Decizia civilă nr. 2036/2011, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR. (...)/a1
DECIZIE CIVILĂ NR. 2036/2011
Ședința din data de 16 mai 2011
Instanța constituită din : PREȘEDINTE : M. I. I.
JUDECĂTOR : A. C. JUDECĂTOR : M. S. GREFIER : L. F.
S-a luat în examinare recursul declarat de reclamantele P. M. B. și M. B. - PRIN P. împotriva încheierii din (...), pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului B. N., în contradictoriu cu intimata CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI - C. DE C. B.-N., având ca obiect suspendare executare act administrativ - decizie emisă de C. de C.
La apelul nominal făcut în cauză, la a doua strigare, se constată lipsa părților litigante de la dezbateri.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Recursul promovat este scutit de plata taxelor judiciare de timbru .
S-a făcut cauzei, după care se constată că în data de 10 mai 2011 s-a înregistrat la dosarul cauzei întâmpinare din partea intimatei CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI.
C. procedând la verificarea competenței potrivit dispozițiilor art. 1591 alin.4 C.pr.civ., constată că întemeiat pe dispozițiile art.3 pct.3 C.pr.civ coroborat cu art. 8 și 10 din L. nr. 554/2004 este competentă general, material și teritorial în a soluționa prezentul recurs și în baza înscrisurilor existente la dosar și apreciind că prezenta cauză este în stare de judecată, declară închisă faza probatorie și o reține în pronunțare. C U R T E A : Prin încheierea din 22 decembrie 2010, pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului B. N. s-a respins ca nefondată cererea de suspendare formulată de reclamanții P. M. B. și M. B. împotriva pârâtei C. DE C. B.-N. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că urmare a constatărilor efectuate cu ocazia desfășurării la P. municipiului B. a auditului financiar asupra contului anual de execuție bugetară pe anul 2008, și a concluziilor în sensul că salariații primăriei, atât personalul contractual, cât și funcționarii publici, au avut anumite beneficii care au fost acordate fără fundament legal, prin D. nr. 2. emisă de C. de C. B.-N. s-a dispus entității verificate extinderea analizării modului de acordare a drepturilor salariale și de altă natură asupra întregului personal contractual și a tuturor funcționarilor publici angajați ai primăriei și recalcularea sumelor nete cuvenite prin excluderea sporurilor și primelor, indemnizațiilor și a altor drepturi bănești acordate cu încălcarea prevederilor legale, recalcularea impozitului pe venit și a contribuțiilor sociale datorate de asigurați și angajator și întocmirea declarațiilor rectificative. D. nr. 2. emisă de Curtea de Conturi a României - C. de C. a J. B.-N., atacată pentru nelegalitate prin acțiunea în contencios administrativ ce face obiectul prezentului dosar, este un act administrativ care se bucură de prezumția (iuris tantum) de legalitate, dublată de prezumția de veridicitate și de autenticitate din care decurge principiul că actul administrativ este executoriu din oficiu și imediat. În privința condițiilor cumulative de admisibilitate ale suspendării executării actului administrativ în temeiul art.15 din L. nr.554/2004 (temei invocat în prezenta cerere de suspendare), acesta face trimitere la motivele prevăzute la art.14 din același act normativ, ele fiind reprezentate de existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube, noțiuni definite de art.2 alin.1 lit.„t"; și respectiv „ș";. Astfel, cazurile bine justificate sunt reprezentate, în accepțiunea legii, de împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar prin pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public. Prin urmare, a precizat tribunalul, suspendarea actului administrativ este reglementată ca excepție de la aplicarea principiului conform cu care actul administrativ cu caracter unilateral se execută din oficiu, în scopul acordării unei protecții provizorii a drepturilor și intereselor particularilor până în momentul în care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, însă pentru ca această măsură excepțională să poată opera, nu este suficient doar ca partea interesată să susțină că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, ci trebuie să prezinte argumente pe baza cărora să se poată realiza o analiză în concret a cazului bine justificat și a iminenței unei pagube în raport cu natura și amploarea măsurii dispuse prin actul contestat. Așa cum a statuat și Înalta Curte de Casație și Justiție (decizia nr. 2090/2007), nu pot fi subsumate condiției cazului bine justificat aprecierile reclamantei referitoare la nelegalitatea actului, acceptarea unui asemenea raționament echivalând cu o prejudecare a fondului care privește examinarea legalității actului, examinare ce excede cadrului procesual determinat de cererea de suspendare a acestuia. În acest sens, tribunalul a apreciat că nu se poate reține nici un element de fapt sau de drept care să determine îndoiala serioasă în privința legalității actului administrativ, de natură a justifica suspendarea lui. Nici cea de-a doua cerință prevăzută de art. 14 din L. nr. 554/2004 privitoare la iminența producerii unui prejudiciu nu a fost îndeplinită în speță, în condițiile în care prin îndeplinirea obligațiilor stabilite prin decizia atacată, nu se creează nici un prejudiciu reclamantei, căreia i se impune luarea unor măsuri de recuperare a unor sume de bani apreciate ca fiind încasate ilegal, dimpotrivă, nerecuperarea prejudiciului ar putea priva bugetul local de sumele respective, astfel încât nu se poate anticipa o perturbare gravă a funcționării entității reclamante, nici în ideea sugerată că ar fi posibil ca funcționarii publici și personalul contractual să blocheze activitatea primăriei cu nerespectarea normelor legale privitoare la conflictele de muncă. Prin urmare, față de cele reținute, instanța de fond, în baza prevederilor art. 15 alin.1-3 din L. nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, a respins ca nefondată cererea de suspendare formulată de reclamantă, nefiind întrunite, cumulativ, condițiile legale pentru a se dispune măsura solicitată de aceasta. Împotriva acestei hotărâri, reclamantele P. M. B. și M. B. au formulat recurs, în temeiul art. 304 pct. 9 și art. 3041 C.pr.civ., solicitând modificarea încheierii atacate, iar pe fond admiterea cererii de suspendare. În motivarea recursului, reclamantele au arătat că încheierea atacată este nelegală și netemeinică, iar în cauză sunt întrunite condițiile legale privind suspendarea actului atacat. Reclamantele consideră că prin aducerea la îndeplinire a dispozițiilor pct. 2 din decizia contestată s-ar produce un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, prejudiciu constând în perturbarea previzibilă gravă a funcționării autorității publice, având în vedere faptul că vizează drepturi de natură salarială stabilite prin acordul/contractul colectiv de muncă și mai mult, aprobate prin act administrativ (hotărâre a Consiliului local B.) , act care se bucură "ab initio" de prezumția de legalitate și care nu a fost atacat de instituțiile cu atribuții în controlul legalității. S-a mai învederat și faptul că atât personalul contractual cât si funcționarii publicii din cadrul Primăriei municipiului B. prestează un serviciu public. Începând cu luna iulie 2010 drepturile salariale au fost reduse cu 25% urmarea intrării în vigoare a Legii nr. 118/2010, iar acest fapt a determinat ca circa 80% dintre salariați să aibă un câștig sub 1000 de lei. Pe de altă parte, reclamantele au arătat că punerea în aplicare a deciziei atacate ar crea cu certitudine o gravă perturbare a prestării serviciului public fiind evident întrunite condițiile prev. de L. nr.554/2004 fiind periclitat evident interesul public respectiv - interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice. Mai mult municipiul B. are deja încheiate contracte de finanțare din fonduri comunitare în valoare de circa 7 000.000 euro precum si proiecte depuse pentru a beneficia de o asemenea finanțare. Evident, și sub acest aspect punerea în aplicare a deciziei în acest moment ar pune în pericol nu numai un interes local ci chiar unul comunitar, în conditiile în care pe fond, decizia este dată cu încălcarea legii. De altfel, au precizat reclamantele, instantele din tara au pronunțat soluții de anulare a unor asemenea decizii. Prin urmare, până la pronuntarea pe fondul problemei în mod irevocabil si in actualul context de criza, reclamantele consideră că suspendarea deciziei constituie o soluție justă, echitabilă si legală, impunându-se admiterea cererii de suspendare. În final, reclamantele au susținut că instanta de fond în mod greșit a apreciat ca nu suntem în prezenta unui caz de perturbare previzibila grava a funcționarii autorității publice întrucât în mod evident măsurile de reținere suprapuse peste măsurile de austeritate invocate mai sus nu pot conduce decât la un exod al personalului cu precădere a celor mai bine pregătiți, în condițiile în care interdicțiile de angajare au fost în vigoare in anul 2010 si sunt în vigoare si în anul 2011 potrivit art. 22 din O.U.G. nr. 34/2009. În cauză, pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat si menținerea ca temeinică și legală a încheierii pronunțate de instanța de fond. În opinia intimatei în mod corect a reținut instanța de fond că nu sunt îndeplinite cele două condiții cumulative prevăzute de art. 14 și art. 15 din L. nr. 554/2004 de vreme ce prin decizia nr. 2. au fost dispuse măsuri prin care se urmărește înlăturarea unor abateri de la legalitate și regularitate de către entitate a verificată. În doctrină se apreciază că instanța care este chemată să decidă măsuri de protecție provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente. Asemenea măsuri pot fi acordate în special în situația în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat și în cazul în care există argument juridic aparent valabil referitor la pretinsa nelegalitate a actului administrativ; Cât privește noțiunea de "pagubă iminență", se reține că în art. 2 alin. 1 lit.ș din L. contenciosului administrativ nr. 554/2004, s-a convenit asupra unui sens larg, avându-se în vedere nu numai sensul clasic de prejudiciu efectiv, ci și sensul de perturbare previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice, după caz a unui serviciu public. Or, în speță nu se poate vorbi de o pagubă, și cu atât mai puțin iminentă, care ar putea să afecteze reclamanta, întrucât, D. nr. 2. a C. de C. B. N. se referă la recuperarea unor sume de bani încasate ilegal. Deci, nu recuperarea prejudiciului înregistrat prin plata, respectiv încasarea în mod ilegal a unor așa zise drepturi bănești poate fi considerată o pagubă pentru reclamanți, ci chiar nerecuperarea acestui prejudiciu, fapt ce ar priva bugetul local de sumele respective, sume care ar putea să aibă o destinație legală; Textul de lege cere reclamanților ca pe lângă "iminenta pagubei" să înfățișeze instanței și alte împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, împrejurări care să fie de natură a argumenta faptul că este vorba de "un caz bine justificat". În ceea ce privește cazul bine justificat, practica jurisprudențială a instanței supreme a statuat în mod constant că "nu poate fi argumentat cazul bine justificat prin invocarea unor aspecte care țin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acțiunii de anulare. " Actul administrativ, după cum se cunoaște, se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și pe prezumția de veridicitate. De aici, rezultă principiul executării din oficiu. Cu alte cuvinte a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Măsurile dispuse prin D. nr. 2. au suport legal, deci se bucură de o aparentă de legalitate care urmează a fi analizată și menținută sau anulată în speța având ca obiect fondul cauzei, astfel că nu se poate reține ca fiind îndeplinită condiția existenței unui caz bine justificat. Recomandarea tăcută prin decizia emisă de C. de C. a J. B. N. privind luarea măsurilor de recuperare a sumelor achitate rară suport legal, nu estede natură a crea un prejudiciu bugetului administrației publice locale care să justifice cererea de suspendare a executării actului contestat, ci, dimpotrivă, prin această recomandare s-a urmărit recuperarea prejudiciului cauzat acestei instituții. În aceste condiții, nu putem vorbi de o sărăcire a patrimoniului reclamantei, ci, dimpotrivă, prin recuperarea sumelor de la salariați rezultă o mărire a patrimoniului entității controlate. În plus, recuperarea sumelor nu ar trebui să se facă din bugetul local, ci de la persoanele care ar fi beneficiat de sume din acest buget. De asemenea reclamanta nu invocă iminența producerii unui prejudiciu material viitor și previzibil în patrimoniul propriu, ci în patrimoniul unor terțe persoane - angajații din administrație. Or, rezultă cu claritate din dispozițiile art. 1 din L. nr. 554/2004 că paguba care trebuie prevenită sau care va fi reparată trebuie să fie proprie persoanei ce se consideră vătămată într-un drept al său ori într- un interes legitim. Suspendarea actelor de control ale Curții de C. prin care se constată faptul că s-au produs încălcări ale legislației și se dispun măsuri pentru stabilirea și recuperarea unor eventuale prejudicii produse prin aceste nereguli, înseamnă a se da girul abuzului în administrație și încălcării legilor ce reglementează cheltuirea banului public. Analizând recursul formulat prin prisma motivelor de recursinvocate, C. reține următoarele: Ca urmare a auditului financiar asupra contului anual de execuție pe anul 2008 efectuat la P. M. B., C. de C. B.-N. a emis D. nr. 28/(...), prin care a stabilit măsuri de remediere a deficiențelor. În concret, prin D. C. de C. B.-N. nr. 28/(...), s-au stabilit, în sarcina conducerii Primăriei M. B., următoarele obligații: 1. să extindă verificarea modului de acordare a drepturilor salariale și de altă natură asupra întregului personal contractual procedându-se la recalcularea sumelor nete cuvenite prin excluderea sporurilor, primelor, îndemnizațiilor și a altor drepturi bănești acordate cu încălcarea prevederilor legale, recalcularea impozitului pe venit și a contribuții/ar sociale datora te de asigurați și de angajator și întocmirea declarațiilor rectificative și 2. să extindă verificarea modului de acordare a drepturilor salariale de care au beneficiat funcționarii publici, procedându-se la recalcularea sumelor nete cuvenite prin excluderea sporurilor, primelor și indemnizațiilor acordate cu încălcarea prevederilor legale, recalcularea impozitului pe venit și a contribuțiilor sociale datorate de asigurați și angajator și întocmirea declarațiilor rectificative". P. municipiului B. și M. B., o dată cu introducerea acțiunii în anulare, au solicitat suspendarea efectelor acestei decizii, prevalându-se de prevederile art. 14,15 din L. nr. 554/2004. Cât privește pretinsa nerespectare de către instanța de fond a recomandării (...) a CM din cadrul Consiliului Europei, C. reține că, prin această recomandare s-a impus statelor membre ca prin normele sale interne să asigure părților îndreptățite o protecție jurisdicțională provizorie pentru a se evita producerea unor prejudicii ireparabile pe care echitatea îl impune a fi evitat în măsura posibilului. În legislația română există reglementată o asemenea procedură în cuprinsul art.14-15 din L. nr. 554/2004 de care chiar recurentele au uzat, însă recomandarea invocată nu impune statelor membre asigurarea acesteiprotecții jurisdicționale fără posibilitatea ca în legislația internă să se stipuleze condițiile în care se acordă această protecție jurisdicțională. Statele membre sunt libere să stabilească în legislațiile naționale, condițiile și formele în care se asigură această punere în aplicare a recomandării. Simpla existență a recomandării invocate de recurentă nu obligă instanța competentă ca în mod automat și necondiționat să dispună suspendarea executării actului administrativ, fiind necesar ca pentru obținerea protecției jurisdicționale invocate să se facă dovada îndeplinirii cumulative a condițiilor prevăzute de normele de drept intern care transpun în legislația internă stipulațiile recomandării respective. Or, în cauză reclamantele nu au făcut dovada îndeplinirii acestor condiții după cum se va arăta în continuare, astfel că nu poate invoca cu drept temei nerespectarea recomandării (...) a CM de către prima instanță. Conform prevederilor art. 14-15 din L. nr. 554/2004 persoana vătămată în drepturile și interesele sale legitime poate să ceară instanței de contencios administrativ competente, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, suspendarea executării actului administrativ unilateral, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anularea actului administrativ respectiv. Cum bine a reținut și prima instanță, rezultă că pentru suspendarea executării actului administrativ, persoana vătămată trebuie să facă dovada îndeplinirii cumulative a celor două condiții prevăzute expres de legiuitor, respectiv a existenței unui caz bine justificat și a necesității prevenirii unei pagube iminente. Cazul bine justificat implică existența unei îndoieli puternice asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ de natură a înfrânge principiul potrivit căruia, actul administrativ este executoriu din oficiu, iar paguba iminentă constă, potrivit prevederilor art. 2 lit. s din L. nr. 554/2004 într-un prejudiciu material viitor, dar previzibil sau în perturbarea previzibilă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În cauză, reclamantele recurente nu au făcut dovada îndeplinirii cumulative a acestor condiții cum în mod corect a reținut și prima instanță. În susținerea cazului bine justificat, recurentele au insistat doar asupra faptului că decizia obligă la recalcularea unor drepturi de natură salarială stabilite prin acordul/contractul colectiv de muncă care au fost aprobate printr-o hotărâre a Consiliului Local B., act care nu a fost atacat de instituțiile cu atribuții de control asupra legalității actelor emise de autoritățile administrative. Verificarea acestei apărări excede unei pipăiri a fondului cauzei, presupunând o veritabilă analiză pe fond a motivului de nelegalitate invocat de recurente, fapt ce nu este permis în etapa soluționării cererii de suspendare a actelor administrative. Instanța care se pronunță asupra cererii de suspendare are doar posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenței dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administra-tiv nu poate fi prejudecat fondul litigiului. Or, motivele de nelegalitate ale actului administrativ atacat invocate de recurente presupun cercetarea în profunzime a fondului cauzei și nu se circumscriu condiției prevăzute de art. 15. Împrejurarea neatacării hotărârii Consiliului Local B. prin care au fost aprobate acordul și contractul colectiv de muncă al funcționarilor publici și al personalului contractual nu este de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalității deciziei Curții de C. de vreme ce acest aspect poate fi verificat pe cale incidentală de către instanța investită cu soluționarea acțiunii în anularea deciziei date de C. de C. Nefondat este și motivul de recurs invocat sub aspectul îndeplinirii celei de a doua condiție prevăzută de lege, respectiv prevenirea producerii unei pagube iminente. Susținerea recurentelor că executarea deciziei emise de C. de C. va conduce la o perturbare gravă a funcționării Primăriei municipiului B. nu poate fi primită câtă vreme efectuarea demersurilor stabilite prin decizie va reveni doar anumitor funcționari desemnați în acest scop de către primarul municipiului B., fără a afecta în concret activitatea tuturor compartimentelor ce compun structura funcțională a primăriei. Împrejurarea că punerea în executare a deciziei Curții de C. va determina personalul contractual și funcționarii publici să inițieze un conflict de interese sau să pună capăt raporturilor de serviciu din cauza reducerii semnificative a remunerației este o simplă supoziție a recurentelor care nu e probată prin nici un mijloc de probă. De asemenea prin nesuspendarea executării deciziei nu se cauzează în sarcina recurentelor vreo pagubă materială iminentă, câtă vreme prin decizia atacată s-a stabilit în sarcina recurentelor doar să ia măsuri pentru recalcularea sumelor nete cuvenite funcționarilor publici și personalului contractual prin excluderea sporurilor, primelor și indemnizațiilor acordate cu încălcarea prevederilor legale și recalcularea impozitului pe venit și a contribuțiilor sociale, fără a se imputa recurentelor un prejudiciu cert pentru care să existe un titlu executoriu. În plus, așa cum se arată și prin întâmpinare, un eventual prejudiciu ce va fi stabilit prin executarea deciziei Curții de C. va fi imputat în final beneficiarilor acestor sume iar nu recurentelor care vor fi creditoarele acestor sume. Față de aceste considerente, în temeiul art. 312 C.proc.civ. și art. 14 și 15 din L. nr. 554/2004, C. va respinge recursul declarat de reclamantele P. M. B. și M. B. - PRIN P. împotriva încheierii din 22 decembrie 2010, pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului B. N., pe care o va menține în întregime. PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN NUMELE LEGII D E C I D E : Respinge recursul declarat de reclamantele P. M. B. și M. B. - PRIN P. împotriva încheierii din 22 decembrie 2010, pronunțată în dosarul nr. (...) al Tribunalului B. N., pe care o menține în întregime. D. este irevocabilă. Pronunțată în ședința publică din 16 mai 2011. PREȘEDINTE, JUDECĂTORI, M. S. M. I. I. A. C. GREFIER, L. F. Red.M.I.I./(...) Dact.H.C./2 ex./ Jud.fond: A.P.M.;
| ← Decizia civilă nr. 1985/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția... | Decizia civilă nr. 4746/2011, Curtea de Apel Cluj - Secția... → |
|---|
