ICCJ. Decizia nr. 3584/2007. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 3584
Dosar nr.16994/3/2007
Şedinţa publică din 3 iunie 2008
Deliberând, în condiţiile art. 256 C. proc. civ., asupra cauzei civile de faţă, a reţinut următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă, reclamanta Direcţia Generală de Paşapoarte a solicitat suspendarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate pentru o perioadă de cel mult 5 ani pârâtului I.C.C.
În motivarea cererii s-a arătat că la 20 aprilie 2007 pârâtul a fost returnat din Elveţia în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această ţară, aprobat prin HG nr. 411/1996. Prin sentinţa civilă nr. 394 din 13 martie 2007 pronunţată de Tribunalul Bucureşti fusese restrânsă exercitarea dreptului la libera circulaţie a pârâtului în Elveţia.
Prin sentinţa civilă nr. 820 din 4 iunie 2007 Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă, a respins acţiunea ca nefondată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că libertatea de mişcare a cetăţenilor este reglementată în legislaţia românească prin Legea nr. 248/2005, act normativ care se coroborează cu prevederile constituţionale ale art. 25.
Faţă de dispoziţiile art. 20 din Constituţie trebuie avute în vedere prevederile art. 2 „Libertatea de circulaţie" din Protocolul nr. 4 la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, prin care se recunosc anumite drepturi şi libertăţi, altele decât cele care figurează deja în Convenţie şi în primul Protocol adiţional la Convenţie, intrat în vigoare la 20 iunie 1994.
La alin. (2) al acestei prevederi se stabileşte că orice persoană este liberă să părăsească orice ţară, inclusiv pe a sa, alin. (3) statuând că exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, siguranţa publică, menţinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecţia sănătăţii sau a moralei ori pentru protejarea drepturilor şi libertăţilor altora. în cuprinsul alin. 4 se arată că drepturile recunoscute în paragraful 1, pot, de asemenea, în anumite zone determinate, să facă obiectul unor restrângeri care, prevăzute de lege, sunt justificate de interesul public într-o societate democratică.
Drepturile care compun libertatea de circulaţie pot cunoaşte anumite limitări în cazurile şi condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 2 paragrafele 3 şi 4 din Protocolul nr. 4. Redactarea art. 2 paragraful 3 este asemănătoare dispoziţiilor cuprinse în paragraful 2 al art. 8-11: limitările acestor drepturi trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o societate democratică, necesitate analizată şi în această materie de organele Convenţiei prin prisma raportului de proporţionalitate între scopul urmărit prin aplicarea unei limitări a drepturilor în discuţie şi mijloacele folosite pentru realizarea lui.
Având ca punct de plecare cauza Olivieira împotriva Olandei, analiza circumstanţiată la datele speţei a calităţilor cerute Legii nr. 248/2005, pe baza căreia autorităţile naţionale române dispun restrângerea libertăţii de mişcare în condiţiile art. 2 paragrafele 3 şi 4, cât şi analiza proporţionalităţii ei cu scopul pentru care aceasta a fost edictată presupun, dincolo de cerinţa ca măsura solicitată să aibă o bază legală în „dreptul intern", şi examinarea calităţilor „legii" în cauză, anume ca ea să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în privinţa efectelor sale. cum acest act normativ a fost publicat în Monitorul Oficial, este îndeplinită condiţia admisibilităţii legii.
În ceea ce priveşte previzibilitatea ei, văzând modalitatea de reglementare prin art. 38 şi art. 39 din Legea nr. 248/2005 a procedurii judiciare de restrângere a exerciţiului dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români, ce presupune posibilitatea formulării căilor de atac împotriva hotărârii prin care se ia această măsură, indicarea categoriilor de persoane cărora li se poate aplica măsura în discuţie, tribunalul a apreciat că există suficiente garanţii împotriva oricăror abuzuri care s-ar putea produce, măsura analizată fiind „prevăzută de lege", în sensul dispoziţiilor art. 2 paragraful 3 din Protocolul nr. 4.
S-a analizat dacă măsura solicitată este justificată de interesul public într-o societate democratică, tribunalul apreciind că măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulaţie a pârâtului pe teritoriul Confederaţiei Elveţiene este disproporţionată în raport cu scopul urmărit prin adoptarea acestei măsuri, cu consecinţa constatării încălcării dispoziţiilor art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenţie.
Returnarea pârâtului din Elveţia nu reprezintă o împrejurare de natură a justifica persistenţa unei ingerinţe atât de semnificative în libertatea de circulaţie a acestuia. Această ingerinţă nu poate fi privită ca „necesară într-o societate democratică şi proporţională cu scopul urmărit prin aplicarea ei".
Apelul declarat de Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti din Ministerul Internelor şi Reformei Administrative a fost respins ca nefondat prin Decizia civilă nr. 622 A din 9 octombrie 2007 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă.
În considerentele hotărârii sale instanţa de apel a arătat că măsura suspendării dreptului la liberă circulaţie a unui cetăţean român pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, din care acesta a fost expulzat, trebuie privită în contextul dispoziţiilor Tratatului de Instituire a Comunităţilor Europene, care recomandă apelarea la toate mijloacele corespunzătoare pentru eliminarea incompatibilităţilor, ţinând cont de faptul că fiecare stat membru al Uniunii face parte integrantă din comunitatea instituită, astfel că acestora le incumbă responsabilitatea referitoare la crearea instituţiilor comune şi funcţionalitatea lor.
Aprecierea necesităţii suspendării dreptului la liberă circulaţie se realizează prin raportare la ordinea juridică în vigoare la momentul aplicării unei astfel de măsuri.
Sub aspectul aprecierii legalităţii măsurii dispuse, în materia liberei circulaţii a persoanelor cetăţeni români, atât legislaţia internă cât şi cea comunitară stabilesc regula în raport de care dreptul al liberă circulaţie al cetăţenilor români pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene este garantat, aspect ce rezultă din prevederile art. 25 din Constituţia României, art. 18 din Tratatul de Instituire a Comunităţilor Europene şi art. 4 din Directiva 2004/3 8/CE. Excepţiile de la această regulă se regăsesc, deopotrivă, în cuprinsul legii interne (art. 38 şi art. 39 din Legea nr. 248/2005) dar şi în legislaţia comunitară (art. 27 din Directiva 2004/38/CE) şi în cea convenţională (par. 3 şi 4 ale art. 2 din Protocolul nr. 4 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului).
Norma comunitară prevede, în mod limitativ, doar trei situaţii în care statul ar putea să restrângă libertatea de circulaţie a persoanelor, respectiv afectarea ordinii publice, a siguranţei publice sau a sănătăţii publice.
Norma internă prevede posibilitatea suspendării dreptului la libera circulaţie
dacă cetăţeanul român nu a respectat măsura restrângerii exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate dispusă în condiţiile Legii nr. 248/2005, pentru o perioadă care se poate majora până la 5 ani [art. 42 cu referire la art. 40 lit. d) din lege].
Legea nu face vreo distincţie în legătură cu alte atribute ce privesc persoana cetăţeanului, cum ar fi gradul de pericol social pe care acesta îl prezintă pentru ordinea, siguranţa sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat. Ca atare, norma internă prevede o categorie mai largă de situaţii în care se poate dispune suspendarea dreptului cetăţeanului român la libera circulaţie, prin raportare la ipoteza nerespectării unei interdicţii anterioare la exerciţiul dreptului în discuţie, astfel că aceasta este, în parte, neconformă cu norma comunitară, sub aspectul excepţiilor ce vizează libera circulaţie a persoanelor, excepţii care ar trebui să fie de strictă interpretare şi aplicare şi să fie concordante cu cele reglementate de legislaţia internaţională în această materie. Existând, astfel, neconcordanţă între norma comunitară şi norma internă privind excepţiile de la libertatea de circulaţie, care constituie limitări ale exercitării acestui drept, instanţa de apel a făcut aplicarea normei comunitare, în virtutea principiului supremaţiei dreptului comunitar.
Analizând cererea de chemare în judecată din perspectiva necesităţii şi a proporţionalităţii suspendării, Curtea a observat că aceasta s-a fundamentat exclusiv pe considerentul că pârâtul nu a respectat o hotărâre anterioară de restrângere a dreptului la liberă circulaţie.
Măsurile dispuse din motive de ordine publică sau siguranţă publică ar trebui să respecte principiul proporţionalităţii, însă în cauză se întemeiază exclusiv pe conduita intimatului; această conduită trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii, măsura neputând fi justificată de motivări care nu prezintă legătură efectivă cu cazul în sine sau sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.
Simpla nerespectare a unei interdicţii anterioare de a se afla pe teritoriul unui anumit stat care, având în vedere perioada scurtă pentru care a fost dispusă (6 luni) nu exprimă un grad de pericol social real al pârâtului pentru ordinea şi securitatea statului respectiv, nu poate fi circumscrisă excepţiilor care ar conduce la admiterea acţiunii, cu atât mai mult cu cât Directiva 2004/38/CE prevede că nici condamnările
penale anterioare nu ar putea justifica în sine restrângerea libertăţii de circulaţie.
Obligaţia asumată de România, prin acordul încheiat cu statul elveţian, a fost aceea de a readmite pe cetăţenii săi care au fost expulzaţi în scopul combaterii imigraţiei ilegale, dar această obligaţie de ordin general şi de prevenţie generală nu poate justifica, în raport de circumstanţele particulare ale speţei, suspendarea dreptului la liberă circulaţie a pârâtului pe teritoriul Elveţiei.
Susţinerile apelantei în sensul că suspendarea exercitării dreptului la liberă circulaţie nu încalcă dispoziţiile dreptului comunitar privind libera circulaţie şi şedere a cetăţenilor Uniunii Europene întrucât măsura se raportează la propriul resortisant, şi nu la cei ai altor state membre, sunt neîntemeiate. Dispoziţiile art. 27 alin. (1) din Directivă, referitoare la criteriile în funcţie de care statele membre ale Uniunii Europene pot restrânge libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi membrilor lor de familie nu fac distincţie în ceea ce priveşte aplicarea criteriilor din text în raport de teritoriul statului sau de cetăţenie; dimpotrivă, norma prevede expres că aceasta este aplicabilă cetăţenilor Uniunii, indiferent de cetăţenie. Pe de altă parte, art. 22 menţionează că statele membre pot impune restricţii teritoriale privind dreptul de şedere numai dacă restricţiile respective se aplică şi resortisanţilor lor, iar art. 24 prevede egalitatea de tratament în domeniul de aplicare al tratatului între orice cetăţean al Uniunii şi resortisantul statului membru respectiv.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta Direcţia Generală de Paşapoarte din Ministerul Internelor şi Reformei Administrative critica, nemotivată în drept, vizând următoarele aspecte:
Legea nr. 248/2005 a fost elaborată în scopul de a asigura implementarea atât a prevederilor art. 25 din Constituţie, art. 29 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, art. 12 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice şi art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
Măsura suspendării exercitării dreptului la liberă circulaţie are un scop legitim, respectiv prevenirea unor fapte de natură să aducă atingere ordinii publice în acel stat. In mod greşit instanţa a apreciat că nu rezultă împrejurările care ar trebui avute în vedere pentru a se dispune împotriva pârâtului măsura suspendării exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate.
Declaraţia olografa a pârâtului, dată în punctul de trecere a frontierei, confirmă faptul că acesta a conştientizat că a fost returnat pentru şedere ilegală pe teritoriul Elveţiei, încălcând astfel obligaţiile prevăzute la art. 5 din Legea nr. 248/2005.
Analizând hotărârea atacată, în limitele criticii formulate prin motivele de recurs şi în raport de dovezile administrate înaintea primei instanţe, Înalta Curte a apreciat că recursul nu este întemeiat pentru următoarele considerente:
În mod corect ambele instanţe de fond au apreciat că, faţă de aplicarea prioritară a normei comunitare, în virtutea supremaţiei dreptului comunitar, nu se justifică măsura suspendării exercitării dreptului la liberă circulaţie a pârâtului, în raport de situaţia sa concretă.
Astfel, simplul fapt că pârâtul nu a respectat o hotărâre judecătorească prin care s-a dispus restrângerea exerciţiului dreptului său la liberă circulaţie în Elveţia pe o perioadă de 6 luni, nu este de natură să determine concluzia că are o conduită care constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al statului de unde a fost returnat.
Ca atare, simpla şedere ilegală, recunoscută şi de pârât, nu determină incidenţa art. 27 alin. (1) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004, care îngăduie statelor membre să restrângă libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică.
Câtă vreme prin cererea de chemare în judecată nu s-au invocat şi alte circumstanţe reale sau personale referitoare la conduita pârâtului, instanţa nu poate reţine că simpla încălcare a condiţiilor de şedere ar constitui „o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii", mai ales în condiţiile în care Directiva dispune că „nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală" şi „condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri" de restrângere a libertăţii de circulaţie.
Având în vedere cele mai sus arătate, Înalta Curte a apreciat că instanţele de fond au făcut interpretarea corectă a prevederilor legii materiale incidente, astfel
încât criticile formulate nu întrunesc cerinţele art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Ca atare, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, cu consecinţa rămânerii irevocabile a hotărârii atacate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta Direcţia Generală de Paşapoarte din Ministerul Internelor şi Reformei Administrative împotriva deciziei civile nr. 622 A din 9 octombrie 2007 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 iunie 2008.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3670/2007. Civil. Limitarea exercitării... | ICCJ. Decizia nr. 3580/2007. Civil. Exequator (recunoasterea... → |
|---|
