ICCJ. Decizia nr. 7406/2009. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 7406/200.
Dosar nr. 4882/120/2008
Şedinţa publică din 9 iulie 2009
Deliberând asupra recursului civil de faţă;
Din examinarea lucrărilor cauzei, constată următoarele:
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Dâmboviţa, secţia civilă, la data de 16 septembrie 2008, reclamanta DIRECŢIA GENERALĂ DE PAŞAPOARTE a chemat în judecată pe pârâtul P.S. solicitând restrângerea exerciţiului dreptului acestuia la libera circulaţie în Belgia, pentru o perioadă de cel mult 3 ani.
Motivând cererea, reclamanta arătat că pârâtul a fost returnat din Belgia la data 16 iulie 2008 în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această ţară, aprobat prin HG nr. 825/1995, publicată în M.Of. nr. 241/1995 şi că în temeiul art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, modificată şi completată cu OG nr. 5/2006 "Restrângerea exercitării dreptului la libera circulaţie a cetăţenilor români, poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat."
Reclamanta a făcut trimitere la dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 248/2005 potrivit cărora pe durata şederii în străinătate, cetăţenii români au obligaţia să respecte legislaţi României şi să nu desfăşoare activităţi de natură să compromită imaginea României ori care să contravină obligaţiilor asumate de România prin documente internaţionale precum şi să respecte legislaţia statului în care se află şi scopul pentru care li s-a acordat dreptul de a intra şi, după caz, de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condiţiile stabilite prin legislaţia acestuia sau prin documentele internaţionale încheiate cu România.
S-a mai arătat că măsura solicitată îşi află temeiul în dispoziţiile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate iar România trebuie să îşi probeze capacitatea de a stopa migraţia ilegală şi prezenţa, fără respectarea condiţiilor legale de intrare şi şedere, a pârâtului (ca şi a altor persoane aflate în situaţii similare) pe teritoriul unor state străine ar dovedi exact contrariul, cu repercusiunile negative de rigoare asupra tratamentului aplicat, în materie de vize cetăţenilor români.
În drept, s-au invocat dispoziţiile art. 5, art. 38 şi art. 39 din Legea nr. 248/2005.
S-au anexat cererii, în copie, talonul întocmit de reclamantă şi declaraţia pârâtului înregistrată la 16 iulie 2008.
Prin întimpinarea depusă pârâtul a solicitat respingerea cererii, motivat de aceea că acţiunea reclamantei este pur tendenţioasă, pârâtul neaflându-se nelegal în Belgia, ci efectua o cursă respectiv un transport de marfa, fiind angajat la SC B.S. SRL, iar în timp ce se afla într-o parcare amenajată aşteptând să se desfăşoare procedura de descărcarea a mărfii, a fost reţinut de organele de politie belgiene, fiind suspectat de săvârşirea unei infracţiuni de furt, aspect ce nu s-a dovedit.
Prin sentinţa civilă nr. 1767 din 3 noiembrie 2008, tribunalul a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamanta Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti.
Pentru a pronunţa această sentinţă, tribunalul a reţinut că, potrivit art. 2 din Protocolul adiţional nr. 4 la CEDO, pct. 3 şi 4, exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică pentru securitatea naţională, siguranţa publică, menţinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecţia sănătăţii sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor si libertăţilor altora. Drepturile recunoscute pot, de asemenea, în anumite zone determinate, să facă obiectul unor restrângeri care, prevăzute de lege, sunt justificate de interesul public într-o societate democratică.
Faţă de conţinutul textului legal mai înainte menţionat şi de faptul că în cauză reclamanta nu a făcut nicio dovadă în sensul incidenţei unei cauze de natură a duce la restrângerea dreptului pârâtului la libera circulaţie, cererea s-a apreciat neîntemeiată
De altfel, simplul fapt că pârâtul a fost returnat din Belgia, fără însă a fi făcută dovada faptului că acesta a săvârşit pe teritoriul statului belgian fapte de natură a determina instituirea unor măsuri necesare, într-o societate democratică pentru securitatea naţională, siguranţa publică, menţinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecţia sănătăţii sau a moralei, ori pentru protejarea drepturilor şi libertăţilor altora, nu este suficient pentru limitarea dreptului acestuia la libera circulaţie.
Împotriva acestei sentinţe a declarat apel reclamanta Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti care a criticat soluţia atacată pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Prin Decizia civilă nr. 2 din 13 ianuarie 2009, Curtea de Apel Ploieşti, secţia civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, a respins apelul ca nefondat.
Astfel, s-a apreciat că prima instanţă a dat o corectă interpretare art. 2 din Protocolul adiţional nr. 4 la CEDO, pct. 3 şi 4, potrivit căruia exercitarea unor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică pentru securitatea naţională, siguranţa publică, prevenirea faptelor penale şi nu numai.
In consecinţă, Curtea a considerat corectă aprecierea instanţei de fond în sensul că reclamanta nu a produs dovezi din care să reiasă existenţa vreunei cauze de natură a atrage restrângerea dreptului pârâtului la libera circulaţie.
S-a reţinut, de asemenea că pârâtul a fost returnat din Belgia, însă nu s-a dovedit faptul că a săvârşit pe teritoriul acestui stat fapte de natură a determina instituirea unor măsuri necesare într-o societate democratică pentru securitatea naţională, protecţia sănătăţii, a moralei, etc, iar a da o altă interpretare dispoziţiilor art. 2 alin. (3) şi (4) din Protocolul adiţional nr. 4 la Convenţia Europeană, ar echivala cu încălcarea dreptului la libera circulaţie, libertate fundamentală garantată de Convenţie.
În termen legal, împotriva acestei decizii, reclamanta a promovat recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Intimatul-pârât a fost returnat din Belgia la data de 16 iulie 2008, în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această ţară, aprobat prin HG nr. 825/1995, publicată în M.Of. nr. 241/1995, iar în temeiul dispoziţiilor art. 38 şi art. 39 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, modificată şi completată cu OG nr. 5/2006, Direcţia Generală de Paşapoarte a solicitat restrângerea exercitării dreptului pârâtului la libera circulaţie în Belgia, pentru o perioadă de cel mult 3 ani.
Recurenta susţine că instanţa de apel în mod greşit a apreciat ca neîntemeiată cererea, chiar şi în condiţiile existenţei principiilor priorităţii dreptului comunitar şi al aplicării directe a acestuia.
Aplicarea măsurii restrângerii exerciţiului dreptului la liberă circulaţie în străinătate al unui cetăţean român, reglementată de art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005, este condiţionată de returnarea acelui cetăţean dintr-un alt stat în baza unui Acord de readmisie încheiat de România cu acest stat, dacă acel cetăţean a încălcat legislaţia statului de unde a fost returnat.
Chiar şi în condiţiile actuale în care România este stat membru al Uniunii Europene, cetăţenii români, dobândind statutul de cetăţeni ai Uniunii Europene, trebuie să-şi exercite toate drepturile şi obligaţiile ce izvorăsc din aceasta, în acord cu legislaţia actuală şi a obligaţiilor asumate de România în calitate de stat membru al Uniunii Europene.
Returnarea unui cetăţean român dintr-un stat membru UE, în baza unui Acord de readmisie, se aplică atunci când s-a încălcat ordinea juridică internă a respectivului stat membru UE de către cetăţeanul român cu privire la care se solicită returnarea, ceea ce duce la concluzia că doar acel stat membru UE poate cenzura legalitatea măsurii de returnare.
Este adevărat că în acordurile de readmisie încheiate de România cu diferite state nu se menţionează nicio obligaţie pentru statul român ca ulterior readmisiei cetăţeanului român returnat, să se restrângă dreptul la liberă circulaţie al cetăţean român aflat în această situaţie, însă, nu este mai puţin adevărat că o atare obligaţie este expres stipulată prin Legea nr. 248/2005 în art. 38 şi urm., care constituie dreptul intern în materie care vine să complinească acordurile de readmisie încheiate de România cu diferite state şi care facilitează totodată, finalitatea practică a aplicării acestor acorduri de readmisie.
Legea nr. 248/2005 îndeplineşte calităţile necesare reţinute de Curtea Europeană pentru aplicarea măsurii de restrângere a dreptului la liberă circulaţie, deoarece a fost publicată în Monitorul Oficial şi oferă garanţiile procesuale pentru înlăturarea diverselor abuzuri, prin reglementarea căilor de atac, având în acelaşi timp caracter previzibil în ceea ce priveşte efectele sale.
Obligaţiile prevăzute în Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, trebuiesc respectate de către toţi cetăţenii români, indiferent în ce scop călătoresc în străinătate.
Protocolul Adiţional nr. 4 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale garantează la art. 2, dreptul la liberă circulaţie în ţară şi străinătate. Insă, această garanţie suportă anumite restricţii, reglementate chiar de documentul internaţional invocat. Astfel, după ce în paragr. 1 şi 2 ale art. 2 din Protocolul nr. 4 se garantează libertatea de circulaţie a unei persoane aflată legal pe teritoriul unui stat, înăuntrul acestui teritoriu şi respectiv libertatea de circulaţie între state, în paragr. 3 şi 4 se reglementează restrângerile la care poate fi supus dreptul la libera circulaţie, ceea ce înseamnă că dreptul în discuţie nu are un caracter absolut, putând cunoaşte anumite limitări în cazurile şi condiţiile prevăzute de paragr. 3 şi 4 din art. 2 al Protocolului nr. 4 la C.E.D.O.
Cerinţele limitărilor reglementate de Protocolul nr. 4 se referă la prevederea de către lege şi la existenţa unui scop legitim privind securitatea naţională, siguranţa publică, menţinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecţia drepturilor şi libertăţilor altora; în plus, aceste limitări trebuie să aibă şi caracter necesar într-o societate democratică, necesitate raportată la existenţa unei proporţionalităţi între scopul urmărit prin aplicarea limitărilor şi mijloacele folosite pentru realizarea lui.
Referitor la cerinţa ca măsura de restrângere să fie prevăzută de lege, recurenta susţine că aceasta înseamnă nu numai ca măsura să aibă o bază legală în dreptul intern, ci şi ca legea aplicabilă să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în privinţa efectelor sale.
Paragraful 4 vizează restrângeri aplicabile în "zone determinate", pentru raţiuni de "interes public într-o societate democratică".
In aceste condiţii, respingerea cererii de restrângere a exercitării dreptului la libera circulaţie a pârâtului, nu este justificată de circumstanţele concrete ale cauzei.
In raport de aceste circumstanţe referitoare la persoana intimatului, se consideră de recurentă că cererea sa de restrângere a exercitării dreptului la libera circulaţie este pe deplin întemeiată, fiind îndeplinite toate condiţiile limitării dreptului la libera circulaţie prevăzute în art. 2 paragr. 3 din Protocolul nr. 4 la C.E.D.O.
Recurenta invocă în acelaşi sens şi dispoziţiile art. 25 din Constituţia României. Astfel, libertatea circulaţiei cetăţenilor nu este absolută, ea trebuind să se desfăşoare potrivit unor reguli, cu îndeplinirea şi respectarea unor condiţii stabilite de lege. Or, aceste reguli sunt strict stabilite în cuprinsul Legii nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, astfel: "Cetăţenilor români care îndeplinesc condiţiile prevăzute de prezenta lege, le este garantat dreptul de a călători în străinătate, de a emigra şi de a reveni oricând în ţară",
Există două situaţii prevăzute de art. 38, în care poate opera o asemenea măsură, intimatul încadrându-se în cea menţionată la lit. a), respectiv posibilitatea restrângerii exercitării dreptului la libera circulaţie în cazul persoanei returnate dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat de România şi acel stat.
Dispoziţiile art. 38 şi art. 39 din lege nu au o aplicabilitate temporară, nu au fost modificate prin niciun alt act normativ şi nu există niciun impediment legal ca aceste texte de lege să nu fie aplicate începând cu data de 01 ianuarie 2007.
Faţă de situaţia concretă a intimatului-pârât, care a încălcat deja pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene dispoziţiile legale privind regimul juridic al străinilor, se impune concluzia că măsura restrângerii dreptului la libera circulaţie pe teritoriul Belgiei are un scop legitim, respectiv prevenirea unor fapte de natură să aducă atingere ordinii publice din acele state.
In plus, recurenta consideră că în cauză este pe deplin justificat şi raportul de proporţionalitate al măsurii "într-o societate democratică", în raport de scopurile urmărite la aplicarea ei, întrucât responsabilizarea pârâtului în a conştientiza respectarea unor condiţii legale pe teritoriul unor state străine se poate realiza şi prin interzicerea dreptului acestuia de a se afla pe teritoriul acelor state, pe o durată de timp rezonabilă.
Prin fapta sa, pârâtul a încălcat prevederile art. 5 ale Legii nr. 248/2005, care stabilesc obligaţia cetăţeanului român de a respecta legislaţia statului în care se află, precum şi scopul pentru care i s-a acordat dreptul de a intra, şi, după caz, de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condiţiile stabilite prin legislaţia acestuia şi prin documentele internaţionale încheiate cu România.
S-a mai învederat de către recurentă că din declaraţia dată de intimat în punctul de frontieră, reiese faptul că acesta a fost returnat din Belgia pentru „spargerea unei firme".
Intimatul pârât nu a formulat întâmpinare la motivele de recurs.
Recursul formulat este nefondat.
Analizând materialul probator administrat în cauză, văzând criticile formulate prin motivele de recurs, examinând Decizia recurată în temeiul acestora, Înalta Curte constată că nu se verifică ipoteza de nelegalitate prevăzută de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Cererea dedusă judecăţii, având ca obiect restrângerea exerciţiului dreptului pârâtului la liberă circulaţie pe teritoriul statului belgian de unde a fost returnat la 16 iulie 2008, conform talonului întocmit de lucrătorul Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră, în baza Acordului de readmisie dintre România şi Belgia, aprobat prin HG nr. 825/1995, are ca temei juridic dispoziţiile art. 38 alin. (1) lit. a) din Legea 248/2005, care prevăd posibilitatea restrângerii exerciţiului dreptului la liberă circulaţie, cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat.
Potrivit acestei norme, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani...".
Din formularea normei incidente în cauză, se deduce că măsura solicitată a fi dispusă de instanţă nu este obligatorie prin însuşi faptul returnării persoanei şi, pe de altă parte, că simpla împrejurare a readmisiei unui cetăţean român nu este suficientă pentru adoptarea unei astfel de măsuri.
Aşadar, necesitatea adoptării sale este la latitudinea instanţei de judecată, în funcţie de împrejurările concrete ale speţei, măsura având un caracter individual, după cum, în mod corect a relevat prima instanţă în cauză şi a confirmat instanţa de apel.
O asemenea interpretare a textului este singura posibilă pentru a da eficienţă acestuia, ca fiind compatibil cu legislaţia comunitară lato sensu, respectiv cu art. 18 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene (TCE) şi Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului European din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor acestora, nu mai puţin, cu dispoziţiile Convenţiei Europene a Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale ale Omului, în cazul contrar, al neconcordanţei cu dreptul comunitar, impunându-se înlăturarea normei interne, în virtutea preeminenţei dreptului comunitar consacrat prin art. 11 alin. (2), art. 20 şi 148 alin. (2) din Constituţie.
Din această perspectivă, în mod corect ambele instanţe de fond s-au raportat la jurisprudenţa instanţei de contencios european, în egală măsură însă, fiind utilă cauzei şi raportarea la legislaţia comunitară şi la jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene creată în interpretarea acesteia, în primul rând, chiar în cauza Jipa (C- 33/2007, hotărârea din 10 iulie 2008), din care se desprind criteriile pe baza cărora s-ar putea dispune o măsură de restrângere a exerciţiului dreptului la liberă circulaţie a unui cetăţean european.
Astfel, este cert că pârâtul, ca cetăţean român, beneficiază de statutul de cetăţean al Uniunii Europene în termenii art. 17 paragr. 1 TCE şi se poate prevala de drepturile aferente unui asemenea statut, inclusiv în raporturile cu statul de origine.
Dreptul Ia liberă circulaţie, recunoscut prin art. 18 TCE şi de art. 2 alin. (3) din Protocolul adiţional nr. 4 la CEDO, presupune, în primul rând, dreptul de a intra pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene, altul decât statul de origine, dar şi dreptul de a-1 părăsi pe acesta din urmă.
Acest drept este formulat în termeni expliciţi de art. 2 alin. (3) din Protocolul adiţional nr. 4 la CEDO şi trebuie dedus şi în contextul jurisprudenţei CJCE, în care s-a statuat că libertăţile fundamentale garantate prin TCE ar fi golite de conţinut dacă statul de origine ar putea, fără motive justificate, să interzică propriilor cetăţeni să iasă de pe teritoriul său cu scopul de a intra pe teritoriul unui alt stat membru.
In acest cadru, este întemeiată susţinerea recurentei în sensul că Directiva 2004/38/CE nu împiedică autorităţile din statul de origine de a adopta măsuri de restrângere a exerciţiului acestui drept pentru un cetăţean român returnat în aplicarea unui acord de readmisie, însă restrângerea nu trebuie să fie arbitrară, în absenţa unei anumite justificări pentru o atare îngrădire.
Astfel, după cum s-a arătat, măsura de restrângere nu ar putea fi dispusă pentru singura împrejurare că respectiva persoană a fost returnată în baza unui acord de readmisie - şi, de altfel, nici art. 38 alin. (1) din Legea nr. 248/2005 nu impune acest lucru, urmând a se circumstanţia în raport de conduita concretă a respectivei persoane, care este de natură a justifica această restrângere şi se relevă ca o măsură necesară, într-o societate democratică, în special pentru securitatea naţională, siguranţa publică şi menţinerea ordinii publice, limitări ce decurg din art. 27 din Directivă, cu respectarea principiului proporţionalităţii (text ce corespunde art. 25 din OUG nr. 102/2005 privind libera circulaţie pe teritoriul României a cetăţenilor statelor membre ale Uniunii Europene şi Spaţiului Economic European, prin care Directiva a fost transpusă în dreptul intern).
În jurisprudenţa CJCE s-a statuat că noţiunea de „ordine publică" presupune o ameninţare reală, actuală şi suficient de gravă, de natură a afecta un interes fundamental al societăţii (paragr. 22 şi urm. din hotărârea pronunţată în cauza Jipa, anterior menţionată), chiar dacă este vorba despre ordinea publică a unui alt stat decât cel de origine.
Pe baza acestor criterii de apreciere, instanţa de apel, confirmând hotărârea tribunalului, a conchis în sensul că, în raport de probele administrate de recurenta - reclamantă, reprezentate de ordinul de părăsire a teritoriului eliberat de autorităţile belgiene, că măsura preconizată de reclamantă nu este justificată, fiind excesivă în raport cu scopul urmărit.
Înalta Curte nu este în măsură a reevalua situaţia de fapt stabilită pe temeiul probatoriului administrat, date fiind limitele controlului judiciar circumscris cazurilor prevăzute de art. 304 C. proc. civ., însă apreciază că au fost corect relevate, atât de către instanţa de fond, cât şi cea de apel.
Drept urmare, Curtea constată că recursul nu este fondat şi îl va respinge ca atare, în aplicarea art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge ca nefondat recursul formulat de recurenta reclamantă DIRECŢIA GENERALĂ DE PAŞAPOARTE din cadrul Ministerul Administraţiei şi Internelor, împotriva deciziei nr. 2 din 13 ianuarie 2009 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, în contradictoriu cu intimatul pârât P.S.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, azi, 9 iulie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 7410/2009. Civil. Limitarea exercitării... | ICCJ. Decizia nr. 7233/2009. Civil. Limitarea exercitării... → |
|---|
