ICCJ. Decizia nr. 5837/2010. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 5837/2010
Dosar nr. 3006/91/2009
Şedinţa publică din 4 noiembrie 2010
Prin Sentinţa civilă nr. 615 din 13 octombrie 2009, Tribunalul Vrancea a respins, ca nefondată, acţiunea reclamantului.
Pentru a pronunţa această hotărâre a fost avută în vedere situaţia de fapt a pârâtului, respectiv dispoziţiile Directivei nr. 38/2004/CE ce „se aplică oricărui cetăţean al Uniunii care se deplasează sau îşi are reşedinţa într-un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este, precum şi membrilor familiei sale ... care îl însoţesc sau i se alătură”.
După cum rezultă din acest text legal, Directiva are în vedere situaţia deplasării cetăţenilor unui stat membru într-un alt stat membru, cum este şi situaţia de faţă, ceea ce înseamnă că statele membre nu pot restrânge exercitarea dreptului la liberă circulaţie a propriilor cetăţeni care vor să călătorească în alte state membre, decât în limitele Directivei.
În ceea ce priveşte faptul că pârâtul a fost returnat din Italia, Tribunalul a constatat că această împrejurare de fapt nu este suficientă pentru a se dispune de către instanţa română restrângerea dreptului de a circula pe teritoriul acestui stat. „Returnarea” din Italia nu poate constitui prin ea însăşi o cauză ce afectează ordinea, siguranţa sau sănătatea publică, putând prezenta relevanţă doar faptele, acţiunile sau conduita persoanei respective, astfel cum prevede în mod expres art. 27 alin. (6) din Directivă.
În ceea ce priveşte faptele, acţiunile sau conduita pârâtului, Tribunalul a reţinut că singurele dovezi administrate la dosar cu privire la aceste împrejurări sunt decretul de expulzare şi declaraţia pârâtului consemnată în cuprinsul unui proces-verbal întocmit de un agent al statului român la intrarea în România.
Tribunalul a constatat totodată că art. 27 alin. (6) teza a III a din Directivă prevede că, conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii.
În raport de acest text legal, Tribunalul a apreciat că existenţa mai multor sesizări sau plângeri cu privire la pretinse infracţiuni săvârşite de pârât pe teritoriul Italiei nu pot conduce la ideea că prezenţa pârâtului pe acest teritoriu constituie o ameninţare reală şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii, fiind aplicabilă prezumţia de nevinovăţie, singurul fapt cert ce rezultă din cuprinsul decretului fiind condamnarea pârâtului pentru jaf.
Prin Decizia civilă nr. 27 A/28 ianuarie 2010, Curtea de Apel Galaţi, secţia civilă, a respins, ca nefondat, apelul reclamantului.
Pentru a pronunţa această hotărâre, au fost avute în vedere următoarele considerente de fapt şi de drept:
În cauza dedusă judecăţii se pune problema interpretării şi aplicării dispoziţiilor legale referitoare la exercitarea unui drept fundamental al cetăţeanului şi anume, dreptul la libera circulaţie, ceea ce implică dreptul de a părăsi teritoriul României în scopul de a circula pe teritoriul Statelor Uniunii Europene după data aderării.
În raport de dispoziţiile art. 20 din Constituţia României, instanţa este obligată să cerceteze compatibilitatea legii interne privind libera circulaţie a persoanelor cu pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte.
Având în vedere ordinea juridică în vigoare la momentul formulării cererii - determinată de aderarea României la Uniunea Europeană - conţinutul dreptului la libera circulaţie trebuie analizat prin prisma îndeplinirii normei comunitate în materie, care are prioritate în faţa celei interne. Astfel, s-a reţinut că dispoziţiile art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 prevede că restrângerea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani, cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat.
În schimb, art. 27 din Directiva 2004/38/CE prevede că „statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţeanului Uniunii şi a membrilor lor de familie, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice”.
După cum se observă, norma comunitară prevede în mod limitativ doar 3 situaţii în care statul ar putea restrânge libertatea de circulaţie a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranţei publice sau sănătăţii publice, pe când dacă cetăţeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincţie în ceea ce priveşte persoana cetăţeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranţa sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat.
În aceste condiţii, Curtea constată că norma internă prevede o categorie mai largă de situaţii posibile când poate dispune restrângerea dreptului cetăţeanul român la libera circulaţie, în raport cu categoria situaţiilor de excepţie prevăzute de norma comunitară.
Consecinţa firească este aceea că norma internă este parţial incompatibilă cu norma comunitară, în ceea ce priveşte alte excepţii la libera circulaţie a persoanelor decât cele ce vizează ordinea, siguranţa sau sănătatea publică.
Cum reclamanta nu a făcut dovada că pârâtul T.M.R. s-ar afla într-una din cele situaţii ce ar impune restricţionarea dreptului la libera circulaţie în spaţiul Uniunii Europene, a reţinut că instanţa de fond a tăcut o corectă aplicare a principiilor de interpretare stabilite în jurisprudenţa sa de Curtea Europeană de Justiţie.
Împotriva deciziei instanţei de apel a formulat cerere de recurs la data de 25 februarie 2010, reclamanta Direcţia Generală de Paşapoarte din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor, prin care a criticat-o pentru nelegalitate, sub următoarele aspecte:
Hotărârea instanţei de apel este nelegală şi netemeinică, întrucât aceasta s-a dat cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 alin. (1) pct. 9 C. proc. civ.
În fapt, aşa cum rezultă din documentele transmise Direcţiei Generale de Paşapoarte de către Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, intimatul-pârât a fost returnat din Italia, la data de 27 august 2009, în baza Acordului de readmisie încheiat de România cu această ţară, ratificat prin Legea nr. 173/1997, publicată în M. Of. nr. 304/1997.
Returnarea unui cetăţean român dintr-un stat membru al Uniunii Europene, în baza unui Acord de readmisie, se aplică evident când s-a încălcat ordinea juridică interioară a respectivului stat de către cetăţeanul român cu privire la care se solicită returnarea.
Din documentele întocmite de către autorităţile italiene cu privire la pârât, rezultă că acesta a făcut obiectul mai multor „cercetări” pentru fapte săvârşite pe teritoriul Italiei, după cum urmează: la data de 18 octombrie 2005 pentru jaf; la data de 22 septembrie 2007 pentru „conducere fără o licenţă”; la data de 27 martie 2008 pentru „conducere fără o licenţă”; la data de 4 septembrie 2008 pentru „două tentative de crimă şi port ilegal de arme”; la data de 8 septembrie 2008 pentru „două tentative de crimă şi port ilegal de arme”; la data de 18 decembrie 2008 pentru „conducere fără o licenţă”; la data de 22 decembrie 2008 pentru jaf; la data de 11 ianuarie 2009 pentru „răpire, jaf, leziuni”; la data de 14 ianuarie 2009 pentru „răpire, jaf, leziuni”; la data de 26 martie 2009 pentru „furt agravat şi vătămări corporale”; la data de 4 aprilie 2009 pentru jaf.
Astfel, autorităţile din Italia au evidenţiat faptul că acesta „(..) a avut un comportament ce constituie o ameninţare concretă, efectivă şi gravă la adresa demnităţii umane, a drepturilor fundamentale ale persoanei şi a integrităţii publice, făcând ca permanenţa sa pe teritoriul naţional să fie incompatibilă cu convieţuirea civilizată şi în siguranţă” iar măsura îndepărtării a fost luată faţă de pârât având în vedere „concreta şi actuala ameninţare la adresa siguranţei publice”.
S-a mai susţinut că fiecare stat membru al Uniunii Europene este liber să stabilească cerinţele de ordine publică şi de siguranţă publică, în conformitate cu nevoile lor naţionale.
Prin Decizia nr. 685 din 11 septembrie 2007 a Curţii Constituţionale, publicată în M.Of. al României nr. 711 din 22 octombrie 2007, a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate. Obligaţiile prevăzute în Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, trebuiesc respectate de către toţi cetăţenii români, indiferent în ce scop călătoresc în străinătate.
Protocolul Adiţional nr. 4 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale garantează la art. 2, dreptul la liberă circulaţie în ţară şi străinătate. Însă această garanţie suportă anumite restricţii, reglementate chiar de documentul internaţional invocat. Astfel, după ce în paragrafele 1 şi 2 ale art. 2 din Protocolul nr. 4 se garantează libertatea de circulaţie a unei persoane aflată legal pe teritoriul unui stat, înăuntrul acestui teritoriu şi respectiv libertatea de circulaţie între state, în paragrafele 3 şi 4 se reglementează restrângerile la care poate fi supus dreptul la libera circulaţie, ceea ce înseamnă că dreptul în discuţie nu are un caracter absolut, putând cunoaşte anumite limitări în cazurile şi condiţiile prevăzute de paragrafele 3 şi 4 din art. 2 al Protocolului nr. 4 la Convenţia europeană a drepturilor omului.
Cerinţele limitărilor reglementate de Protocolul nr. 4 se referă la prevederea lor de către lege şi la existenţa unui scop legitim pe care să-l urmărească privind securitatea naţională, siguranţa publică, menţinerea ordinii publice, prevenirea faptelor penale, protecţia drepturilor şi libertăţilor altora; în plus, aceste limitări trebuie să aibă şi caracter necesar într-o societate democratică, necesitate raportată la existenţa unei proporţionalităţi între scopul urmărit prin aplicarea limitărilor şi mijloacele folosite pentru realizarea lui.
Paragraful 4 vizează restrângeri aplicabile în „zone determinate”, pentru raţiuni de „interes public într-o societate democratică”.
În mod similar, art. 25 din Constituţie prevede că „Dreptul la libera circulaţie, în ţară şi străinătate, este garantat. Legea stabileşte condiţiile exercitării acestui drept”. Astfel, libertatea circulaţiei cetăţenilor nu este absolută, ea trebuind să se desfăşoare potrivit unor reguli, cu îndeplinirea şi respectarea unor condiţii stabilite de lege. Or, aceste reguli sunt strict stabilite în cuprinsul Legii nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, astfel: „Cetăţenilor români care îndeplinesc condiţiile prevăzute de prezenta lege, le este garantat dreptul de a călători în străinătate, de a emigra şi de a reveni oricând în ţară”.
Recursul este nefondat pentru considerentele ce urmează:
Instanţele anterioare au reţinut că pârâtul T.M.R. a fost returnat din Italia, la dosarul cauzei existând procesul verbal de consemnare a declaraţiei acestuia, ca urmare a măsurii de îndepărtare dispuse de autorităţile italiene.
În ceea ce priveşte faptul concret că pârâtul a fost returnat din Italia, instanţele fondului - singurele abilitate în stabilirea deplină a situaţiei de fapt - au constatat că această împrejurare de fapt nu este suficientă pentru a se dispune de către instanţa română restrângerea dreptului de a circula pe teritoriul acestui stat, respectiv că returnarea din Italia nu poate constitui prin ea însăşi o cauză ce afectează ordinea, siguranţa sau sănătatea publică, putând prezenta relevanţă doar faptele, acţiunile sau conduita persoanei respective, astfel cum prevede în mod expres art. 27 alin. 6 din Directivă.
În ceea ce priveşte faptele, acţiunile sau conduita pârâtului, s-a reţinut că singurele dovezi administrate la dosar cu privire la aceste împrejurări sunt decretul de expulzare şi declaraţia pârâtului consemnată în cuprinsul unui proces-verbal întocmit de un agent al statului român la intrarea în România.
S-a constatat că art. 27 alin. 6 teza a III a din Directivă prevede că, conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii. În raport de acest text legal, s-a apreciat că existenţa mai multor sesizări sau plângeri cu privire la pretinse infracţiuni săvârşite de pârât pe teritoriul Italiei nu pot conduce la ideea că prezenţa pârâtului pe acest teritoriu constituie o ameninţare reală şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii, fiind aplicabilă prezumţia de nevinovăţie.
Specificul raportului juridic dedus judecăţii, determinat în primul rând de obiectul cererii de chemare în judecată - pune în discuţie un drept fundamental al omului - a îndreptăţit instanţele de fond să se raporteze atunci când a analizat pe fond cererea, atât la legislaţia naţională, cât şi la legislaţia comunitară.
Începând cu data de 1 ianuarie 2007, România a devenit stat membru al Uniunii Europene, aceasta asumându-şi, prin art. 6.10 al Tratatului de aderare, obligaţia de a asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaţionale la care este parte.
Obligaţia instanţelor naţionale, în condiţiile date, nu poate fi altfel privită decât în ideea respectării ordinii juridice în vigoare la momentul aplicării măsurii de restrângere a dreptului la liberă circulaţie a persoanei în cauză.
Dată fiind această situaţie, soluţionarea cauzei nu poate fi realizată decât în contextul dispoziţiilor legale interne şi internaţionale cu incidenţă în cauză, după cum urmează:
Din perspectiva legislaţiei naţionale, trebuie reţinut că, legea fundamentală - Constituţia României garantează, prin art. 25, dreptul la liberă circulaţie, în ţară şi în străinătate, în condiţiile stabilite prin legile ordinare. Alin. (2) al art. 25 dispune în sensul că fiecărui cetăţean îi este asigurat dreptul de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţa în orice localitate din ţară, de a emigra, precum şi de a reveni în ţară.
Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, stipulează în art. 3 alin. (1) că limitarea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile şi în condiţiile prevăzute în prezenta lege, şi constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept.
Potrivit art. 38 din Legea nr. 248/2005, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condiţiile şi cu privire la următoarele categorii de persoane: cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat; cu privire la persoana a cărei prezenţă pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfăşoară sau care ar urma să o desfăşoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relaţiilor bilaterale dintre România şi acel stat".
Din perspectivă comunitară, s-a reţinut că Tratatul de înfiinţare a Comunităţii Europene consacră libertatea de circulaţiei a persoanelor drept una dintre libertăţile care stau la baza creării pieţei interne, reglementată de art. 3 din Tratat.
În art. 18 al Tratatului se stipulează că fiecare cetăţean al Uniunii are dreptul de a circula şi de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor şi condiţiilor prevăzute de acest Tratat şi de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia.
Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiei acestora recunoaşte, prin art. 1, dreptul fiecărui cetăţean al Uniunii la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre, un drept fundamental şi individual, sub rezerva limitărilor şi condiţiilor prevăzute de Tratat şi a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.
Capitolul VI al Directivei reglementează situaţiile în care apare posibilă restrângerea dreptului de intrare şi a dreptului de şedere, stipulându-se în art. 27 că statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice. Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică respectă principiul proporţionalităţii şi se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.
Rezultă cu evidenţă, din paragrafele anterioare, incompatibilitatea normei interne (Legea nr. 248/2005) faţă cu legislaţia comunitară (Tratatul CE şi Directiva 2004/38/CE), pentru argumentele redate explicit în expunerea de motive a hotărârilor pronunţate - norma comunitară prevede în mod limitativ doar trei situaţii în care statul ar putea restrânge libertatea de circulaţie a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranţei publice sau sănătăţii publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la libera circulaţie dacă cetăţeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nici o distincţie în ceea ce priveşte persoana cetăţeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranţa sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat - şi care relevă, în esenţă, ideea că norma internă prevede o categorie mai largă de situaţii posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetăţeanului român la libera circulaţie, în raport cu categoria situaţiilor de excepţie prevăzute de norma comunitară, concluzia firească şi legală fiind aceea a aplicării efectului direct al Directivei la situaţia de fapt din prezenta speţă, dându-se eficienţă, astfel, principiului supremaţiei dreptului comunitar.
În acest context legislativ, s-a reţinut corect că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulaţie a unui cetăţean român, este norma comunitară, respectiv art. 27 şi urm. din Directivă, ceea ce înseamnă, pentru situaţia concretă a pârâtului, redată în paragrafele anterioare, nu poate fi încadrată în sfera noţiunilor de ordine, siguranţă sau sănătate publică.
Câtă vreme prin acţiunea de faţă nu s-au invocat şi dovedit circumstanţe reale sau personale referitoare la situaţia pârâtului, compatibile cu cerinţa impusă de norma europeană - „ o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii", mai ales în condiţiile în care Directiva dispune că,,nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală" şi „condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri", de restrângere a libertăţii de circulaţie, Înalta Curte apreciază că instanţele anterioare, în mod corect, au respins cererea reclamantului.
Pentru toate aceste considerente de fapt şi de drept, Înalta Curte, în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul reclamantului ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul Ministerul Administraţiei şi Internelor - Direcţia Generală de Paşapoarte împotriva Deciziei nr. 27A din 28 ianuarie 2010 a Curţii de Apel Galaţi, secţia civilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 noiembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5836/2010. Civil. Acţiune în constatare. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 5849/2010. Civil. Legea 10/2001. Recurs → |
|---|
