri, cu consecinţa constatării încălcării dispoziţiilor art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenţie.
Returnarea pârâtei din Italia, la data de 28 noiembrie 2006 în baza Acordului de readmisie încheiat de statul român cu Italia, nu reprezintă o împrejurare de natură a justifica persistenţa unei ingerinţe atât de semnificative în libertatea de circulaţie a pârâtei. Această ingerinţă nu poate fi privită ca "necesară într-o societate democratică şi proporţională cu scopul urmărit prin aplicarea ei".
Tribunalul a avut în vedere şi dispoziţiile art. 39 din Tratatul Comunităţii Europene, care reglementează dreptul cetăţenilor Uniunii la liberă circulaţie pe teritoriul statelor membre şi având în vedere că acesta cuprinde dreptul de ieşire din statul de origine şi de intrare pe teritoriul altui stat membru, a considerat ca restrângerea exerciţiului acestui drept, solicitată de reclamantă, nu poate fi primită.
Prin Decizia civila nr. 537 din 11 noiembrie 2007, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, a respins ca nefondat apelul declarat de apelantul-reclamant Ministerul de Internelor si Reformei Administrative, Direcţia Generală de Paşapoarte.
Instanţa de apel a reţinut că începând cu 1 ianuarie 2007 sunt aplicabile pe teritoriul României şi normele dreptului Uniunii Europene. Art. 17 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene (TCE), la care România a aderat prin Tratatul de aderare ratificat prin Legea nr. 157/2005, prevede: „[...] orice persoană care deţine cetăţenia unui stat membru este cetăţean al Uniunii. [...] Cetăţenii Uniunii se bucură de drepturile conferite de prezentul tratat şi se spun obligaţiilor impuse de acesta".
În acest cadru se înscriu dispoziţiile art. 18 alin. (1) TCE, potrivit cărora ,,orice cetăţean al Uniunii are dreptul de liberă circulaţie şi de şedere liberă pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor şi condiţiilor stabilite prin prezentul tratat şi de dispoziţiile adoptate in vederea aplicării sale." Art. 18 alin. (1) TCE este incident în cauză, întrucât cetăţenia europeană are vocaţia de a fi statutul fundamental al tuturor cetăţenilor statelor membre, iar dispoziţia menţionata produce efecte directe în ordinea juridică a statelor membre UE.
Curtea de Apel a mai reţinut că în situaţia actuală a dreptului comunitar, dreptul cetăţenilor Uniunii de circulaţie şi de şedere pe teritoriul unui alt stat membru decât cel de origine, nu este necondiţionat.
Există limitări şi condiţii referitoare la exercitarea dreptului de liberă circulaţie, iar acestea sunt prevăzute de Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul cetăţenilor Uniunii şi a membrilor de familie ai acestora de circulaţie şi şedere liberă pe teritoriul statelor membre. Potrivit art. 27 din directivă, statele membre pot restrânge libera circulaţie pe teritoriul lor a cetăţenilor celorlalte state membre pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publica.
Instanţa a constatat că atât din art. 27, cât şi din economia întregii directive rezultă că aceste măsuri nu sunt de competenţa statului membru de origine al cetăţeanului Uniunii în cauză (în speţă, România), ci de competenţa exclusivă a statului membru pe teritoriul căruia cetăţeanul Uniunii se află ori s-a aflat, altul decât cel de origine (în speţă, Republica Italiană). Prin urmare, după data la care România a devenit stat membru al UE (1 ianuarie 2007), autorităţile române nu pot restrânge dreptul de liberă circulaţie al cetăţenilor români pe teritoriul Uniunii pentru motive de ordine publică, de siguranţă publică sau sănătate publică aplicabile pe teritoriul altor state membre.
Aplicând în cauză art. 18 alin. (1) TCE şi art. 27 din Directiva 2004/38/CE, instanţa a constatat că aceste dispoziţii intră in conflict cu art. 38 din Legea nr. 38/2005.
În cazul unui asemenea conflict de norme, potrivit regulilor comune, au prioritate normele care au forţă juridică superioară, respectiv normele dreptului comunitar.
Instanţa a mai reţinut că îi revine obligaţia să soluţioneze şi conflictul dintre art. 18 alin. (1) TCE şi art. 27 din directivă, pe de o parte, şi prevederile acordului de readmisie încheiat cu Republica Italiană, pe de altă parte. Conflictul constă in aceea că acordul de readmisie consacră obligaţii pentru partea română care nu sunt compatibile cu dreptul Uniunii, odată ce acesta a intrat in vigoare pe teritoriul României. De asemenea, acordul consacră motive de expulzare a cetăţenilor români care sunt mai largi decât cele permise in dreptul Uniunii. Or, motivele de expulzare permise de dreptul Uniunii, ca excepţii de la libertatea de circulaţie, sunt de strictă interpretare şi aplicare.
În aceste condiţii instanţa a constat că este vorba de un set de obligaţii internaţionale contractate de România, înainte de data aderării, cu un stat membru al UE. în măsura în care, după data aderării, aceste obligaţii contravin normelor incidente ale dreptului Uniunii, au prioritate acestea din urmă. Prin urmare, instanţa a apreciat că este obligată să înlăture aplicarea in cauză a dispoziţiilor contrare ale acestui acord de readmisie.
Împotriva acestei decizii in termen legal a declarat şi motivat recurs apelantul-reclamant Ministerul Internelor si Reformei Administrative, Direcţia Generală de Paşapoarte.
Prin motivele de recurs formulate se critica Decizia pronunţată de instanţa de apel în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în susţinerea căruia se aduc mai multe argumente şi anume:
În mod greşit instanţa de apel a apreciat ca neîntemeiată cererea formulată de către Direcţia Generală de Paşapoarte. Aplicarea măsurii restrângerii exerciţiului dreptului la liberă circulaţie în străinătate al unui cetăţean român, reglementată de art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, este condiţionată de returnarea acelui cetăţean dintr-un alt stat în baza unui Acord de readmisie încheiat de România cu acest stat, dacă acel cetăţean a încălcat legislaţia statului de unde a fost returnat. Or, returnarea pârâtei pentru şedere ilegală dovedeşte încălcarea de aceasta a legislaţiei statului italian, nefiind necesară efectuarea şi a altor dovezi în acest sens.
Se arată că măsura restrângerii exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate a persoanelor care au fost returnate dintr-un stat în baza acord de readmisie încheiat între România şi acel stat nu încalcă prevederile Constituţiei sau alte instrumente juridice internaţionale referitoare la dreptul la libera circulaţie. In plus, măsura returnării dispusă de autorităţile italiene este de natură să facă dovada că pârâta nu a respectat condiţiile de şedere în spaţiul Uniunii Europene. Fiind în culpă pentru nerespectarea condiţiilor de călătorie în străinătate, pârâta trebuie să suporte consecinţele faptelor sale, având în vedere că prin conduita sa a adus atingere imaginii şi intereselor României în raporturile cu statele Uniunii Europene.
Se susţine că autorităţile române au luat act de măsura autorităţilor străine în baza Acordului şi în baza obligaţiilor asumate de statul roman prin documente internaţionale, fără a putea cenzura actul returnării dispus urmare a măsurii de returnare hotărâte de statul străin. Autorităţile române nu au competenţa de a cerceta şi a se pronunţa asupra legalităţii şi temeiniciei actului de returnare săvârşit de autorităţile italiene, ci doar de a lua act de această măsură şi de a pune în executare prevederile corespunzătoare din legislaţia naţională.
Se solicită admiterea recursului, schimbarea în tot a deciziei recurate şi admiterea cererii de restrângere a dreptului la liberă circulaţie a intimatei în Italia pe o perioadă de maxim 3 ani.
Analizând Decizia recurată în limitele criticilor formulate prin motivele de recurs, înalta Curte constată că recursul nu este fondat urmând a fi respins, pentru următoarele considerente:
Tribunalul Bucureşti a fost sesizat de către Ministerul Administraţiei şi Internelor, Direcţia Generală de Paşapoarte cu solicitarea de a dispune restrângerea dreptului pârâtei N.F. la libera circulaţie în Italia pe o perioada de cel mult 3 ani. Reclamantul şi-a motivat cererea pe împrejurarea că pârâta a fost returnată din Italia la data de 28 noiembrie 2006, în baza acordului de readmisie încheiat de România cu aceasta ţară.
Din cuprinsul cererii de sesizare a instanţei nu rezultă care a fost motivul returnării pârâtei de pe teritoriul statului italian. În talonul aflat la fila 3 din dosar, se menţionează că "pârâta declară pe propria răspundere că a fost înapoiată de către Organele de Politie pe motiv de şedere ilegala." Cu toate acestea, în cererea de chemare în judecată, reclamantul Ministerul Administraţiei şi Internelor, Direcţia Generală de Paşapoarte nu a arătat în ce a constat „şederea ilegală" a pârâtei pe teritoriul statului italian, iar în motivele de recurs formulate a precizat că returnarea pârâtei pentru şedere ilegală dovedeşte încălcarea de către aceasta a legislaţiei statului italian, nefiind necesară efectuarea şi a altor dovezi în acest sens.
Legea naţională relevantă în cauză este Legea 248 din 20 iulie 2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, publicată în M.Of. 682 din 29 iulie 2005, modificată prin Ordonanţa nr. 5 din 19 ianuarie 2006, publicată în M.Of. 71 din 26 ianuarie 2006.
Art. 3 din această lege dispune:
(1). "Limitarea exercitării dreptului cetăţenilor români la libera circulaţie în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile şi în condiţiile prevăzute în prezenta lege, şi constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept".(...).
(3). "Restrângerea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate reprezintă interdicţia temporară de a călători în anumite state, dispusă de autorităţile competente române, în condiţiile prezentei legi".
Potrivit art. 38 din aceeaşi lege:
„Restrângerea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condiţiile şi cu privire la următoarele categorii de persoane:
a) cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat,
b) cu privire la persoana a cărei prezenţă pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfăşoară sau care ar urma să o desfăşoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relaţiilor bilaterale dintre România şi acel stat".
Dispoziţiile comunitare relevante în speţa supusă judecăţii sunt:
Articolul 18 din Tratatul de înfiinţare a Comunităţii Europene (versiunea consolidată a Tratatului de înfiinţare a Comunităţii Europene, publicat în Jurnalul Oficial C 325 din 24 decembrie 2002), conform căruia:
„ Fiecare cetăţean al Uniunii are dreptul de a circula şi de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor şi condiţiilor prevăzute de acest tratat şi de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia".
Rezultă din cuprinsul normelor legale enunţate conflictul, în această materie, a dreptului la libera circulaţie, între norma internă de drept şi norma comunitară.
Dispoziţia Tratatului CE (ce constituie legislaţia primară) consacră libertatea de circulaţie a persoanelor drept una din libertăţile ce stau la baza creării pieţei interne reglementate de art. 3 din Tratat. Această piaţă internă, definită ca un spaţiu fără frontiere interne, caracterizată prin „limitarea între statele membre a obstacolelor în calea circulaţiei libere a persoanei, a mărfurilor, a serviciilor şi de capital"", impune statelor membre obligaţii de rezultat care să garanteze aplicarea prevederilor comunitare.
Existenţa cetăţeniei europene instituită prin art. 8 al Tratatului şi recunoscută ca aparţinând oricărui persoane care are cetăţenia unui stat membru", implică recunoaşterea "drepturilor si obligaţiilor prevăzute de Tratat." Ea implică în mod necesar un drept fundamental şi individual de a circula şi şedea liber pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor stabilite în Tratat, libera circulaţie constituind una din libertăţile fundamentale ale pieţei interne a comunitarii europene.
Legislaţia naţională, prin reglementarea soluţiei de restrângere a dreptului la libera circulaţie constituie un obstacol în calea exercitării liberei circulaţii a persoanelor, intrând, din acest motiv, în contradicţie cu norma europeană deşi, la data de 1 ianuarie 2007, România a devenit membra a Uniunii Europene, asumându-şi, prin art. 6.10 al tratatului de aderare, obligaţia de a asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaţionale la care este parte.
Tratatul CE permite introducerea de restrângeri ale dreptului la liberă circulaţie şi şedere liberă doar pentru motive „de ordine publică", „siguranţă publică" şi „sănătate publică", însă nu se poate susţine că noţiunea de "şedere ilegala pe teritoriul unui stat" şi care duce la returnarea persoanei în baza acordului de readmisie, ar putea fi asimilată unui motiv „de ordine publică", „siguranţă publică" ori „sănătate publică".
În jurisprudenţa sa, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene a arătat în mod constant că justificarea unei restricţii asupra liberei circulaţii a persoanelor, care să fie în acord cu dreptul comunitar, presupune existenţa, în plus, faţă de tulburarea ordinii sociale pe care orice încălcare a legii o implică, a unei ameninţări suficiente şi serioase la cerinţele de ordine publică afectând unul din interesele fundamentale ale societăţii.
În plus, Înalta Curte reţine că respectarea drepturilor si libertăţilor fundamentale ale omului, reafirmata in preambulul Actului Unic European, este recunoscută de dreptul comunitar ca un drept fundamental.
Or, din drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului face parte şi dreptul la libera circulaţie, aşa cum acesta este reglementat de art. 2 din Protocolul nr. 4 al Convenţiei pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale.
Limitările dreptului la libera circulaţie pot interveni doar în cazurile şi în condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 2 parag. 3 şi parag. 4 din Protocolul nr. 4 adiţional la Convenţie şi anume: limitările acestui drept trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim şi să fie necesare într-o societate democratică, necesitate analizată prin prisma raportului de proporţionalitate între scopul urmărit, prin aplicarea unei limitări a dreptului în discuţie şi mijloacele folosite pentru realizarea lui.
Condiţia ca limitarea dispusă să "fie prevăzută de lege" este satisfăcută atunci când măsura incriminată are o bază legală în dreptul intern, iar norma care o cuprinde este una accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în privinţa efectelor sale.
Limitarea dreptului pârâtei la libera circulaţie pe o perioada de 3 ani în Italia solicitată de reclamant prin cererea de chemare in judecată, este prevăzută de dispoziţiile Legii 248 din 20 iulie 2005, astfel încât condiţia accesibilităţii normei juridice este îndeplinită. împrejurarea că legea care prevede aceasta limitare reglementează posibilitatea exercitării căilor de atac împotriva măsurii ce are un astfel de obiect, existând astfel un control judecătoresc în privinţa legalităţii ei, determină Înalta Curte să admită că există suficiente garanţii împotriva eventualelor abuzuri ale autorităţilor administrative şi că, în acest mod măsura este una "prevăzută de lege" în sensul dispoziţiilor art. 2 parag. 3 şi parag. 4 din Protocolul nr. 4.
Admiţând că măsura de restrângere a dreptului la libera circulaţie solicitată ar urmări un scop legitim şi că ar fi necesară într-o societate democratică, Înalta Curte apreciază însă că ea este una disproporţionată în raport cu scopul urmărit prin adoptarea ei.
Interzicerea dreptului pârâtei de a circula liber pe o perioadă de 3 ani în Italia atrasă de împrejurarea că aceasta ar fi "stat ilegal" pe teritoriul unuia din statele membre ale Uniunii Europene, este o măsură disproporţionată în raport cu scopul urmărit de autorităţi prin reglementarea legală care o prevede, constituindu-se în acest fel într-o încălcare nejustificată a unui drept fundamental recunoscut de Convenţia pentru apărarea Drepturilor Omului si a Libertăţilor Fundamentale.
Faţă de dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Constituţie şi de împrejurarea că România a ratificat prin Legea nr. 30 din 1994 Convenţia europeana a drepturilor omului, normele cuprinse în Convenţie şi în protocoalele sale adiţionale se impun autorităţilor naţionale cu aceeaşi forţă juridică ca orice normă convenţională. Pe de alta parte, în raport cu prevederile art. 20 din Constituţie, dispoziţiile privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor trebuie interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte, în caz de neconcordanţă între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, având prioritate reglementările internaţionale (...).
Prin urmare, în baza principiului supremaţiei dreptului comunitar în ordinea juridică naţională, Înalta Curte constată că normei juridice naţionale ce stă la baza cererii reclamantului nu-i pot fi recunoscute efectele solicitate câta vreme ea este incompatibilă cu norma comunitară aplicabilă în materie.
Faţă de considerentele expuse, în baza art. 316 C. proc. civ., raportat la art. 216 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Internelor şi Reformei Administrative, Direcţia Generală de Paşapoarte, împotriva deciziei civile nr. 537 din 11 septembrie 2007 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civila, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 martie 2008
| ← ICCJ. Decizia nr. 8453/2007. Civil | ICCJ. Decizia nr. 838/2007. Civil. Limitarea exercitării... → |
|---|
