ICCJ. Decizia nr. 1166/2013. Civil. Legea 10/2001. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA I CIVILĂ
Decizia nr. 1166/2013
Dosar nr. 50642/3/2011
Şedinţa publică din 6 martie 2013
Deliberând asupra cauzei civile de faţă, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă, la data de 24 iunie 2011, reclamantul G.V. (V.G.) a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, obligarea acestuia la plata despăgubirilor reprezentând contravaloarea imobilelor situate în Municipiul Roman, str. D., str. D.K. şi str. D.R., judeţul Neamţ, precum şi la plata daunelor-interese reprezentând contravaloarea prejudiciului suferit ca urmare a refuzului reprezentanţilor Statului Român de a restitui, prin echivalent, imobilele menţionate.
În motivarea acţiunii, s-a arătat că demersurile reclamantului aferente retrocedării imobilelor situate în Municipiul Roman, ce au fost preluate în mod abuziv de la autorii acestuia în timpul regimului comunist, au început în urmă cu 19 ani, însă, până în prezent, autorităţile competente nu au reuşit să soluţioneze dosarele privind imobilele naţionalizate.
Prin Sentinţa civilă nr. 2179 din 15 decembrie 2011 Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă, a respins, ca neîntemeiată, acţiunea.
Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reţinut că prin Dispoziţiile nr. 3199, nr. 3201 şi nr. 7200 emise de Primarului municipiului Roman la 02 noiembrie 2006, s-au respins cererile de restituire în natură a imobilelor situate în str. D., str. D.K. şi str. D.N., propunându-se acordarea de despăgubiri în condiţiile legii speciale privind regimul de stabilire şi plată a despăgubirilor.
Reclamanţii au arătat că dosarele aferente celor trei dispoziţii au fost predate Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor prin procesul-verbal din 14 decembrie 2006, ulterior fiind restituit Primăriei dosarul pentru imobilul din str. D.K.
De asemenea, reclamanţii au arătat că au contestat dispoziţiile de acordare de despăgubiri, contestaţia fiind respinsă prin Sentinţa civila nr. 306C din 12 mai 2008, definitivă şi irevocabilă.
Constatând refuzul nejustificat al Comisiei Centrale de a soluţiona întru-un termen rezonabil dosarele aferente imobilelor în litigiu, reclamanţii au formulat prezenta cerere de chemare în judecată pentru obligarea Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice la plata valorii de circulaţie a imobilelor.
Tribunalul a reţinut că, potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 10/2001, măsurile reparatorii prin echivalent constau în compensare cu alte bunuri sau servicii oferite în echivalent de către entitatea învestită potrivit legii cu soluţionarea notificării.
Împotriva sentinţei a declarat apel reclamantul, care a susţinut că acţiunea sa de acordare de despăgubiri băneşti îndreptată direct împotriva Statului Român este admisibilă, cu referire la dreptul la un proces echitabil şi la imposibilitatea închiderii accesului liber la justiţie în sensul Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.
S-a arătat că tribunalul nu s-a pronunţat nici asupra cererii având ca obiect acoperirea prejudiciului cauzat prin întârzierea restituirii prin echivalent a imobilelor, deşi se impunea admiterea cererii.
Prin Decizia civilă nr. 246A din 18 iunie 2012 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, a respins apelul ca nefondat.
Pentru a decide astfel, instanţa de apel a reţinut că, după modificările aduse Legii nr. 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, procedura prealabilă sesizării instanţei s-a scindat în două etape, respectiv, unitatea deţinătoare emite decizie/dispoziţie cu propunere de acordare a măsurilor reparatorii (ceea ce în speţă, s-a întâmplat), iar Comisia Centrală stabileşte valoarea finală a despăgubirilor, pe baza căreia se emite şi titlul de despăgubiri.
În acest sens, art. 1 din Legea nr. 247/2005 (Titlul VII) stabileşte că prezenta lege reglementează sursele de finanţare, cuantumul şi procedura de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor care nu pot fi restituite în natură, rezultate, între altele, din aplicarea Legii nr. 10/2001, iar potrivit art. 13, pentru analizarea şi stabilirea cuantumului final al despăgubirilor, se constituie în subordinea Cancelariei Primului Ministru, Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
În condiţiile art. 16 din lege, deciziile ori, după caz, dispoziţiile prin care unitatea deţinătoare propune acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent se înaintează Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, care, după verificarea legalităţii respingerii cererii de restituire în natură, transmite dosarele evaluatorului sau societăţii de evaluare, aceştia fiind cei care întocmesc raportul pe baza căruia se determină cuantumul despăgubirilor în limita căruia vor fi acordate titlurile de despăgubire.
Modalitatea în care sunt evaluate despăgubirile, aşa cum sunt ele cuprinse în decizia Comisiei Centrale, este supusă cenzurii instanţei de contencios administrativ (art. 19 din lege).
Faţă de această procedură specială, instituită de Legea nr. 247/2005, cererea de obligare a Statului la plata despăgubirilor băneşti nu poate fi primită, având în vedere principiul de drept specialia generalibus derogant.
Totodată, având în vedere că, potrivit art. 19 şi art. 20 din Legea nr. 247/2005 (Titlul VII), decizia Comisiei Centrale este supusă cenzurii instanţei de contencios administrativ, partea are posibilitatea să se adreseze instanţei competente şi să solicite în contradictoriu cu instituţia legal abilitată, executarea dosarului de despăgubire.
Pe de altă parte, instanţa de apel a constatat că, o acţiune directă îndreptată împotriva statului în care să se pretindă obligarea acestuia la alte măsuri reparatorii decât cele prevăzute de lege, solicitate cu suprimarea procedurilor stabilite în acest sens, nu-şi poate avea temei suficient în art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie.
Aceasta întrucât, Convenţia europeană nu garantează dobândirea unui drept (de proprietate sau de creanţă), ci sancţionează nesocotirea drepturilor şi libertăţilor ocrotite de aceasta.
Astfel, în măsura în care nu face dovada unui bun actual în patrimoniu, reclamantul nu poate pretinde obligarea statului la despăgubiri pe motiv că i-ar fi fost nesocotit un drept.
Acesta s-ar prevala doar de un pretins drept de creanţă, care nu poate fi considerat bun, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 decât dacă a fost constatat sau stabilit printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat. O astfel de decizie constatatoare a dreptului de creanţă se poate realiza în procedura prealabilă reglementată de Legea nr. 247/2005, iar instituirea unei proceduri prealabile nu constituie încălcarea garanţiilor prevăzute de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, câtă vreme ea este supusă controlului judiciar.
Faptul că Fondul Proprietatea nu este funcţional nu justifică suprimarea unei proceduri judiciare legale, în cadrul căreia se pot valorifica pretenţiile legate de despăgubiri.
S-a apreciat că hotărârile de condamnare pronunţate de Curtea europeană nu pun în sarcina instanţelor nesocotirea art. 1 din Protocolul nr. 1, ci denunţă deficienţele de sistem legislativ iar nefuncţionalitatea Fondului Proprietatea constatată de Curtea Europeană în hotărârile sale atrage obligaţia pentru stat de a adopta măsurile adecvate pentru a-l face funcţional, iar nu obligaţia pentru instanţele judecătoreşti de a legifera, punând în locul măsurilor reparatorii legale alte măsuri stabilite pe cale jurisprudenţială.
Totodată, instanţa de apel a făcut referire la jurisprudenţa recentă a instanţei supreme, care a apreciat că pretinsa nefuncţionalitate a Fondului Proprietatea nu justifică suprimarea unei proceduri legale, pentru a pune în locul ei o alta, creată pe cale jurisprudenţială, care nu se bucură de previzibilitate şi accesibilitate, aspecte primordiale pentru asigurarea preeminenţei dreptului, precum şi la hotărârea pilot în cauza Măria Atanasiu şi alţii împotriva României.
Astfel, s-a constatat că, potrivit hotărârii pilot a instanţei europene „este imperativ ca statul să ia de urgenţă măsuri cu caracter general, care să poată conduce la realizarea efectivă a dreptului la restituire sau la despăgubire, păstrând un just echilibru între diferitele interese în cauză" şi că, potrivit aceleiaşi hotărâri „punerea în balanţă a drepturilor în cauză şi a câştigurilor şi pierderilor diferitelor persoane afectate de procesul de transformare a economiei şi a sistemului juridic al statului constituie un exerciţiu de o dificultate deosebită, presupunând intervenţia diverselor autorităţi interne".
S-a reţinut şi că prin Decizia în interesul legii nr. 27/2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a stabilit că în acţiunile întemeiate pe dispoziţiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, prin care se solicită obligarea Statului Român de a acorda despăgubiri băneşti pentru imobilele preluate în mod abuziv, statul nu are calitate procesuală pasivă, iar acţiunile vizând acordarea de despăgubiri băneşti pentru imobilele preluate abuziv, imposibil de restituit în natură şi pentru care se prevăd măsuri reparatorii prin Titlul VII al Legii nr. 247/2005, îndreptate direct împotriva Statului Român, întemeiate pe dispoziţiile dreptului comun, ale art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale şi ale art. 13 din această convenţie, sunt inadmisibile. în ceea ce priveşte acţiunile directe îndreptate împotriva Statului, prin care s-au solicitat despăgubiri băneşti în temeiul art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţie, acestea nu pot fi primite, deoarece ignoră principiul specialia generalibus derogant.
Prin Decizia în interesul legii nr. 33/2008 a fost analizată admisibilitatea acţiunilor în revendicare întemeiate pe dispoziţiile dreptului comun, având ca obiect revendicarea imobilelor preluate în mod abuziv, formulate după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001, stabilindu-se că, în virtutea principiului specialia generalibus derogant, concursul dintre legea specială şi legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, chiar dacă acest fapt nu este prevăzut expres în legea specială şi că este evidentă similitudinea problemei de drept în discuţie, singura deosebire constând în natura măsurii reparatorii solicitate de reclamant.
Astfel, în această materie statul a decis că restituirea în natură şi acordarea măsurilor reparatorii au loc în condiţiile impuse de Legea nr. 10/2001 şi de Legea nr. 247/2005, iar stabilirea cuantumului despăgubirilor, potrivit art. 16 alin. (6) şi (7) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, se face de către evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată de Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor.
În ceea ce priveşte cuantumul despăgubirilor acordate, acesta poate face obiectul de analiză al instanţei de contencios administrativ doar după ce despăgubirile au fost stabilite prin decizie de Comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor.
Prin urmare, exigenţele coerenţei şi certitudinii statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa în ceea ce priveşte adoptarea măsurilor reparatorii pentru bunurile preluate în mod abuziv impun autorităţilor statale, inclusiv celor judiciare, să respecte regulile adoptate prin legi speciale pentru restituirea în natură sau aplicarea de măsuri reparatorii.
Decizia a fost atacată cu recurs de către reclamant, care a formulat critici sub următoarele aspecte:
- Instanţa de apel face o greşită interpretare şi aplicare a legii, atunci când reţine că, faţă de procedura specială reglementată de Legea nr. 247/2005, cererea de obligare a Statului la plata despăgubirilor nu poate fi primită, având în vedere principiul specialia generalibus derogant.
O acţiune întemeiată pe dispoziţiile Convenţiei europene nu poate fi apreciată ca inadmisibilă, atâta vreme cât accesul liber la justiţie este garantat.
Contrar celor reţinute de instanţa de apel, dispoziţiile art. 19 şi 20 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, care prevăd cenzura unei eventuale decizii a Comisiei Centrale de către instanţa de contencios administrativ nu asigură dreptul de acces la instanţă, întrucât legea specială permite un asemenea acces numai ulterior emiterii unei decizii a Comisiei Centrale (ceea ce în speţă, nu există).
- Prin acţiunea ce face obiectul prezentului litigiu nu s-a urmărit crearea unui alt mecanism pentru plata despăgubirilor prevăzute de Legea nr. 10/2001, ci sancţionarea Statului Român pentru neîndeplinirea obligaţiei de a crea şi implementa un astfel de mecanism.
- în pofida celor reţinute de către instanţa de apel, încălcarea dispoziţiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie constituie un temei suficient pentru a solicita despăgubiri pentru prejudiciul cauzat.
În speţă, dreptul de proprietate al reclamantului a fost recunoscut prin mai multe acte administrative ce nu au fost revocate sau anulate, aşa încât instanţa de judecată trebuie, la rândul ei, să constate că reclamantul are o creanţă patrimonială certă care intră sub incidenţa noţiunii de bun.
- Faptul că Fondul Proprietatea nu este funcţional nu poate rămâne fără consecinţe juridice, fiind eronată aprecierea instanţelor fondului, în sensul că această situaţie nu ar justifica suprimarea procedurii prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005.
- Aprecierea asupra admisibilităţii acţiunii în despăgubiri băneşti, îndreptată împotriva Statului Român, este singura modalitate prin care se dă expresie deplinei jurisdicţii a unei instanţe independente şi imparţiale care să stabilească asupra drepturilor şi obligaţiilor cu caracter civil.
Pentru a aprecia dacă procedura reglementată de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 oferă reclamantului un acces concret şi efectiv la justiţie, instanţa era ţinută de cele statuate de Curtea Europeană în Hotărârea pronunţată în cauza-pilot Măria Atanasiu şi alţii împotriva României, unde s-a reţinut că „este imperativ ca statul să ia de urgenţă măsuri cu caracter general, care să poată conduce la realizarea efectivă a dreptului la restituire sau la despăgubire, păstrând un just echilibru între diferitele interese în cauză".
- în ce priveşte fondul cauzei, pretenţiile formulate de reclamant trebuie apreciate întemeiate şi recunoscut dreptul reclamantului la despăgubiri, constând în contravaloarea imobilelor din litigiu.
Aceasta, în condiţiile în care Statul a rămas în pasivitate, atât în privinţa soluţionării notificărilor, cât şi în constituirea unui sistem eficient de acordare a măsurilor reparatorii datorate foştilor proprietari.
În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Analizând criticile deduse judecăţii Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestora, potrivit următoarele considerente:
- Statuând în sensul inadmisibilităţii acţiunii în despăgubiri băneşti îndreptată împotriva Statului, instanţa de apel a apreciat corect, contrar susţinerii recurentului, asupra raportului dintre norma generală şi cea specială şi a consecinţei nerespectării acestuia, în sensul imposibilităţii de a urma un demers judiciar care tinde la înlăturarea normei speciale în materie, pentru a obţine valorificarea pretenţiilor pe calea dreptului comun.
- Aşa cum în mod corect se reţine prin decizia recurată, în materia despăgubirilor pentru imobilele preluate abuziv de către stat, Legea nr. 247/2005 instituie o anumită procedură de urmat, etapa desfăşurată în faţa entităţii deţinătoare - unde se stabileşte calitatea de persoană îndreptăţită la măsuri reparatorii - fiind continuată (în absenţa unor contestări în justiţie) de procedura în faţa Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, în cadrul căreia, în baza evaluărilor efectuate de către experţi autorizaţi se determină cuantumul despăgubirilor.
Împotriva actelor de finalizare a ambelor proceduri (emise de unitatea deţinătoare, respectiv, de Comisia Centrală) există posibilitatea exercitării căilor de atac la justiţie, în termenii art. 26 din Legea nr. 10/2001, respectiv, art. 19 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005).
Această posibilitate, de a acţiona în justiţie şi de a nu fi îngrădit accesul la instanţă, există însă şi pentru ipoteza susţinută de către recurent, aceea în care Comisia Centrală nu a emis încă, o decizie care să facă obiect al contestării, numai că aceasta se poate realiza rămânându-se în cadrul normativ special reprezentat de Legea nr. 247/2005.
Înseamnă că, pentru refuzul soluţionării în termen rezonabil şi neemiterea deciziei de stabilire a despăgubirilor, partea se poate adresa instanţei de contencios-administrativ, cea care, potrivit art. 19 din Titlul VII ar fi avut competenţa cenzurării deciziei de stabilire a despăgubirilor.
În acest sens, unificând o jurisprudenţă divergentă, Înalta Curte a pronunţat Decizia în interesul legii nr. XX/2007, statuând că în virtutea plenitudinii de competenţă, instanţele trebuie să soluţioneze pe fond pretenţiile deduse judecăţii, atunci când unitatea deţinătoare nu dă o rezolvare notificării.
Mutatis mutandis, dezlegarea jurisdicţională este aplicabilă şi atunci când Comisia Centrală nu emite decizie de stabilire a despăgubirilor, numai că, adresându-se instanţei, partea trebuie să respecte norma legală specială, inclusiv competenţa în materie, care este în favoarea instanţei de contencios-administrativ.
Aşadar, reclamantul nu este îndreptăţit, sub motiv că nu a fost emisă încă o decizie a Comisiei Centrale, să se adreseze instanţei de drept comun, eludând astfel, reglementarea specială.
Instituirea şi respectarea unei proceduri speciale se înscriu în limitările acceptate de instanţa europeană ale dreptului de acces la justiţie, care nu este afectat în substanţa sa, de vreme ce partea are posibilitatea (dar cu respectarea cadrului normativ existent) să se adreseze instanţei de judecată.
Recurentul-reclamant nu poate, prin invocarea art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, să înlăture, în ceea ce-l priveşte, aplicarea normei speciale şi să tindă la valorificarea pretenţiilor pe calea dreptului comun, pentru că astfel ar obţine „o sancţionare a statului pentru neîndeplinirea obligaţiei de a crea şi a implementa un mecanism de despăgubire".
În realitate, un astfel de demers este, aşa cum s-a statuat deja prin Decizia în interesul legii nr. 27/2011, inadmisibil întrucât, pe de o parte, ignoră faptul că norma specială este întotdeauna derogatorie de la norma generală şi, pe de altă parte, nesocoteşte funcţia instanţei de judecată care este, în principal, de a aplica dreptul şi nu de a-l crea în sensul pretins de către recurent, prin înlăturarea unui mecanism de despăgubire pentru că s-a dovedit ineficient şi crearea altuia, pe cale jurisprudenţială.
Pe acest din urmă aspect, instanţele n-au posibilitatea suprimării unui mecanism şi a unei proceduri instituite de legiuitorul naţional - în cadrul căreia se pot valorifica pretenţiile legate de despăgubiri, respectiv procedura prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 24/2005 -, pentru a pune în locul ei un alt mecanism de despăgubire, pe cale jurisprudenţială, în afara oricăror previziuni şi prospecţiuni bugetare, care să-l facă mai eficient.
Tot astfel, este nejustificată susţinerea recurentului conform căreia dispoziţiile art. 1 din Protocolul nr. 1 ar constitui un temei suficient pentru obţinerea despăgubirilor, deoarece acesta nu se poate prevala de existenţa unui bun în patrimoniul său.
Împrejurarea că prin nişte dispoziţii administrative i s-a recunoscut reclamantului calitatea de persoană îndreptăţită la măsuri reparatorii, în absenţa definitivării procedurii Legii nr. 247/2005 şi a stabilirii cuantumului despăgubirilor, nu poate duce la concluzia existenţei unei creanţe „suficient stabilite" (în sensul jurisprudenţei instanţei europene) pentru a fi asimilată unei „valori patrimoniale", care să necesite protecţia art. 1 din Protocolul nr. 1.
- De asemenea, susţinerea că Fondul Proprietatea ar fi nefuncţional nu este de natură să justifice şi să facă admisibil demersul reclamantului.
Cum s-a statuat prin decizia în interesul legii menţionată anterior (nr. 27/2011), procedura în faţa Fondului este una execuţională, care intervine după ce dreptul este stabilit prin decizie a Comisiei Centrale, iar crearea unei jurisprudenţe prin care statul ar putea fi obligat direct la despăgubiri „nu ar reprezenta doar o schimbare a debitorului obligaţiei de plată, ci şi schimbarea mecanismului de achitare a despăgubirilor".
- Trimiterea pe care o face recurentul la hotărârea instanţei de contencios european în cauza Măria Atanasiu ş.a. împotriva României, nu este nici ea de natură să demonstreze nelegalitatea soluţiei.
Aşa cum recurentul însuşi arată, în hotărârea-pilot menţionată s-a reţinut că „este imperativ ca statul să ia de urgenţă măsuri cu caracter general, care să poată conduce la realizarea efectivă a dreptului la restituire sau despăgubiri".
Aşadar, este vorba de măsuri normative, de legiferare care nu pot fi puse în sarcina instanţelor de judecată decât în măsura în care acestea şi-ar depăşi funcţia jurisdicţională şi ar intra în sfera altei puteri (legiuitoare), ceea ce este inadmisibil din punct de vedere al principiului separaţiei puterilor în stat.
Sub acest aspect, în Hotărârea-pilot s-a reţinut că „statul pârât trebuie să garanteze prin măsuri legale şi administrative adecvate respectarea dreptului de proprietate.." şi că „aceste obiective ar putea fi atinse, de exemplu, prin modificarea mecanismului de restituire actual, cu privire la care Curtea a constatat anumite lipsuri, şi prin implementarea urgentă a unor proceduri simplificate şi eficiente, întemeiate pe măsuri legislative şi pe o practică judiciară şi administrativă coerentă care să poată menţine un just echilibru între diferitele interese în cauză" (parag. 232).
Este vorba deci, în mod prioritar de adoptarea măsurilor legislative cu caracter general pe care să se poată apoi dezvolta o practică judiciară coerentă, iar nu de rezolvarea chestiunilor care ţin de disfuncţionalităţi ale mecanismului de restituire şi de măsuri de modificare legislativă, prin hotărâri de speţă ale instanţelor de judecată.
- Celelalte critici vizând fondul pretenţiilor sunt lipsite de pertinenţă, în condiţiile în care soluţia instanţelor anterioare nu a realizat o astfel de analiză, reţinând, în mod prioritar, de ce nu poate fi valorificat dreptul acestuia în cadrul procesual ales şi pe temeiul juridic invocat.
Faţă de toate considerentele dezvoltate anterior, se constată că decizia atacată este legală, recursul urmând a fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul V.G. (G.V.) împotriva Deciziei nr. 246A din 18 iunie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 6 martie 2013.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1163/2013. Civil. Conflict de competenţă.... | ICCJ. Decizia nr. 1076/2013. Civil. Conflict de competenţă.... → |
|---|
