ICCJ. Decizia nr. 7039/2008. Civil
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 7039
Dosar nr. 3963/3/2008
Şedinţa publică din 14 noiembrie 2008
Deliberând asupra recursului civil de faţă, constată următoarele.
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă, la data de 30 ianuarie 2008, sub nr. 3963/3/2008, reclamanta Direcţia Generală de Paşapoarte din cadrul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul C.A., restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie al acestuia, în Franţa, pe o perioadă de cel mult 3 ani.
Prin sentinţa civilă nr. 317 din 15 februarie 2008 a aceleiaşi instanţe, s-a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.
În pronunţarea acestei hotărâri, prima instanţă a reţinut că pârâtul a fost returnat din Franţa la data de 11 ianuarie 2008, în baza Acordului de readmisie încheiat cu această ţară.
În cauză, sunt relevante normele care consacră principiul liberei circulaţii a persoanelor, principiul efectului direct al tratatelor şi al directivelor, principiul supremaţiei dreptului comunitar şi obligaţia de a nu aplica dreptul naţional contrar dreptului comunitar.
Art. 25 din Constituţie garantează dreptul cetăţeanului român la libera circulaţie în ţară şi în străinătate.
Legea nr. 248/2005 prevede, la art. 38 şi art. 39, condiţiile în care exercitarea dreptului la liberă circulaţie este limitată, incluzând şi situaţia persoanei care a fost returnată dintr-un stat, în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat, precum şi situaţia persoanei care, prin activitatea sa pe teritoriul unui stat, ar aduce atingere gravă intereselor României sau relaţiilor bilaterale dintre România şi acel stat.
HG nr. 278/1994 se referă la Acordul de readmisie încheiat între Franţa şi România.
Art. 27 din Capitolul VI al Directivei nr. 2004/38/CE, privind dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor acestora, prevede că statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie şi de şedere a acestor persoane, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică.
Se mai prevede că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică trebuie să respecte principiul proporţionalităţii şi să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză, condamnările penale anterioare neputând justifica în sine luarea unor asemenea măsuri.
Conduita persoanei trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii, nefiind luate în considerare motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.
S-au avut în vedere şi dispoziţiile art. 234 din Tratatul prin care se instituie Comunitatea Europeană.
Potrivit acestor prevederi naţionale şi comunitare, rezultă că, în cauza de faţă, interesează dreptul pârâtului de a se afla pe teritoriul Franţei, statul francez fiind cel în măsură să aplice şi să dispună măsurile pe care le consideră de cuviinţă.
Expulzarea pârâtului de către autorităţile franceze nu este, prin ea însăşi, suficientă pentru instanţa română pentru a interzice dreptul acestuia de a circula pe teritoriul francez.
Din textele legale sus-menţionate, rezultă că există dor trei situaţii prevăzute limitativ, în care statul ar putea restrânge libertatea de circulaţie: afectarea ordinii publice, a siguranţei publice sau a sănătăţii publice.
Legea internă prevede situaţia în care cetăţeanul român a fost returnat în baza unui acord de readmisie, fără nicio altă distincţie. Norma internă prevede o categorie mai largă de situaţii în care să se dispună restrângerea dreptului la liberă circulaţie şi, ca urmare, norma internă este parţial compatibilă cu norma comunitară.
În baza principiului supremaţiei dreptului comunitar, Tribunalul a procedat la aplicarea efectului direct al Directivei la situaţia de fapt din speţa de faţă, respectiv art. 27 din documentul menţionat.
În cauză, nu s-au invocat şi alte circumstanţe reale sau personale referitoare la conduita pârâtului pe teritoriul Franţei, astfel că simplul fapt că acesta a mai fost expulzat din Franţa nu constituie o justificare direct legată de caz.
Această hotărâre a fost menţinută prin Decizia civilă nr. 224 din 20 martie 2008 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, conform căreia s-a respins ca nefondat apelul declarat de reclamantă, pentru aceleaşi considerente avute în vedere şi de către prima instanţă.
În plus, s-a constatat că, în speţă, aplicarea legislaţiei interne contravine celei instituite de C.E.D.O.
Împotriva acestei decizii civile a declarat recurs reclamanta, criticând hotărârea, ca nelegală, pentru următoarele motive:
Autorităţile române au luat act de măsura dispusă de autorităţile franceze în baza Acordului de readmisie încheiat cu Franţa, fără a putea cenzura returnarea pârâtului, cu atât mai mult cu cât părţile semnatare au prevăzut că cetăţenii vor fi readmişi fără formalităţi deosebite, dacă nu îndeplinesc condiţiile legale în vigoare pentru intrarea şi şederea lor pe teritoriul statului părţii contractante solicitante.
Conform art. 52 din Legea nr. 248/2005, modificată şi completată prin OG nr. 5/2006, până la data aderării României la Uniunea Europeană, în cazul returnării unui cetăţean român în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi un stat membru al Uniunii Europene, măsura restrângerii dreptului la liberă circulaţie în străinătate, constituită în condiţiile art. 40, trebuia să se refere la teritoriul tuturor acestor state, cu excepţia celor cu privire la care persoana dovedea că are un drept de intrare. Ulterior acestei date, măsura se aplică doar pentru statul din care a fost returnat, în speţă, Franţa.
Art. 38 lit. a) din aceeaşi lege prevede restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat.
Conform art. 25 din Constituţie, condiţiile exercitării dreptului la liberă circulaţie se stabilesc prin lege, aşa încât ţine de opţiunea legiuitorului instituirea anumitor cerinţe specifice în care cetăţenii români să poată circula în străinătate.
Art. 17 din legea supremă reglementează protecţia satului român în cazul cetăţenilor români, aflaţi în străinătate, cu condiţia îndeplinirii obligaţiilor ce le revin acestora şi cu excepţia acelora care nu sunt compatibile cu absenţa lor din ţară.
Măsura restrângerii se justifică, în speţă, pentru apărarea ordinii, situaţie prevăzută printre cele limitative, enumerate de art. 53 din Constituţie.
Migraţia ilegală se aplică şi celor care au intrat pe teritoriul unei ţări fără a avea documentele legale, precum şi celor care au încălcat regulile de tranziţie.
Măsura dispusă prin art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 se circumscrie situaţiilor expres şi limitativ prevăzute în art. 53 din Constituţie, respectiv apărarea securităţii naţionale şi a ordinii publice, având în vedere că problema controlului migraţiei ilegale din România spre statele europene prezintă interes atât pe plan intern, cât şi extern.
Pentru aceste considerente, a fost elaborată Legea nr. 248/2005, care asigură implementarea atât a prevederilor constituţionale, cât şi a art. 13 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, a art. 12 din Pactul Internaţional cu privire la drepturile civile şi politice şi art. 2 din Protocolul nr. 4 la C.E.D.O.
Actul normativ menţionat reprezintă baza legală în dreptul intern pentru aplicarea măsurii de restrângere, fiind dată cu respectarea dispoziţiilor C.E.D.O., şi îndeplineşte calităţile legii, în sensul că este accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în privinţa efectelor sale.
România a negociat prin Tratatul de Aderare, ratificat prin Legea nr. 157 din 24 mai 2005, o perioadă de tranziţie de 2 până la 7 ani, la capitolul privind libera circulaţie a persoanelor, astfel că unele state membre pot continua să aplice restricţii pentru cetăţenii noilor state pe o perioadă de 2 ani după aderare.
Tot legislaţia comunitară mai prevede faptul că oricine poate să circule pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, respectând scopul de a-şi căuta un loc de muncă şi de a munci, cu respectarea art. 5, art. 7 şi art. 8 din Directiva 2004/38/CE.
Motivarea instanţei că statul român ar trebui să respecte Directiva menţionată mai sus nu este incidentă în cauză, aceasta fiind transpusă în legislaţia românească, prin Legea nr. 102/2005.
Recurenta a solicitat admiterea căii de atac şi pe fond, restrângerea dreptului de circulaţie al pârâtului, pe o perioadă de cel mult 3 ani, în Franţa.
Analizând Decizia civilă recurată, din perspectiva art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat şi va fi respins, pentru următoarele considerente:
Curtea de Apel a reţinut că dreptul cetăţenilor la liberă circulaţie este un drept garantat de legea naţională, dar şi de dreptul comunitar, aplicabil şi în România de la data de 1 ianuarie 2007, când aceasta a devenit membră a Uniunii Europene; totodată, a reţinut că acest drept poate fi supus anumitor limitări, dar că, în cauză, nu sunt motive temeinice pentru luarea acestei măsuri.
Instanţa nu a reţinut că măsura restrângerii dreptului la liberă circulaţie a persoanelor care au fost returnate în baza unui acord de readmisie este, în sine, contrară Constituţiei sau altor instrumente juridice referitoare la dreptul la liberă circulaţie, ci doar că returnarea unei persoane în baza unui astfel de acord nu este suficientă pentru justificarea măsurii solicitate de reclamantă.
Într-adevăr, simpla returnare a pârâtului din Franţa, la data de 11 ianuarie 2008, nu poate să constituie un temei suficient pentru restrângerea pe viitor a dreptului părţii la libera circulaţie, în acest stat al Uniunii Europene.
Deşi, potrivit art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, returnarea cetăţeanului român dintr-un alt stat apare ca fiind o condiţie suficientă pentru restrângerea dreptului la liberă circulaţie a respectivului cetăţean, o asemenea interpretare şi aplicare a normei interne ar contraveni Directivei 2004/38/CE, care prevede că o asemenea măsură se poate lua numai pentru motive de ordine publică, de securitate publică sau de sănătate publică.
Or, în speţă, chiar dacă instanţa nu poate cenzura măsura returnării pârâtului, luată în baza acordului de readmisie, nu poate nici să restrângă dreptul acestuia la liberă circulaţie pe viitor, câtă vreme reclamanta nu a învederat şi nu a dovedit prin ce ar ameninţa conduita părţii una dintre valorile mai sus menţionate.
Dobândind statutul de ţară membră a Uniunii Europene, România este obligată să respecte prevederile dreptului comunitar, aplicabil ca ordine juridică integrată în ordinea de drept a statelor membre ale Uniunii Europene.
Dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor lor este reglementat prin Tratatul de instituire a comunităţilor europene, precum şi prin Directiva 2004/38 a Parlamentului European şi a Consiliului.
Pe de altă parte, suspendarea, pentru o perioadă de 2 ani, a aplicării Directivei, în cazul României şi Bulgariei, în situaţia lucrătorilor, cu excepţia celor care respectă condiţiile de lucru ale statului pe teritoriul căruia îşi desfăşoară activitatea, nu sunt incidente în speţă deoarece intimatul a fost returnat pentru faptul că a fost prins cerşind pe teritoriul statului francez, iar nu pentru desfpşurarea unei munci fără respectarea legislaţiei statului respectiv.
Din perspectiva art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, alin. (2) din acest articol vizează dreptul oricărei persoane de a părăsi orice ţară, inclusiv pe a sa, acest drept putând cunoaşte anumite limitări în cazurile şi condiţiile prevăzute de paragrafele 3 şi 4, şi anume limitările să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o societate democratică, necesitate verificată prin prisma raportului de proporţionalitate între scopul urmărit prin aplicarea limitării dreptului şi mijloacele folosite pentru realizarea lui.
În plus, pe lângă cerinţa ca măsura dispusă să aibă o bază legală, în dreptul intern, trebuie să se examineze şi calităţile legii în cauză, şi anume să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în privinţa efectelor sale.
Cele două condiţii sunt îndeplinite, legea fiind publicată în Monitorul Oficial şi prezentând suficiente garanţii împotriva eventualelor abuzuri ce s-ar putea produce (este prevăzută posibilitatea exercitării căilor de atac împotriva hotărârii prin care se aplică această măsură şi sunt indicate categoriile de persoane cărora li se aplică măsura respectivă).
Cu toate acestea, nu se respectă criteriul justificării măsurii, raportat la interesul public într-o societate democratică. În speţă, măsura restrângerii dreptului la liberă circulaţie al pârâtului pe o perioadă de cel mult trei ani este disproporţionată faţă de scopul urmărit prin adoptarea ei, cu consecinţa încălcării dispoziţiilor art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenţie.
Returnarea pârâtului din Franţa, la 11 ianuarie 2008, în baza Acordului de readmisie încheiat de statul român cu această ţară, nu constituie o împrejurare de natură a justifica persistenţa unei ingerinţe atât de semnificative în libertatea de circulaţie a părţii. Această ingerinţă nu poate fi privită ca „necesară într-o societate democratică şi proporţională cu scopul urmărit prin aplicarea ei".
În concluzie, cum reclamanta nu a fost în măsură să demonstreze necesitatea şi proporţionalitatea măsurii solicitate, faţă de scopul urmărit, recursul declarat de aceasta este nefondat şi, în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamanta Direcţia Generală de Paşapoarte din cadrul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative împotriva deciziei nr. 224 din 20 martie 2008, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 14 noiembrie 2008.
| ← ICCJ. Decizia nr. 7037/2008. Civil - | ICCJ. Decizia nr. 7034/2008. Civil → |
|---|
